1. Entre profesionales te veas: revisión del concepto de profesionalización legislativa

Introducción

En el dinámico mundo de la política contemporánea la noción de profesionalización de la política se ha convertido en un tema central de análisis y debate. Sumergirse en la compleja y multifacética naturaleza de la profesionalización legislativa implica explorar sus diversas interpretaciones, características y aplicaciones en distintos contextos. Existe una gran variedad de acepciones y caracterizaciones que han emergido a lo largo de los años. Ciertamente, desde la antigüedad se ha buscado estudiar la política como un elemento inseparable de la sociedad, y que brinda autoridad capaz de poner orden y crear estabilidad (Hernández, 2021). Pero la profesionalización de la política entendida a través de atributos personales se ha estudiado desde distintos ángulos a lo largo de la historia. Asimismo, las instituciones que conforman el poder político han experimentado transformaciones sustanciales que moldean las características de la política como profesión.

En este capítulo ofrecemos una visión panorámica sobre cómo la profesionalización ha sido interpretada y redefinida en distintas épocas y contextos, subrayando tanto los elementos claros como aquellos más difusos y debatidos. Esta discusión no solo contextualiza el concepto dentro de la esfera política en general, sino que también establece las bases para una comprensión más profunda de su significado específico en el ámbito legislativo.

Asimismo, profundizamos en la profesionalización legislativa como un campo de estudio específico, examinando cómo este concepto se manifiesta en diferentes contextos políticos y culturales. Aquí comparamos y contrastamos las formas en que la profesionalización legislativa se desarrolla en diversas democracias, resaltando la influencia de factores externos como sistemas políticos y culturas institucionales. Se busca ofrecer una perspectiva global sobre la profesionalización legislativa, identificando patrones comunes y tendencias emergentes.

Al ser la profesionalización legislativa un concepto que responde a diferentes causas y que produce variadas consecuencias, con dependencia del contexto específico en el que se desarrolle, presentamos una propuesta sobre la construcción de un índice compuesto y dinámico de profesionalización legislativa que guiará el estudio de los congresos locales en México. Esta herramienta analítica pretende ofrecer una metodología rigurosa y objetiva para evaluar y comparar los niveles de profesionalización en diferentes contextos legislativos. La discusión se centra en la selección de variables e indicadores relevantes, considerando tanto las dimensiones cuantitativas como cualitativas de la profesionalización.

En su conjunto, se busca ofrecer una visión integral de la profesionalización legislativa, un concepto clave para comprender las dinámicas y desafíos de las asambleas legislativas en la actualidad.

La importancia de la profesionalización en la política. Muchas acepciones, caracterizaciones y elementos difusos

Es una vieja discusión adentrarse a la política como profesión. Ciertamente han existido numerosas aproximaciones al intentar definir en un solo concepto los distintos elementos que las personas dedicadas a la política deben reunir para ser consideradas como profesionales. La discusión se ha orientado desde posturas normativas, hasta deconstrucciones sobre la misma actividad política. Las personas que se dedican a la política han sido estudiadas desde la antigüedad clásica, pasando por la modernidad, hasta nuestros días, a través de distintos ángulos y aproximaciones inmersas en conceptos ideales sobre los políticos, y las instituciones desarrolladas para controlar el poder (Alcántara, 2014). El anclaje principal de considerar a la política como una profesión proviene de Weber (2000 [1919]), quien reflexionó sobre las características de la propia actividad política, cuáles son las condiciones y aptitudes individuales necesarias para realizar esa actividad humana y la ética propia o específica de la profesión. La vocación política como un elemento insustituible de la profesión.

Con el paso de las transformaciones sociales encaminadas al desarrollo de la democracia moderna, principalmente durante el siglo xx y en las primeras dos décadas del siglo xxi, y la instauración de las elecciones como el factor determinante del acceso al poder político, se gestaron cambios en la participación de las personas dedicadas a la política. La política, al ser vista como una profesión, se ha analizado a partir de la ambición, de las motivaciones, de los liderazgos y de modelos de medición concernientes a su calidad y niveles de profesionalización (Montaño, 2019). Pero la política moderna es una profesión cuyo acceso descansa en criterios ajenos a los actores principales. Es decir, depende de la percepción de otros sobre cualidades personales y recursos sociales para representar y actuar a nombre de esos otros. La legitimidad de esa representación yace en diversos atributos que pueden ser carismáticos, de orden tradicional, o de acuerdo con el sentido jurídico-normativo que regule una sociedad; precisamente, la noción de dominación legítima desarrollada por Weber (2002 [1919]) en sus tipos ideales: carismático, tradicional y legal.

Si bien no podemos decir que hay un consenso dentro de los estudiosos de la política sobre un concepto unificador que abarque todos los atributos que definan a la actividad política y a sus practicantes, sí podemos ubicar desarrollos teóricos sobre conceptos en diversas latitudes que nos dan coordenadas sobre la política profesional. De esta manera, la política como profesión también ha sido confrontada con otras profesiones en lo que respecta a sus límites, características deontológicas y procesos. Pero la imprecisión que conlleva la actividad, sus definiciones multívocas y la heterogeneidad en la práctica permiten explorar los diferentes ángulos del desarrollo de esta actividad (Offerlé, 2011).

Como cualquier otra profesión, la política se encuentra determinada por un conjunto de estándares y valores que difieren entre sistemas políticos, épocas e incentivos institucionales. Black (1970) asume que, por ejemplo, en un sistema político altamente centralizado, los valores que determinan el éxito de obtener y mantener un puesto político están asociados a la lealtad y la disciplina hacia los líderes en la jerarquía política. En contraste, en un sistema más descentralizado y pluralista los valores que deben perseguir los políticos seguramente estarán orientados hacia lógicas grupales, de negociación y formación de coaliciones en la toma de decisiones. En este sentido, la política se desarrolla de manera diferente de acuerdo con los esquemas de incentivos que a su vez se encuentran determinados por el tipo de sistema político, las lógicas de decisión partidista y los sistemas electorales. Las habilidades desarrolladas en la política, por su parte, cambian según sea el escenario político nacional o local.

En otro ejemplo sobre la diversidad de características personales en la política Rosenzweigh (1957), en su estudio sobre las razones de entrar a la política y las actitudes de los políticos hacia la actividad política, menciona que

para ser exitoso en la política, una persona necesita ser amigable, cortés, tener personalidad, sinceridad, habilidad para hablar y la capacidad de llevarse bien con las personas. Mientras que algunas personas dedicadas a la política argumentan que se necesita una inteligencia superior al promedio, otros mencionan que la inteligencia promedio es suficiente. Las habilidades más destacadas se pueden resumir como habilidades de relaciones públicas. Estos hombres ven la política no en términos de habilidades técnicas necesarias para el cargo, sino de las habilidades manipulativas necesarias para tener éxito en las relaciones interpersonales [p. 168].

La vida profesional en la política no se limita a un solo puesto, a una rama en el servicio público o a un solo poder. Por tal motivo, la carrera en política se ha abordado extensamente. King (1981), al describir al político de carrera, se refiere a

aquella persona que su vocación está dedicada a la política, que busca su plenitud laboral en la política, esa persona que estaría profundamente desencantada si las circunstancias la obligan a retirarse de la política. En síntesis, se encuentra enganchada en la política y ésta es su vida. De la misma manera y en la misma relación que la práctica de la medicina es a los médicos, la abogacía a los abogados y la ciencia política a los politólogos [p. 250].

Sin embargo, de la ocupación profesional en la política no necesariamente se vive todo el tiempo. Weber (2000 [1919]) había advertido sobre esta distinción entre la política como vocación y dedicación. La persona que se dedica a la política puede recibir ingresos de otras actividades privadas, probablemente salarios más elevados que su misma actividad parlamentaria, y a su vez, no necesariamente trabaja a tiempo completo en la política.

Dentro de esta misma discusión y en un intento por clarificar conceptos sobre la actividad política como profesión, Allen et al. (2020) se refieren a las distinciones que deben hacerse por la vaguedad y la utilización análoga que se ha hecho de los políticos de carrera. En este sentido, mencionan que se han utilizado como sinónimos e intercambiablemente al “político profesional”, “el carrerismo” y la “clase política”. El concepto de político de carrera es multidimensional, no puede reducirse a requerimientos normativos, pero tampoco a reivindicaciones causales acerca de sus consecuencias. Son cuatro las dimensiones que el concepto de político de carrera debe contener: el compromiso fuerte en la actividad política que marcan los años de duración e intensidad en el Parlamento; los antecedentes ocupacionales estrechos, es decir, su vida ha estado dirigida hacia la política y tienen una reducida experiencia significativa fuera de ella; y una fuerte ambición por continuar en la política, buscando puestos más altos e importantes. La idea principal en esta categorización es que, de las características que componen el concepto de político profesional, ninguna es condición suficiente en el núcleo conceptual y la ausencia de alguna puede ser compensada por otras.

La idea de una carrera está siempre vinculada con la dimensión temporal y configura un continuo cronológico que se asocia a la actividad política. Pero el problema es que el tiempo en la política es variable, puede ser discontinuo y muchas veces se presentan entradas y salidas de esta en diversas ocasiones. A su vez depende del mercado político, es decir, del abanico de oportunidades que se presenten para permanecer en la política. Siguiendo la noción de que el político profesional es aquel que se dedica a la política exclusivamente podemos encontrar distintos casos, principalmente en América Latina, por ejemplo, donde la dedicación a la política tradicionalmente no ha sido exclusiva al 100%. Aunque, de acuerdo con Alcántara (2012), la proporción de legisladores en los últimos años que se dedican exclusivamente a la política ha aumentado considerablemente. Sin embargo, la duración de la carrera en política debe medirse, a su vez, con respecto a los distintos cargos ocupados y la experiencia desarrollada en otros escenarios y no exclusivamente en el Legislativo. Los representantes pueden haber ocupado cargos distintos dentro de un partido político o la administración pública en cualquier nivel.

Ciertamente la carrera política responde, a su vez, a diversos elementos exógenos a los atributos personales. El control sobre la planificación de la carrera es exiguo. Black (1972) señala que la elección de la carrera política está relacionada con las probabilidades de obtener el puesto político y que dependen de los distintos riesgos que las personas en política estén dispuestas a asumir. Asimismo, estos cálculos sobre el éxito de triunfo se basan en las características dadas de un sistema electoral y la estructura política de las candidaturas. Estos elementos sirven como guía para comprender y determinar los tipos de ambición política que cada persona desarrolla en la búsqueda de continuar en la arena política. En este sentido, la incertidumbre acompaña indistintamente a las personas dedicadas a la política, la estabilidad en el empleo no es algo que provenga de reglas formales o derechos adquiridos. En esta situación es cuando la experiencia y la formación de atributos personales se vuelven más importantes para permanecer en la política.

Uno de los enfoques más importantes para comprender el comportamiento y las motivaciones de los actores políticos fue el desarrollado por Schlesinger (1966), quien sostiene que la ambición es una de las principales motivaciones que impulsan a las personas a ingresar y avanzar en la política. Los individuos ambiciosos desean alcanzar cargos públicos y poder político para satisfacer sus propias aspiraciones personales, como el prestigio, la influencia y el reconocimiento. Asimismo, distingue entre la ambición puramente personal y la ambición orientada al servicio público. Argumenta que algunos políticos pueden estar motivados por un deseo genuino de servir a la sociedad y mejorar la vida de los ciudadanos, mientras que otros pueden perseguir la política principalmente por razones egoístas. La ambición política no puede realizarse sin oportunidades políticas adecuadas. Esto implica que los individuos en la política deben identificar momentos o circunstancias en los que puedan buscar y lograr cargos públicos de manera efectiva. Las elecciones, las vacantes de cargos públicos y otros eventos políticos desempeñan un papel crucial en este proceso. Al ser la política un campo altamente competitivo donde los individuos ambiciosos compiten entre sí para alcanzar sus objetivos, la competencia y la lucha por el poder pueden llevar a la selección natural de líderes políticos, donde solo los más aptos y ambiciosos prevalecen.

Siguiendo con el enfoque de Schlesinger (1966), las direcciones que puede tomar la carrera política se circunscriben en tres de tipos de ambición: la ambición progresiva, que implica que un individuo político tiene un conjunto de objetivos y aspiraciones políticas que evolucionan y se expanden a medida que avanza en su carrera. Estos individuos buscan cargos políticos como una plataforma para avanzar en su carrera y aumentar su influencia política con el tiempo. Pueden comenzar en puestos locales y aspirar a cargos más altos en el futuro. La ambición estática se refiere a la intención de buscar un cargo político específico y no pretender ascender o cambiar de posición en el futuro. Por lo general buscar la reelección continua durante varios años. Por último, la ambición discreta es en la que los individuos pueden aspirar a cargos específicos, pero no necesariamente tienen una trayectoria de carrera que involucre un ascenso constante. Servir en el puesto y retirarse, probablemente, de la política.

Entonces, ¿cómo determinar a los políticos de carrera? Dentro del contexto de la profesionalización política y las diversas trayectorias que pueden tomar los actores en este campo el análisis de Mattozzi y Merlo (2007) proporciona una perspectiva esclarecedora y relevante. Estos autores identifican dos rutas principales de carrera que prevalecen entre los políticos en las democracias modernas: los políticos de carrera, es decir, aquellos que trabajan en el sector político hasta su jubilación, y las carreras políticas que incluyen a políticos que dejan la política antes de jubilarse para trabajar en el sector privado. Esta distinción es fundamental para comprender las dinámicas de la política contemporánea y las motivaciones que impulsan a los individuos dentro de este ámbito.

Esta dualidad de rutas de carrera revela la complejidad de la política como profesión, donde los cálculos personales, las oportunidades y los incentivos varían enormemente. Además, estos caminos pueden ser voluntarios, donde un político opta deliberadamente por dejar su cargo sin ser derrotado, o involuntarios, como cuando la salida de la oficina sigue a una derrota electoral.

Esta discusión no ha estado exenta de complicaciones y aspectos difusos que conlleva el concepto de profesionalización. Por ejemplo, Uriarte (1997) menciona precisamente las dificultades que se encuentran al analizar las élites políticas.

Puede caerse en un relativismo enorme cuando se observa quiénes son, su posición dentro de un sistema político dado y su reputación comprenden retos importantes para obtener una identificación precisa. Por otro lado, el Poder Legislativo ha sido el espacio de poder donde generalmente se ha intentado ubicar a las élites políticas [p. 260].

La profesionalización política, entonces, responde principalmente a los distintos escenarios contextuales del desarrollo de la actividad. La formación de incentivos, las reglas de los sistemas políticos que determinan los flujos de entrada, permanencia y salida, y las dinámicas propias de los procesos políticos. En esta línea de discusión, como lo menciona Kernecker (2020), en América Latina, las trayectorias políticas divergen del modelo estadounidense, donde una larga permanencia en el Congreso suele ser la norma. Sin embargo, las carreras políticas latinoamericanas suelen tener otros patrones y rutas de desarrollo. La experiencia política previa puede ser variada con dependencia en las rutas anteriores que los políticos han transitado y los tipos de cargos que han desempeñado en el pasado. De esta manera, la experiencia política previa puede incluir haber sido elegido anteriormente para un cargo de elección popular, la reelección del mismo cargo, o un cargo en el Poder Ejecutivo. Cada uno de estos tipos de experiencia, a su vez, genera distintas relaciones de las carreras políticas con los distritos electorales, con la búsqueda de reelección y con el partido político. Ciertamente los factores que influyen en los tipos de ambición política progresiva dependen de diversos componentes como el sistema electoral, el proceso de reclutamiento partidista y las características individuales de los legisladores.

En el avance de los procesos democráticos se han realizado numerosas reformas para apuntalar el funcionamiento de las instituciones que representan, sirven y dan sentido a cualquier nación. La calidad de su implementación depende en gran medida de los sujetos y las instituciones que llevan a cabo y postulan esas reformas.

El desarrollo de la política en América Latina, como lo mencionan Alcántara, García y Rivas (2020), ha sufrido diversas transformaciones impulsadas principalmente por los procesos de reformas estatales y transiciones hacia la democracia representativa en la región, en las últimas cuatro décadas. A la par de esta transformación se ha hecho presente una evolución de las élites políticas como impulsores y actores centrales de estas transformaciones. Así, la incursión del político profesional que arriba al poder a través de elecciones ha sido una constante que gradualmente se ha instalado en los procesos políticos de la región. Uno de los espacios primordiales de la política es el Poder Legislativo, donde legisladores tiene la oportunidad de desarrollar grados de profesionalización y, dependiendo de los arreglos institucionales sobre la reelección por país, permanencia en sus actividades. Se han generado también nuevos patrones de ambición política y continuidad de carreras legislativas, desarrollando experiencia y capital político importante.

No podemos perder de vista que la profesionalización en la política, a su vez, ha enfrentado diversos cuestionamientos y desafíos que nos indican la evolución contemporánea de la misma profesión. A su vez ha generado sentimientos contrarios por parte de la ciudadanía el tener políticos profesionalizados. Por ejemplo, el sentimiento “antilegislador”, descrito por Squire (2007) con respecto a la reelección consecutiva en los congresos estatales en Estados Unidos, se ha manifestado en una percepción ciudadana crítica hacia los políticos profesionales, a menudo vistos como actores que buscan principalmente su beneficio personal. Esta percepción ha llevado a movimientos que buscan limitar la reelección consecutiva y, en consecuencia, la continuidad de las élites legislativas.

La percepción pública hacia los legisladores y su trabajo en el Parlamento a menudo se inclina hacia una visión negativa. Según Hernández (2021), resulta interesante observar que, a pesar de los numerosos atributos asociados a la política como profesión, la imagen de los políticos responsables de llevarla a cabo no recibe la misma valoración positiva. Por lo general se considera que los políticos poseen escasas cualidades admirables, y se asume que sus acciones e intereses están primordialmente orientados hacia el beneficio personal.

A este respecto, Maestas (2000) proporciona un enfoque esclarecedor sobre cómo la profesionalización de las legislaturas afecta la dinámica política y la formulación de políticas. La relación entre las legislaturas profesionalizadas y la ambición de los políticos también ha sido cuestionada como un entorno que puede tanto potenciar como obstaculizar la capacidad de respuesta política. En legislaturas profesionalizadas, los políticos ambiciosos encuentran un terreno fértil para desarrollar sus carreras, pero esto también plantea el riesgo de que tales ambiciones puedan desviar el enfoque de las verdaderas necesidades de los electores. Una de las preocupaciones centrales es que la profesionalización puede llevar a un aislamiento de los representantes de sus bases electorales, resultando en decisiones legislativas que podrían ser menos representativas de los intereses individuales o estatales. Este fenómeno podría conducir a una brecha entre los ciudadanos y sus representantes, erosionando así la confianza en las instituciones políticas y poniendo en duda la eficacia de la democracia representativa.

Ante los retos que los diversos países en la actualidad enfrentan, las legislaturas, a su vez, reflejan diversos desafíos que necesitan de representantes profesionales y de grados óptimos de calidad para poder solucionar con eficiencia las demandas ciudadanas.

La profesionalización legislativa. Un ámbito de estudio en específico en diferentes contextos

Como mencionamos en la sección anterior, la actividad política se encuadra en organizaciones que presentan diversos incentivos y mecanismos institucionales para el desarrollo de la carrera política, la estabilidad y su previsibilidad en el largo plazo. Los contextos institucionales difieren considerablemente entre los países, así como el grado de desarrollo de las organizaciones políticas y las tradiciones que generan patrones diversos de gestación y evolución de la profesionalización. En este sentido, Estados Unidos ha sido uno de los países que ha desarrollado en mayor magnitud la atención hacia la profesionalización de los legisladores y las instituciones donde se desarrolla la actividad parlamentaria.

Sin duda la profesionalización legislativa ha sido un tema central en la transformación de las legislaturas estatales estadounidenses, pasando de ser consideradas como organismos anacrónicos (Mooney, 1995) a instituciones altamente capacitadas, con recursos financieros, personal competente para el desarrollo de las funciones legislativas, y que cuentan con sesiones a tiempo completo y atractivas compensaciones para los legisladores. Este proceso de profesionalización ha tenido impactos significativos en la política estatal, afectando la representación legislativa, la opinión pública sobre la legislatura, el gasto gubernamental estatal y diversos aspectos de las carreras legislativas (Squire, 1992; 1993; Berry, Berkman y Schneiderman, 2000; Maestas, 2000; Lax y Phillips, 2012).

La profesionalización legislativa ha sido asociada generalmente a características y atributos medibles que se presentan en las asambleas legislativas. En 1971 se construyeron los primeros índices que intentaba medir la profesionalización y la capacidad de las legislaturas en el proceso de políticas (Grumm, 1971) y (ccsl, 1971). A partir de un concepto general se desarrollaron las variables que daban soporte a las mediciones. El concepto de profesionalización mencionado por Grumm (1971: 309) se refiere “al proceso de mejora constante de las capacidades de una legislatura para desempeñar su rol en el proceso político con el expertise y la seriedad adecuada comparable con otros actores (el poder ejecutivo, por ejemplo) involucrados en la toma de decisiones políticas”. Si bien puede decirse que la amplitud del concepto no ayuda del todo a esclarecer lo que en realidad podemos entender por profesionalización legislativa, en los primeros intentos por construir índices en Estados Unidos, el contexto de las legislaturas era de desarrollo precario. Es decir, lo que se buscaba era identificar, primeramente, las áreas que tenían mayores atrasos o, en su caso, fallas en las legislaturas que les impedían participar adecuadamente, con respecto a otros actores, en el proceso político. Tenía sentido entonces, como lo mencionan Bowen y Greene (2014: 280), explorar variables que se consideraban en esos momentos como reformas necesarias para modernizar y fortalecer a los congresos estatales estadounidenses, tales como: “el salario de los representantes, la duración de las sesiones, la reducción de los escaños legislativos, la estructural bicameral de las asambleas, agilizar el trabajo en el sistema de comisiones, entre otras”.

Durante las décadas de los sesenta y setenta las legislaturas estatales comenzaron a recibir más atención, impulsadas por el crecimiento de las carreras legislativas (Borchert y Zeiss, 2003). Al menos tres factores cambiaron el contexto de desarrollo de las legislaturas. El primero se relaciona con el incremento de las responsabilidades en los congresos ante el surgimiento de nuevas y más complejas demandas ciudadanas. Un segundo factor corresponde a la complejidad creciente de las relaciones entre poderes. Los poderes ejecutivos locales se fortificaban como organizaciones cada vez más especializadas para atender demandas ciudadanas, y las legislaturas no podían quedarse atrás. Y un tercer factor es el aumento en los salarios y recursos de las legislaturas que brindaban mayor estabilidad para realizar una carrera prospera. Estos procesos interrelacionados significaron una mayor institucionalización y la tendencia a una mayor profesionalización en los congresos estatales. Asimismo, la competencia electoral para ocupar escaños en las legislaturas se incrementó notablemente, al igual que las necesidades de una mayor especialización con personal altamente calificado y mayores recursos para ganar elecciones.

Posteriormente, a partir de estas variables se fue desarrollando una serie de mediciones sobre la profesionalización que giraban en torno a las capacidades de las legislaturas y las reformas que llevaban a cabo para mejorar sus procesos e institucionalizar mejoras organizacionales (Bowman y Kearney, 1986, 1988). Sin embargo, como observa Mooney (1995: 70-71), en los primeros índices, y aquellos que prosiguieron en la década de los ochenta, se incorporaban mediciones sobre la profesionalización legislativa con un dejo de simpleza al categorizar las legislaturas en rangos de alta, media y baja profesionalización (Grumm, 1971; Morehouse, 1981; ccsl, 1971; Bowman y Kearney, 1986; y Squire, 1992). El problema central radicaba en que la profesionalización legislativa no puede concebirse como un concepto categórico que combina diversas características, sino que es continuo y variable en el tiempo. En este sentido, la aportación de un índice que estableciera un ranking entre legislaturas era limitado y solamente mostraba partes e intervalos irregulares del concepto de profesionalización legislativa que supone un proceso aún más complejo y cambiante. Leloup (1978) demostró que los índices de profesionalización legislativa, específicamente Grumm (1971) y ccsl (1971), al ser mediciones estáticas imposibilitaban los análisis del cambio institucional que las legislaturas en Estados Unidos experimentaban con el pasar de los años. En este sentido, una legislatura profesional no necesariamente estará mejor capacitada y una legislatura amateur menos capacitada.

Enseguida Squire (1992), uno de los autores más reconocidos en los estudios de profesionalización legislativa, centró la construcción de índices asociando la profesionalización a variables como: las sesiones legislativas, el staff o cuerpos de apoyo y el salario de los legisladores, conocido como el índice Squire. Sin embargo, Bowen y Greene (2014) mencionan que a pesar de los cambios en los métodos de medición propuestos por Squire, centrándose en las características de cada estado con respecto al Congreso federal, no trascendía la unidimensionalidad del índice de profesionalización en todas sus ediciones (Squire, 1992, 2007 y 2012). Es decir, no permite observar otras dimensiones asociadas a la profesionalización y puede generar inferencias incorrectas de las causas y consecuencias de la profesionalización legislativa.

En efecto, la agregación de variables en los índices no exploraba a fondo las implicaciones de medir la profesionalización como un proceso continuo y cambiante. A pesar de estos avances, la conceptualización y medición de la profesionalización han recibido menos atención en investigaciones recientes. Esto se debe a que la mayoría de las medidas de profesionalización se ha basado en índices agregados que combinan diversas características, pero no se han explorado a fondo las implicaciones de medir la profesionalización de esta manera.

A este respecto, también es importante precisar que los índices estaban relacionados con la profesionalización del Congreso como institución. No se referían a los actores políticos en lo individual. Se asumía que congresos más profesionalizados atraen a mejores y más profesionales legisladores por el hecho de poseer mayores capacidades financieras, sueldos y mejores servicios de asesoría e infraestructura. Sin embargo, la crítica de Leloup (1978) apuntaba precisamente a que los índices se referían principalmente a las capacidades de las legislaturas, y la profesionalización, en todo caso, podría convertirse en una aspiración solamente asequible para los estados más ricos.

Las limitaciones con los índices. ¿El todo como suma de las partes?

La extensa investigación que se ha realizado sobre la profesionalización legislativa en los congresos estatales en Estados Unidos llevó al desarrollo de diversos índices y mediciones para explicar el concepto. De acuerdo con King (2000), ante la ausencia de una definición precisa y unívoca sobre la profesionalización legislativa y los componentes de lo que es una legislatura profesional, en su lugar se han desarrollado numerosas mediciones que intentan aproximaciones al concepto. Asimismo, ante las diferencias entre los niveles de profesionalización de los congresos estatales en Estados Unidos y las variaciones con el tiempo era necesario realizar ajustes a los componentes de los índices. Bowen y Green (2014) señalan que uno de los problemas más recurrentes que se encuentran en el desarrollo de los índices de profesionalización ha sido su unidimensionalidad. Es decir, no capturaban la complejidad y el dinamismo del fenómeno a lo largo del tiempo.

Los índices son herramientas necesarias y son medidas recurrentemente utilizadas en la metodología en ciencias sociales. El problema es que, como su nombre lo indica, se trata de parcializaciones de un fenómeno más amplio. En efecto, generalmente los índices son útiles como medidas de análisis y comparación de fenómenos complejos, y su función principal es medir a través de una serie de indicadores individuales, que se constituyen a partir de modelos conceptuales, las representaciones propias de un concepto específico (Tarriba, 2014). La profesionalización legislativa comparte esta limitación en sus mediciones. Encontramos índices que privilegian distintos atributos inherentes a lo que se ha entendido como profesionalización individual y profesionalización estructural de las asambleas. De esta manera, la medición de algunas variables como el sueldo de los representantes, la duración de las sesiones, el personal de apoyo o staff y el presupuesto asignado a la legislatura se han agregado en algunos índices; mientras que otros han incorporado distintas características referentes al número de iniciativas procesadas por la asamblea, dimensión de servicios legislativos o variables relacionadas a la carrera del legislador. En el cuadro 1.1 ejemplificamos las variables incluidas en los estudios sobre profesionalización legislativa más relevantes.

Cuadro 1.1. Agregación de variables en índices de profesionalización legislativa en Estados Unidos

Índice por autor(es)	Índice	Variables incluidas
	ccsl (1971)	Cuerpo de asesores, estructura de los comités, estructura física, liderazgo, ética, tamaño, salario y reglas y procedimientos.
	Grumm (1971)	Salario, duración de las sesiones, gasto en servicios legislativos y operaciones, número de iniciativas y la dimensión de servicios legislativos del ccsl (1971).
	Morehouse (1983)	Salario, duración de las sesiones, gasto en servicios legislativos y operaciones, población promedio por escaño y dimensión de servicios legislativos del ccsl (1971).
	Bowman y Kearney (1988)	Personal de apoyo y gasto, rendición de cuentas y manejo de información, centralización en el Ejecutivo y representación.
	Moncrief (1988)	Duración de las sesiones, salario y staff.
	Squire (1992)	Salario, staff y total de días en sesión.
	Rosenthal (1998, 1996)	Duración de sesiones aproximadas, reuniones intermedias, y el gasto que se destina a personal de apoyo.
	King (2000)	Salario y gastos, días en sesión y gastos de servicios y operaciones.
	Woods y Baranowski (2006)	Personal de apoyo, la duración de sesiones, sueldo, presupuesto para operaciones y oportunidad política de progresar.

Fuente: Elaboración propia.

Un aspecto recurrente en la literatura especializada contemporánea es la crítica a las mediciones convencionales de la profesionalización legislativa, las cuales han sido cuestionadas por utilizar como indicadores de profesionalización aspectos del desempeño legislativo, como la asistencia a sesiones o el número de días de actividad parlamentaria. Se argumenta que estos elementos son, en realidad, consecuencias de la profesionalización más que sus causas o efectos directos. Además, se ha señalado una tendencia en los estudios existentes a tratar la profesionalización de manera estática, sin tener en cuenta los factores que pueden fomentarla o desalentarla durante el ejercicio de las funciones legislativas. Cabe resaltar que la mayoría de las investigaciones hasta la fecha ha ofrecido principalmente descripciones, sin abordar de manera profunda las causas y consecuencias reales de la profesionalización, y han tendido a considerarla como un fenómeno estático, obviando los elementos que pueden influir en su desarrollo o inhibición en el contexto legislativo.

Esto generó diversos cambios, posteriormente, en el estudio de la profesionalización legislativa. Por ejemplo, derivado de la crítica a los índices tradicionales, propuesta por Bowen y Greene (2014), se plantearon cambios novedosos en la utilización de las mediciones convencionales sugiriendo alternativamente el uso de datos públicos para medir cada componente de la profesionalización, tratando la profesionalización como un conjunto de características institucionales distintas para cada legislatura.

Indudablemente, la profesionalización legislativa se manifiesta en diferentes niveles y a través de diversas variables, revelando componentes esenciales de la labor parlamentaria. Por ejemplo, es posible que una legislatura desarrolle la profesionalización en ciertas áreas de su trabajo, mientras que otras permanezcan menos desarrolladas. El enfoque de la profesionalización legislativa se dirige principalmente a las actividades de los congresistas, cuyos objetivos esenciales incluyen atender las necesidades de sus electores mediante la creación y el desarrollo de legislación. Esta labor implica armonizar Los intereses de las personas legisladoras con las demandas de la ciudadanía. Paralelamente, la profesionalización legislativa también implica un rol en la supervisión y control del gobierno, así como en la cooperación, evidenciado en la rendición de cuentas de los funcionarios para prevenir el abuso de poder. Además, incide en la esfera de las políticas públicas a través de la discusión y modificación de las propuestas presentadas por el Poder Ejecutivo, reforzando así su papel en el equilibrio y la dinámica del poder gubernamental.

En otras latitudes el estudio de la profesionalización legislativa no ha experimentado el mismo desarrollo que en Estados Unidos. Entre algunos estudios que destacan está el de Bundi, et al. (2016), que adopta marcos de referencia y variables distintas que influyen en las trayectorias legislativas, la elección de cargos en el Congreso y las competencias constitucionales de las legislaturas frente a otros poderes. Por otro lado, tomando como referencia el índice Squire (1992), Yoon y Jeong (2016) realizaron una evaluación de la profesionalización en 230 asambleas locales en Corea del Sur, considerando ciertas adaptaciones al contexto específico.

Abordar a las personas congresistas como foco principal de estudio ha representado un desafío considerable. Como lo registra Kernecker (2020), estas limitaciones se originan en dos áreas principales: una académica y otra histórica. Desde la perspectiva académica, los desafíos se bifurcan en dos aspectos: por un lado, la dificultad para acceder a recursos materiales y humanos esenciales para investigaciones empíricas y, por otro, la evolución del propio interés académico, que inicialmente se enfocó en las transiciones democráticas y, más tarde, en los marcos institucionales de los regímenes políticos emergentes. Históricamente, hasta la más reciente ola de democratización, el frágil e inestable desarrollo político de las democracias latinoamericanas relegó a las cámaras legislativas y a sus miembros a un papel político de autonomía limitada. Por lo tanto, el refuerzo y la revitalización del papel del Parlamento en la esfera política democrática, en especial como un contrapeso a los ejecutivos fuertes en la región, se convirtieron en factores críticos para la sostenibilidad y la calidad de la democracia.

A pesar de ello se encuentran estudios destacados que han intentado medir la profesionalización de las élites legislativas. La base de referencia ha sido indudablemente la batería de estudios e índices de profesionalización desarrollados en una época más temprana en la tradición estadounidense. El estudio de Cabezas (2011) representó uno de los primeros esfuerzos por medir la profesionalización de las élites legislativas en Bolivia, Colombia y Perú. Utilizando un índice diseñado para comparar los tres países, la autora identifica dos aspectos clave de la profesionalización individual de los diputados: la dimensión política, que implica dedicación constante a la política, y la técnica, desarrollada a través del tiempo en el servicio legislativo. Otro estudio significativo es el de Shair-Rosenfield y Stoyan (2017), que investigaron cómo la profesionalización legislativa afecta la supervisión del Poder Ejecutivo en congresos federales de Argentina, Bolivia, Brasil y Uruguay. Su estudio se enfocó en las habilidades, la experiencia y los conocimientos de los legisladores, y su capacidad para restringir acciones unilaterales del Ejecutivo. Encontraron que la presencia de legisladores con experiencia legislativa o profesional inhibe la emisión de decretos por parte de los ejecutivos, sobre todo en contextos de oposición unificada. Es uno de los pocos estudios donde se relacionan la profesionalización legislativa con sus consecuencias.

De la misma manera, el enfoque propuesto por Martínez (2020) para estudiar el desarrollo de la profesionalización de los legisladores en Ecuador se basa en dos dimensiones: la dimensión personal y la dimensión política. La dimensión personal se enfoca en la experiencia que el político ha desarrollado fuera del ámbito político, y sus indicadores incluyen la preparación académica y la experiencia fuera de la política. La dimensión política, por otro lado, abarca la experiencia que la persona ha adquirido dentro del ámbito político, y sus indicadores incluyen la experiencia previa en cargos de elección popular y en cargos por designación. Su investigación es novedosa, ya que combina indicadores de calidad y profesionalización.

Particularmente en México ha habido algunos intentos notables por estudiar las élites legislativas. Destacan los estudios de Valencia (2009 y 2014), donde analiza la profesionalización de los legisladores federales a partir de la experiencia legislativa previa, la capacitación legislativa y los cuerpos técnicos de apoyo. Asimismo, Montaño (2018) evalúa la calidad de los diputados federales a partir de un conjunto de capacidades y habilidades, como la formación profesional, la experiencia y la trayectoria políticas. En un esfuerzo por aplicar los índices de profesionalización legislativa al contexto mexicano, Patrón y Camacho (2018) intentan estudiar el Congreso federal sobre la base de indicadores individuales, como las trayectorias previas, la escolaridad y el desempeño dentro del Congreso. A su vez aplican un índice de medición de la profesionalización a los congresos locales en México basado en los índices previamente desarrollados en Estados Unidos.

Estos trabajos son valiosos para el presente estudio. Aunque se han acercado a una desglosada conceptualización de la profesionalización, la mayoría de ellos se ha enfocado en descripciones sin profundizar en las causas y consecuencias. La investigación abre el camino para observar el concepto de profesionalización de una manera diferente, considerando diversas dimensiones y facilitando un análisis más exhaustivo.

Después de estudiar los distintos índices desarrollados sobre profesionalización legislativa presentamos una aproximación distinta que puede clarificar de mejor manera el concepto, las causas que llevan a las legislaturas a ser organizaciones más profesionalizadas en sus labores y las consecuencias en sus resultados. Asimismo, proponemos un acercamiento a medir la profesionalización en diferentes contextos donde surgieron estos índices.

Hacia un índice compuesto de profesionalización legislativa

La profesionalización legislativa, concebida como un fenómeno multifacético que abarca diversas dimensiones, se manifiesta a través de factores tanto individuales como estructurales en las legislaturas. Estas dimensiones se originan a partir de una variedad de causas y tienen efectos distintos en la composición y las estructuras congresionales. Como se ha discutido en el apartado anterior, las mediciones unidimensionales aportan únicamente una instantánea de las características de las legislaturas en un momento específico. Por ello se propone un índice compuesto de profesionalización legislativa que aborde dos dimensiones interconectadas e interdependientes, pero que, al mismo tiempo, responden a factores distintos y generan diversos resultados.

Es fundamental desglosar estas dimensiones para evitar confusiones conceptuales. Aunque están intrínsecamente relacionadas, la profesionalización de los representantes en un nivel individual y la infraestructura legislativa en términos estructurales son factores interdependientes. Una legislatura dotada de recursos humanos y financieros adecuados puede ejercer una influencia directa en la profesionalización de cada legislador. No obstante, también cabe la posibilidad de que la disponibilidad de estos recursos facilite el trabajo legislativo, de tal manera que se reduzca el esfuerzo individual requerido.

En este contexto, el índice compuesto que se propone busca integrar variables y criterios que reflejen tanto la profesionalización biográfica como la individual de los legisladores, sin perder de vista las estructuras y dinámicas institucionales en las que operan. Este enfoque permite una evaluación más holística y dinámica de la profesionalización legislativa, al tomar en cuenta no solo las habilidades y competencias individuales, sino también cómo se ven afectadas e influenciadas por el entorno institucional en el que se desenvuelven los legisladores.

Asimismo, es esencial analizar las conexiones entre la profesionalización legislativa y sus causas y consecuencias. Esto implica investigar cómo factores endógenos y exógenos al Congreso, como la estructura del sistema político, la naturaleza del sistema electoral, el contexto socioeconómico y la configuración partidista influyen en la profesionalización. Además, se considerarán las repercusiones de la profesionalización en la eficacia legislativa, la calidad de la legislación, la supervisión del Ejecutivo y la transparencia del proceso legislativo.

Por lo tanto, la elaboración de este índice compuesto no solo aporta al campo académico una herramienta robusta para la medición de la profesionalización legislativa, sino que también ofrece perspectivas valiosas para los actores políticos y los formuladores de políticas interesados en promover legislaturas más efectivas y representativas. A continuación presentamos las dimensiones y los componentes del índice compuesto de profesionalización legislativa para el estudio de los congresos locales en México.

Componentes individuales. Profesionalización biográfica

Llamamos profesionalización biográfica al conjunto de atributos individuales que forman parte de la carrera del legislador en diversas facetas de su desarrollo. Nos referimos sobre todo a la experiencia adquirida previamente a ocupar el cargo. Las rutas de la carrera en la política, como advertimos en secciones anteriores, pueden ser diversas y conllevan numerosas actividades. Sin embargo, nos interesan aquellas actividades previas que tienen una relación directa con las funciones legislativas primordialmente. Asimismo, la experiencia desarrollada dentro del ámbito político y partidista.

De acuerdo con Hibbing (1999: 149), “el estudio de las carreras legislativas puede organizarse a partir de cuatro objetivos interrelacionados: la investigación de los legisladores en los individual; el entendimiento de una organización legislativa en específico; la exploración de un sistema sociopolítico del cual es parte una legislatura; y la identificación de patrones generalizables a lo largo de sistemas sociopolíticos”. Asimismo, como lo comenta Martínez (2006), en América Latina el estudio de las carreras legislativas ha sido más limitado, la exploración de las legislaturas como parte de un sistema sociopolítico nacional ha sido más extendido, y difícilmente se encuentran análisis extrapolables entre sistemas sociopolíticos. De esto desprendemos que es relevante incidir en los estudios biográficos e individuales de las carreras legislativas.

Como puede observarse en la figura 1.1, nos enfocamos en tres vertientes de la experiencia previa. La experiencia legislativa previa, es decir, los años acumulados como legislador en el ámbito estatal o federal, tomando en cuenta a su vez la reelección. En México la reelección legislativa consecutiva en México es de reinstalación reciente, y todavía no se cuenta con datos suficientes, y la tasa de éxito de la reelección consecutiva ha sido relativamente baja de 2018 a la fecha. Un segundo tipo de experiencia se desarrolla en el ámbito de la administración pública. Los puestos ocupados y los años en servicio previos en la administración pública en sus tres niveles: municipal, estatal y federal, según el caso, denotan conocimiento y especialización de los asuntos públicos. El tercer tipo de experiencia que tomamos en cuenta se refiere al ámbito del partido político. Los procesos de selección de candidatos dependen en gran medida de las relaciones y los cargos ocupados en el seno de los partidos políticos. Los puestos de gestión partidista sugieren una experiencia significativa dentro de la estructura administrativa y política en las organizaciones políticas. Asimismo, se considera un activo importante de la profesionalización. Por último, dentro de la dimensión individual consideramos la formación educativa de los legisladores como un elemento básico que potencialmente se asocia a una mayor especialización para desarrollar los conocimientos necesarios de la labor parlamentaria y las reglas legislativas.

La experiencia legislativa previa es una de las variables más importantes dentro de la profesionalización biográfica, ya que implica conocimientos específicos de la arena legislativa. Una persona representante con experiencia previa legislativa conoce los procedimientos y el funcionamiento del Poder Legislativo, ha desarrollado activos importantes de comunicación y relaciones con distintas instancias públicas y sabe cómo se desarrolla la dinámica legislativa en general. Asimismo, supone un trabajo previo especializado en comisiones y generación de productos legislativos. Como se ha probado en diversos estudios se refiere a la experiencia desarrollada con el tiempo en una ocupación (Hall y Deardorff, 2006). En este sentido, para que la profesionalización adquiera una relevancia analítica, debe ser abordada a través de una de sus dimensiones fundamentales, la especialización legislativa. Esto implica un desarrollo amplio del conocimiento por parte de quienes legislan en áreas particulares de política pública, así como la construcción de redes de contactos, tanto formales como informales, con altos funcionarios del sector público para acceder a información precisa, oportuna y efectiva (Mayhew, 1974). Esto, a su vez, conlleva a la adquisición de influencia en las decisiones relacionadas con dichas esferas en particular. La experiencia previa legislativa se relaciona, entonces, con un conocimiento y especialización mayores (Borchert y Zeiss, 2003).

La capacitación y la experiencia adquiridas desempeñan un papel importante. Es así como la experiencia legislativa previa proporciona a los legisladores una comprensión íntima de los procedimientos internos y la dinámica del Poder Legislativo. Esto incluye un conocimiento práctico de cómo se introducen, debaten y aprueban las leyes, así como la gestión de las complejas relaciones entre diferentes actores políticos. Según Rosenthal (1993), este conocimiento es fundamental para la eficacia legislativa, ya que permite a los legisladores maniobrar estratégicamente en el proceso político. En México, la prohibición de la reelección consecutiva hasta años recientes se consideró por diversos autores como uno de los obstáculos mayores al desarrollo de carreras legislativas estables y duraderas que mejoraran la experiencia y la profesionalización legislativas (Bejar, 2003; Nacif, 2001; Dworak, 2003; entre otros). La reelección consecutiva en diversos países ha sido considerada como un elemento importante en la profesionalización biográfica de legisladores. Una alta rotación de legisladores puede ser un factor que obstaculice la continua formación y experiencia del trabajo especializado en comisiones y el funcionamiento de los procesos legislativos en las asambleas (Maestas, 2003; Moncrief (1994), Moncrief et al., 2004; Squire, 1992; Fiorina, 1996; entre otros). Langston (2010) menciona que los legisladores mexicanos suelen iniciar sus carreras a nivel local y posteriormente van construyendo las relaciones partidistas y políticas con los gobernadores para avanzar al nivel federal.

Cunow et al. (2012: 534) señalan las razones por las que en la literatura especializada generalmente se ha apoyado la idea de que la reelección consecutiva puede ayudar a la construcción de una legislatura competente y hábil, capaz de supervisar eficazmente a los otros poderes y de producir políticas de calidad:

las carreras legislativas duraderas tienen dos implicaciones importantes. En primer lugar, a medida que aumentan las tasas de reelección, teóricamente se espera que la política se beneficie de líderes más experimentados y capacitados, lo que podría resultar en una mejor formulación de políticas. En segundo lugar, y de mayor consecuencia, los legisladores con carreras prolongadas están mejor preparados para negociar eficazmente con otros poderes del gobierno cuando establecen instituciones legislativas altamente profesionalizadas. En particular, los recursos profesionales disponibles para el poder ejecutivo generalmente superan a los del legislativo, y los legisladores recién elegidos en legislaturas débiles pueden tener dificultades para comprender las complejidades de las finanzas públicas y proyectos de ley técnicos detallados.

Este problema es especialmente acentuado en casos donde el Poder Ejecutivo es sólido, ya que la falta de una legislatura igualmente competente puede dar lugar a un ejecutivo sin restricciones, una representación más débil de intereses diversos en las decisiones políticas y un estilo de gobierno casi autoritario”. Sin embargo, también apuntan que esta relación causal no se encuentra debidamente probada y puede haber casos donde la reelección no es una regla que determine la ambición política de los legisladores y aun así se han establecido legislaturas capaces y altamente institucionalizadas.

En resumen, la experiencia legislativa previa es una dimensión crítica de la profesionalización de las personas legisladoras, impactando en su habilidad para funcionar efectivamente en el entorno legislativo y contribuir de forma significativa al proceso de formulación de políticas. Esta experiencia no solo mejora la competencia individual de los legisladores, sino que también enriquece la capacidad colectiva de la legislatura para abordar los desafíos políticos y sociales con eficacia.

La experiencia conjunta en el ámbito de la administración pública, a su vez, es un elemento valioso para adquirir conocimientos de los asuntos públicos. Las carreras legislativas han pasado por estos espacios frecuentemente. Los roles desempeñados en la administración pública a nivel local y federal ofrecen oportunidades para adquirir un mayor entrenamiento y experiencia técnica en los procesos gubernamentales. En consecuencia, esta experiencia puede contribuir significativamente a un mayor entendimiento de los procesos y las técnicas relacionadas con la formulación de políticas y legislación.

Las personas congresistas con experiencia previa en la administración pública desarrollan competencias clave en la gestión y ejecución de políticas. Aberbach, Putnam y Rockman (1981) destacan que este trasfondo permite a los legisladores adquirir un conocimiento práctico sobre cómo se implementan las políticas y las complejidades del aparato gubernamental. Además, como señala Peters (2010), esta experiencia potencialmente implica una comprensión profunda de los procedimientos internos del gobierno, lo que es invaluable en la formulación y revisión de legislación. La capacidad para establecer redes con funcionarios gubernamentales y otros actores clave, enfatizada por Nownes (2010), es otra ventaja significativa que la experiencia en la administración pública aporta. Estas redes facilitan la colaboración y el acceso a información vital en el entorno legislativo.

Un aspecto fundamental es el entendimiento de los desafíos y las limitaciones de la implementación de políticas. Como Pressman y Wildavsky (1973) argumentan, servir en la administración pública brinda una perspectiva práctica sobre estas cuestiones, permitiendo a los legisladores diseñar leyes que no solo son teóricamente sólidas sino también prácticamente implementables. La credibilidad y autoridad que los legisladores obtienen en áreas específicas, como sugiere Kingdon (1989), aumenta su influencia en debates y comités legislativos. La capacidad de las personas representantes para evaluar el impacto de las políticas y entender sus consecuencias a largo plazo se ve reforzada por su experiencia administrativa, como se discute en el trabajo de Lindblom y Woodhouse (1993). Esta perspectiva es crucial para la formulación de políticas efectivas y sostenibles.

En síntesis, la experiencia previa en la administración pública se revela como una variable significativa en la profesionalización biográfica de los legisladores. Esta experiencia no solo enriquece su capacidad para entender y manejar los desafíos legislativos, sino que también contribuye a un enfoque más informado y efectivo en el desarrollo de políticas públicas.

La trayectoria partidista, por su parte, se ha considerado como una variable importante en la profesionalización legislativa, contribuyendo significativamente a la efectividad y competencia de los legisladores. Esta dimensión abarca la experiencia y habilidades adquiridas a través de la participación activa en la estructura y gestión partidista, elementos que son fundamentales en el ámbito político contemporáneo.

La experiencia dentro de un partido político proporciona a las personas congresistas un conocimiento profundo de las dinámicas políticas, estrategias de negociación y procesos de toma de decisiones (Katz y Mair, 1993). Esta experiencia es fundamental para entender cómo los partidos políticos funcionan internamente y cómo se relacionan con el proceso legislativo. En el marco de “partidos cartel” propuesto por Katz y Mair se argumenta que los partidos políticos modernos se han convertido en entidades cada vez más centralizadas y orientadas hacia la gestión del Estado, lo que hace que la experiencia dentro de ellos sea aún más relevante.

Las habilidades adquiridas en la gestión partidista, como la capacidad de liderazgo, la resolución de conflictos y la negociación, son transferibles al entorno legislativo (Heidar y Koole, 2000). Los legisladores con experiencia en puestos directivos dentro de sus partidos suelen tener una mayor influencia en la formación de la agenda legislativa y en el proceso de toma de decisiones dentro de la legislatura.

La experiencia en la organización partidista contribuye a la cohesión del partido y la disciplina de voto en el legislativo. Como argumentan Carey y Shugart (1995), en sistemas donde la disciplina de voto es alta, los legisladores con fuertes conexiones partidistas desempeñan un papel clave en mantener la línea del partido, lo que puede ser crucial para la implementación de políticas coherentes.

En síntesis, la trayectoria previa dentro del partido político es una dimensión esencial en la profesionalización legislativa, influyendo en la capacidad de los legisladores para maniobrar en el complejo entorno político y legislativo. Esta experiencia no solo mejora la capacidad individual de los legisladores, sino que también fortalece la función y la eficacia del Poder Legislativo en su conjunto.

Por último, el componente nivel de escolaridad ha sido una variable frecuentemente utilizada al analizar las élites políticas (Eliasen y Pedersen, 1978; Uriarte, 1997; Martínez R., 2006; Martínez E., 2020; Montaño, 2018; Hernández, 2021; entre otros). El nivel educativo se ha considerado como una condición necesaria, aunque no la única, para formar parte de las élites políticas y que constituye un elemento altamente valorado para ser seleccionable por las agrupaciones políticas (Martínez E., 2020). De esta manera, la preparación académica supone un perfil más capacitado para las contiendas electorales y el desempeño de la labor parlamentaria. El entrenamiento en las tareas y responsabilidades políticas exige conocimiento y preparación particulares para tomar decisiones adecuadas (Hernández, 2021). Piccioto (2011) señala que la inversión en capital humano de alto nivel en las sociedades modernas está altamente asociada con la profesionalización en los distintos sectores productivos y es un elemento que produce niveles de profesionalización más elevados en las distintas ocupaciones de mercado.

Ciertamente, existe debate acerca de la educación formal como un elemento necesario de la calidad y la profesionalización en la política. Rivas et al. (2010) sugieren que además de considerarse un elemento elitista en la conformación de la clase política, se han generado relaciones causales entre el nivel de estudios con el desempeño político. Principalmente, se ha asumido que los políticos mejor formados están más capacitados para desarrollar mejores políticas y por ende un mejoramiento del sistema y una mayor satisfacción de la ciudadanía. Se han quedado en postulados generales, asumiendo que es un elemento necesario del político profesional. Aun así, la evidencia empírica actual nos indica que el nivel educativo es un rasgo presente en la actividad política. Si bien no es un requisito formal en la mayoría de los países para ocupar un puesto de elección popular, la alta tecnificación que otorga la preparación académica se reconoce como un atributo importante. En el caso de México, por ejemplo, el estudio de Hernández (2021, p. 50) sobre las élites políticas en México sostiene que a nivel federal 95% de los funcionarios que han sido parte de los gabinetes presidenciales en el periodo de 1946 a 1982 contaba con estudios superiores. En el periodo 2000-2016, de los 69 funcionarios que estuvieron en los gabinetes solamente tres no contaban con estudios superiores (140). El alto nivel educativo en los legisladores federales también ha sido observado por Montaño (2018), quien en su estudio encuentra que 86% de las diputaciones mexicanas contaba con estudios superiores. Asimismo, Patrón y Camacho (2018) documentan que durante legislaturas LXI y LXII de la Cámara de Diputados 78 y 88%, respectivamente, de las personas legisladoras contaban con el nivel superior de estudios.¹

En conjunto, se ha asumido que el nivel de escolaridad emerge como un indicador fundamental de la capacidad y preparación de las personas congresistas para asumir responsabilidades políticas complejas. La educación no solo facilita una mejor comprensión de los temas legislativos y políticos, sino que también es un prerrequisito para el liderazgo político efectivo y la formación de políticas informadas (Bárcena, 2019). Su estudio es esencial en cualquier análisis que busque comprender la dinámica y la calidad de las instituciones legislativas, particularmente en contextos como el de México.

Componentes estructurales. Profesionalización estructural

La profesionalización estructural de los congresos es un aspecto crítico en la evaluación de la eficacia y eficiencia legislativa. Esta dimensión engloba variables como el salario de legisladoras y legisladores, el presupuesto anual del Congreso, la infraestructura disponible y el número de asesores. Estos factores estructurales no solo impactan en la capacidad operativa de los congresos, sino también en la calidad del trabajo legislativo y en la habilidad de los legisladores para cumplir con sus responsabilidades representativas y de supervisión.

Nos referimos, entonces, a aspectos que se enmarcan en las capacidades desarrolladas en las legislaturas que definen incentivos y estructuras para la realización del trabajo legislativo. Como revisamos en secciones anteriores, las variables más utilizadas en los índices tradicionales de profesionalización legislativa se refieren precisamente a estas capacidades desarrolladas que permiten generar mejores instituciones. La figura 1.2 señala las variables que utilizaremos en este estudio.

El sueldo de las personas legisladoras se ha considerado tradicionalmente como uno de los incentivos más relevantes en el desarrollo de las carreras profesionales legislativas. El salario ha sido incorporado en la mayoría de los índices de profesionalización legislativa (véase el cuadro 1.1). Salarios adecuados permiten a los legisladores dedicarse a tiempo completo a sus funciones, mejorando la calidad de la legislación y la eficacia en la supervisión del ejecutivo. Rosenthal (1998) destaca que un salario suficiente reduce la necesidad de los legisladores de buscar ingresos externos, lo que a su vez minimiza los conflictos de interés y promueve una mayor integridad y dedicación al trabajo legislativo.

Un salario competitivo es esencial para atraer y retener a individuos calificados en el Legislativo. Squire (2007) y Maddox (2004) argumentan que mejores salarios están asociados con una mayor profesionalización del Legislativo, ya que individuos con habilidades y formación adecuadas suelen buscar compensaciones acordes con sus capacidades. Esto es particularmente relevante en países donde la política no se considera una carrera lucrativa en comparación con el sector privado (Squire, 1992).

En resumen, un supuesto ampliamente aceptado en la literatura especializada sobre profesionalización legislativa es que el salario de los legisladores es un factor determinante en la profesionalización de las asambleas. No solo incide en la calidad y la dedicación de los individuos que acceden a cargos legislativos, sino que también juega un papel crucial en la integridad y la eficacia del proceso legislativo. Un enfoque equilibrado que considere tanto la necesidad de atraer y retener talento como las expectativas y condiciones socioeconómicas de la sociedad es vital para fortalecer la democracia y mejorar la gobernanza.

El presupuesto de los congresos es otra de las variables financieras incluidas en los estudios de profesionalización legislativa. El supuesto principal se asocia directamente con la capacidad operativa de las asambleas y potencialmente con la eficiencia institucional. Un presupuesto suficiente incide en la efectividad y eficiencia del proceso legislativo para que sea eficiente y efectivo. La falta de recursos puede llevar a retrasos y a una menor calidad en la elaboración de leyes (Loomis y Schiller, 2006). Una explicación adicional sobre la importancia de las dotaciones financieras en las legislaturas se puede desprender de Maestas (2003), que resalta que los legisladores con mayores aspiraciones políticas tienden a invertir más en monitorear las opiniones de sus electores y en utilizar recursos para aumentar su visibilidad y efectividad. En el contexto del presupuesto del Congreso, esto sugiere que los legisladores pueden abogar por un mayor presupuesto para obtener recursos que les permitan realizar estas actividades. Un presupuesto mayor podría financiar estudios de opinión pública, tecnologías de comunicación avanzadas y personal especializado en análisis de políticas, todos esenciales para un monitoreo eficaz y para mejorar la representación de los electores.

De esta manera, el presupuesto anual del Congreso es un indicador clave de la profesionalización legislativa. Facilita las operaciones legislativas, desde la investigación hasta el desarrollo de políticas, y asegura que los legisladores y su personal tengan los recursos necesarios para realizar su trabajo de manera efectiva. La asignación de un presupuesto adecuado es, por tanto, esencial para el funcionamiento eficiente de las instituciones legislativas y para el fortalecimiento de la democracia.

Sobre la infraestructura del Congreso, si bien no ha sido una variable incluida frecuentemente en los estudios de profesionalización legislativa, ya que por lo general se ha agrupado directamente con otras variables financieras, las capacidades de las legislaturas también se encuentran asociadas con el desarrollo de la infraestructura. En este sentido, Norton (1990) señala que la infraestructura adecuada, incluyendo edificios del Congreso, oficinas y salas de comités, mejora la eficiencia del trabajo legislativo. Asimismo, un sistema robusto de telecomunicaciones es vital para la comunicación y colaboración efectivas dentro del Congreso y con el mundo exterior. Facilita el trabajo colaborativo, las reuniones virtuales y la coordinación entre oficinas dispersas geográficamente (Schickler y Rich, 1997). La tecnología informática avanzada también abre canales para la innovación en la participación democrática, como las plataformas de democracia digital, que permiten una mayor interacción con los ciudadanos y una mejor recopilación de sus opiniones (Coleman y Blumler, 2009).

La relación de esta variable con la profesionalización estructural legislativa se encuentra en función de un aumento en la complejidad de las tareas legislativas, una infraestructura adecuada, que incluye oficinas bien equipadas, tecnología avanzada y espacios para reuniones y debates, es esencial para gestionar esta complejidad. Permite a los legisladores realizar un trabajo más detallado y especializado, esencial en un entorno legislativo moderno.

La última variable que consideramos en la dimensión de profesionalización estructural legislativa es la asesoría o el staff de apoyo. Es una variable que ha sido identificada como un componente clave dentro de los estudios de profesionalización legislativa. En Estados Unidos, Francia, Alemania, España, entre otros países el desarrollo del staff como parte sustantiva de las labores legislativas se ha incorporado en relación directa con la fortaleza congresional (Campbell y Laporte, 1981; DeGregorio, 1995; Hammond, 1984; Lupia y McCubbins, 1994; Mooney, 1991; Oppenheimer, 1983).

El staff de apoyo especializado mejora significativamente la capacidad de los legisladores para abordar temas complejos y especializados. Squire y Hamm (2005) destacan que el personal bien formado y especializado es esencial para el análisis profundo y detallado necesario en el proceso legislativo moderno. La presencia de asesores con conocimientos específicos en áreas como economía, derecho, salud pública y medio ambiente enriquece la calidad del debate y la formulación de políticas. Asimismo, la contribución del personal de asesoría es significativo en la preparación y redacción de legislación que requiere un nivel alto de investigación y conocimiento técnico. Patterson y Mughan (1999) subrayan la importancia del personal de apoyo en la recopilación y análisis de datos, la redacción de propuestas legislativas y la preparación de informes. Un staff bien capacitado asegura que los legisladores estén informados y preparados para tomar decisiones basadas en evidencia.

Los asesores también juegan un papel importante en la conexión entre los legisladores y sus electores. Rosenthal (2001) argumenta que un staff de apoyo eficiente puede mejorar la comunicación con los electores y facilitar la gestión de las preocupaciones y necesidades de estos, reforzando así la función representativa de los legisladores.

Mooney (1991) identifica que los legisladores dependen significativamente de varias fuentes de información para tomar sus decisiones, incluyendo asesores legislativos y staff de apoyo. Estos individuos proporcionan análisis, resúmenes y recomendaciones que son vitales para entender los complejos problemas y políticas sobre los que los legisladores deben decidir. La calidad y confiabilidad de la información suministrada por el staff de apoyo es, por tanto, crucial para la toma de decisiones informadas y efectivas.

De los pocos trabajos que han analizado la importancia de los servicios de asesoría parlamentaria en México se encuentran los de Nava (2004), Barraza (2020), y Navarro y Gómez (2020). En ellos se enfatiza el precario desarrollo que todavía encontramos con los cuerpos de apoyo legislativo en el país, así como el desarrollo desigual que se encuentra entre congresos locales. Ciertamente, los servicios de investigación parlamentaria son de desarrollo reciente en México. Navarro y Gómez (2020) señalan que los centros de investigación parlamentaria a nivel federal datan de 1997. Posteriormente, los congresos locales fueron construyendo centros especializados en asesoría legislativa, y aunque ya se encuentran instituidos en la mayoría de las entidades federativas,² suelen ser subutilizados. Los legisladores y su personal a menudo prefieren obtener información de otras fuentes, como grupos de presión, cabilderos y líderes parlamentarios, debido a la rapidez y accesibilidad percibida, aunque esta información puede carecer de la objetividad necesaria para una toma de decisiones informada. A su vez, la instauración de servicios civiles o profesionales de carrera en los congresos locales como un mecanismo de desarrollo de la profesionalización del personal legislativo es incipiente todavía. Barraza (2020) observa que el servicio parlamentario de carrera se ha implementado en 25 congresos locales. Sin embargo, solamente en nueve de ellos se ha desarrollado un marco normativo que regule el sistema de entrada, permanencia y profesionalización continua del personal legislativo. Esto sugiere un vacío de información sobre los servicios de apoyo parlamentario en los congresos locales en México, y un reto permanente para edificar mejores estructuras de investigación.³

Las conexiones de la profesionalización legislativa. Causas y consecuencias

La profesionalización legislativa vista como el desarrollo de competencias y habilidades especializadas en el ámbito legislativo y como capacidades estructurales desarrolladas por las asambleas representa un fenómeno multivariado con implicaciones significativas para la eficacia y legitimidad de las instituciones democráticas. Este apartado busca explorar las causas detrás del nivel de profesionalización en las legislaturas y sus efectos sobre la función legislativa y la democracia.

Edelstein (2012) aporta un análisis crucial sobre cómo factores políticos y personales, como la afiliación partidista y la ambición política, moldean las percepciones de los legisladores sobre la profesionalización legislativa. La autora encuentra que estos factores tienen un papel más determinante que las características institucionales en la formación de estas percepciones. La identificación partidista, en particular, muestra una influencia significativa en todos los aspectos del profesionalismo legislativo. En este sentido, la profesionalización legislativa se genera a partir de diversas causas que pueden ser internas al funcionamiento de las legislaturas, pero a su vez externas y dependientes de la selección de candidatos por los partidos políticos y la permanencia o, en su caso, alta rotación de las élites políticas en las arenas parlamentarias.

De esta manera, las fuentes endógenas de la profesionalización legislativa en esta investigación incluyen elementos estructurales, operativos y organizativos de las asambleas, subrayando que la profesionalización es un proceso dinámico y evolutivo. Las comisiones legislativas son una fuente clave, especializando a los congresistas en procesos legislativos y temas públicos (Hamm et al., 2011; Asher, 1974). Otro factor crucial es la capacitación constante de legisladores y personal de apoyo, la cual perfecciona la labor legislativa y fortalece el rol de las asambleas en la elaboración de políticas y supervisión gubernamental (Grossback y Peterson, 2004).

La profesionalización también se ve influenciada por la estructura organizativa de las asambleas, incluyendo los incentivos salariales y los recursos disponibles para la operación parlamentaria. Estos aspectos tienden a atraer y retener a legisladores altamente capacitados, reforzando la influencia de las asambleas en el sistema político (Fiorina, 1994; Mershon y Shvetsova, 2013; McCrain y O’Connell, 2022). Sin embargo, en contextos como el mexicano, donde la reelección y la permanencia de los legisladores han sido limitadas, la profesionalización puede estar más asociada a decisiones partidistas que a capacidades individuales (Bárcena, 2021; Valencia, 2022).

Los factores exógenos de la profesionalización legislativa, tales como la competitividad electoral y la participación ciudadana, ejercen un impacto notable en la eficiencia y el profesionalismo de las asambleas legislativas. Estos factores, a pesar de ser externos a la estructura de las asambleas, influyen directamente en el desempeño de los legisladores (Nemerever y Butler, 2020; Carroll y Eichorst, 2013; Berry et al., 2000).

La competencia política y electoral, en particular, se ha identificado como un motor clave para la profesionalización. En contextos altamente competitivos los legisladores buscan adquirir habilidades y conocimientos especializados que les permitan ganar visibilidad y apoyo electoral (Volden y Wiseman, 2014; Barber y Schmidt, 2019; Schmidt y Young, 2017). Adicionalmente, la participación ciudadana activa y consciente impulsa la demanda de representantes más competentes y comprometidos, lo que a su vez fortalece la calidad democrática y mejora la representatividad (Arceneaux, 2001; Reingold, 2019; Uppal y Glazer, 2015; Cook y Fortunato, 2023).

Dentro de las investigaciones relacionadas con las causas de la profesionalización legislativa también se ha hecho notar como un aspecto de la mayor importancia la selección de candidatos por parte de los partidos políticos con la experiencia y los conocimientos necesarios para atender las demandas de la población (Maestas, 2000; Makse, 2017). Asimismo, la participación ciudadana, cuando es efectiva, puede promover la supervisión y el escrutinio de los legisladores, aunque se requieren marcos legales sólidos que faciliten la transparencia y la rendición de cuentas (Harden et al., 2021; Papaloi y Gouscos, 2013).

De esta manera, la competitividad electoral y la participación ciudadana son fundamentales en el proceso de profesionalización legislativa, creando un entorno donde los legisladores y aspirantes a cargos públicos deben demostrar competencia y compromiso efectivos para satisfacer las demandas de una ciudadanía cada vez más informada y participativa.

Por otro lado, el desempeño de las legislaturas como consecuencia de una mayor o menor profesionalización legislativa también ha sido estudiada por la literatura especializada. En este sentido, las consecuencias de congresos más profesionales se asocian con una serie de mejoras en el funcionamiento de las asambleas legislativas, incluyendo una deliberación más efectiva, la promoción de políticas públicas sensibles y eficaces, una mayor independencia frente al Poder Ejecutivo y un incremento en la transparencia y la capacidad de supervisión gubernamental (Rocca y Krebs, 2023). Este fenómeno impacta en la habilidad de las legislaturas para recopilar y analizar información, gracias a equipos de apoyo capacitados y tecnología avanzada, lo que conduce a un nivel más alto de deliberación en las sesiones colegiadas.

La profesionalización también se refleja en un aumento de las votaciones estratégicas, donde los congresistas pueden evaluar con mayor precisión las implicaciones políticas de sus votos. En legislaturas profesionalizadas los resultados de los votos tienden a ser más coherentes y predecibles, evidenciando coaliciones más estables y alineadas con la afiliación partidista de los legisladores (Carroll y Eichorst, 2013; Fortunato y Provins, 2017). Por ejemplo, en el ámbito de la política presupuestaria, la profesionalización se ha vinculado con un gasto estatal más eficiente (Owings y Borck, 2000), y una focalización precisa en proyectos específicos en lugar de iniciativas de alcance estatal (Gamm y Kousser, 2010). Estudios recientes han encontrado que la profesionalización legislativa puede contribuir a reducir la discriminación contra minorías raciales, como lo demuestran Landgrave y Weller (2020) en su análisis de la correspondencia electrónica entre congresistas y ciudadanos.

En términos de supervisión ejecutiva, Shair-Rosenfield et al. (2017) destacan la importancia de la composición y profesionalización de las legislaturas para limitar la acción ejecutiva mediante decretos en países latinoamericanos. Boehmke y Shipan (2015) también muestran cómo las preferencias partidistas en las legislaturas influencian el desempeño gubernamental, resaltando la mayor capacidad de supervisión de las legislaturas más profesionalizadas. La investigación de Rocca y Krebs (2023) subraya que legislaturas con salarios más elevados generan legislación más detallada y efectiva. Además, estudios como los de Kousser (2005) y Maestas (2000) señalan que las legislaturas profesionalizadas son más responsivas y participativas en la formulación y supervisión de políticas fiscales. En contextos estadounidenses, Gamm y Kousser (2010) notaron que legislaturas más profesionalizadas tienen sesiones más largas y producen resultados tangibles para sus distritos. Adicionalmente, Broockman y Skovron (2018) demuestran que la profesionalización legislativa reduce los errores de percepción de los legisladores en temas clave, lo que indica una mayor conciencia de las preferencias de los electorados en legislaturas altamente profesionalizadas. Esto refuerza la idea de que la profesionalización legislativa no solo mejora la eficiencia y efectividad de las legislaturas, sino que también fortalece la calidad democrática y la representatividad.

De esta manera, las consecuencias más relevantes de la profesionalización legislativa se encuentran potencialmente asociadas con una supervisión más dinámica hacia el Poder Ejecutivo, un fomento más acucioso de la transparencia y con la producción de legislación de mayor impacto.

A continuación presentamos el modelo de índice compuesto de profesionalización legislativa propuesto y que se encuentra representado en la figura 1.3.

En resumen, el índice compuesto de profesionalización legislativa (icpl) tiene como objetivo principal explorar la relación entre las variables tradicionalmente asociadas con la profesionalización legislativa, tanto biográficas como estructurales, y factores internos y externos en el funcionamiento de las legislaturas. Internamente, se examina la actividad en comisiones parlamentarias y la dinámica partidista, incluyendo la estabilidad de un partido mayoritario o una mayor pluralidad. Externamente, se considera la competitividad y la participación electorales. Además, el índice mide cómo estas variables se relacionan con aspectos como la transparencia legislativa, la generación de legislación relevante y la supervisión del Poder Ejecutivo. En los capítulos subsecuentes analizamos y proponemos las variables y particularidades para medir las relaciones de la profesionalización legislativas con sus causas y consecuencias.

El contexto de los congresos locales en México

Históricamente las legislaturas subnacionales mexicanas han enfrentado numerosos obstáculos que dificultan su capacidad para cumplir con eficacia con sus responsabilidades legislativas. Entre los problemas más comunes se encuentran la limitada experiencia técnica de sus cuerpos de apoyo, estructuras institucionales inadecuadas y la falta de transparencia y rendición de cuentas hacia la sociedad. Estos problemas no solo obstaculizaban el proceso legislativo, sino que también socavaban la confianza pública en el sistema democrático.

En este sentido, los congresos locales en México han transitado por varias etapas de formación, desarrollo y consolidación como poderes relevantes en la distribución del poder político y en la toma de decisiones de políticas en las entidades federativas. Como lo documentan Bárcena y Sánchez (2017), las legislaturas locales pasaron de ser reproductores de esquemas mayoritarios que subordinaban las agendas políticas regionales a los intereses del partido nacional. Los ejecutivos locales actuaban como guardianes de estos intereses a través de sus contingentes legislativos en los estados. Dentro de este contexto, la presencia de gobiernos unificados, con mayorías calificadas y agendas legislativas controladas por los gobernadores era la pauta del sistema político y de las relaciones ejecutivo-legislativo a nivel local en México.

Reynoso (2021) señala que las transformaciones del sistema político mexicano en los últimos 20 años impactaron de forma diversa en el desarrollo de los congresos locales. La pluralidad política fue acrecentando gradualmente la diversidad partidista en las legislaturas locales. En primer lugar, el tránsito en la competencia electoral generó la entrada a la arena institucional de múltiples actores anteriormente excluidos. A este respecto, López y Loza (2003) documentan que en 1988 todavía los 32 congresos locales se encontraban dominados por mayorías calificadas del pri y solo 27% de las personas legisladoras locales provenía de partidos opositores. En 1995 los escaños controlados por partidos distintos al pri subieron a 38% y para el año 2000, aunque el pri continuaba siendo el partido mayoritario en la escala subnacional, contando con 49.5% de la representación local, las distintas fuerzas partidistas ocupaban ya la otra mitad de los escaños legislativos en conjunto en las entidades federativas en México. Esto, por supuesto, fue dando paso a un mayor dinamismo de la política legislativa en el ámbito local.

Tras hacer un análisis general de los congresos locales en México a través de su conformación y desempeño en los últimos 20 años encontramos un conjunto de tendencias que vale la pena destacar.

Primero, en un sistema federal como el mexicano, con condiciones de competitividad electoral, pluralismo partidario y división de las tareas gubernamentales, las legislaturas subnacionales sí importan. En ellas se procesan normas, presupuestos, posturas colectivas y nombramientos de carácter local. De ahí que analizar su integración, histórica y actual, resulta relevante, tanto en términos académicos como con objetos de participación ciudadana y mejoramiento operativo.

En las últimas dos décadas, el sistema político mexicano ha atravesado una transformación significativa que continúa evolucionando. Los espacios locales de ejercicio político han reflejado y promovido la dinámica democrática del país. Funcionando como espejos de las estructuras de poder regional y como órganos clave en la articulación de decisiones públicas de gran relevancia a nivel estatal, los congresos estatales se han consolidado como elementos fundamentales del panorama político en México.

Buena parte de la literatura contemporánea concuerda en que la dinámica democrática del país se puede explicar a partir del funcionamiento de las asambleas subnacionales (Puente y García, 2021; Bárcena, 2016). Por lo que distintos autores han insistido en que la competitividad y justicia electorales (Beer, 2001; Monsiváis, 2009; entre otros), la paridad (Bárcena et al., 2021; Vázquez, 2022; Friedenberg et al., 2021; Friedenberg y Gillas, 2020; entre otros), la profesionalización (Patrón y Camacho, 2018), el pluralismo partidista (Patrón, 2015; Solt, 2004; entre otros) y la conformación de gobiernos divididos (López Lara y Loza, 2003; Lujambio, 2000; López Rosas, 2006; Aziz, 2002; entre otros), son factores determinantes para que los congresos locales contribuyan a consolidar un esquema democrático estable en el país.

A partir de la alternancia en el gobierno federal en el año 2000, la conformación partidaria de los congresos estatales fue relativamente estable. Existió un marcado tripartidismo a nivel nacional, con el pri como fuerza política más importante, seguido por el pan y el prd, y una segmentación bipartidista pri-pan en los estados el norte del país, y pri-prd en los del sur (Pacheco, 2006; Reynoso y Montero, 2016). Desde la alternancia en el Gobierno Federal en el año 2000, la composición partidaria de los congresos estatales ha mostrado una relativa estabilidad. A nivel nacional, se observó un claro tripartidismo con el pri, como la principal fuerza política, seguido por el pan y el prd. En los estados del norte predominaba un bipartidismo pri-pan, mientras que en los estados del sur predominaba un bipartidismo pri-prd (Pacheco, 2006; Reynoso y Montero, 2016). Sin embargo, a partir del año 2000, estos tres partidos comenzaron a perder paulatinamente su presencia en las asambleas subnacionales. Después de 2012, el pri comenzó a registrar una caída considerable en cuanto al porcentaje de su representación local, mientras que los otros dos partidos mayoritarios, el pan y el prd, mantuvieron un descenso más moderado (Reynoso, 2020).

La aparición de Morena en el panorama electoral alteró este escenario tripartidista. Fundado en 2014, Morena experimentó un rápido ascenso en su presencia en los congresos locales. En 2015, Morena tenía un promedio del 5% de representación en estos congresos, pero para 2018 se había convertido en la fuerza política más numerosa en las asambleas subnacionales. Desde entonces, Morena y sus diversas coaliciones han logrado conformar mayorías (con al menos el 50%+1 de los legisladores) en 43 de las 63 legislaturas electas, lo que representa un 68%. Como se muestra en el siguiente gráfico 1.1. De hecho, a partir de ese año, Morena y sus distintas coaliciones se han conformado como mayoría (de al menos 50%+1 legisladores) en 43 de 63 legislaturas electas (68%).

Por otra parte, se ha acentuado la tendencia a que cada vez menos gobernadores se acompañen de mayorías absolutas de sus partidos en las asambleas estatales. A inicios de siglo, más de 60% de los gobernadores estaba respaldado por una mayoría absoluta en sus congresos locales. Ese porcentaje cayó a su punto más bajo en 2021, con solamente 30% de los ejecutivos locales acompañados por una mayoría de la mitad más uno de sus partidos políticos en las respectivas asambleas.

No obstante, a partir de 2018, el porcentaje de gobernadores con respaldo de mayorías calificadas en las legislaturas ha ido en aumento, para llegar a su máximo histórico de 20% en 2021.

Las asambleas locales en México describen a su vez una tendencia de incremento sustantivo en la actividad parlamentaria en su interior. Mientras que, en 2015, el legislador local promedio promovía menos de una iniciativa por año, en 2021 la producción legislativa per cápita aumentó a más de nueve propuestas de reforma anuales.

Asimismo, se tiene que el porcentaje de aprobaciones creció en ritmos similares al aumento de la promoción de reformas hasta 2019, a partir de ese año las asambleas locales comenzaron a describir un descenso en cuanto a su capacidad para dictaminar la fuerte cantidad de proyectos puestos a su consideración.

El escenario que muestran estas tendencias en su conjunto apunta hacia una mayor centralidad de los congresos locales como espacios de vigilancia, representación ciudadana, toma de decisiones y contrapeso de otros poderes. Por ello sostenemos que el actual es un contexto que presenta un nutrido panorama de estudio que requiere de investigación profunda para entender las potencialidades de un mejor desempeño de las asambleas subnacionales en México.

En este sentido, uno de los retos más prominentes en la profesionalización de las asambleas legislativas locales en México se centra en la carencia de un marco normativo definido y robusto que regule específicamente la profesionalización legislativa. Esta omisión ha creado un vacío legal significativo, obstaculizando la creación y aplicación de estándares claros y mecanismos eficaces que garanticen un desempeño parlamentario de alta calidad. Además, la capacitación y formación de los legisladores locales se encuentra en una encrucijada crítica. La ausencia de programas de formación especializados, combinada con la limitación de recursos asignados a la educación parlamentaria y la falta de incentivos para el desarrollo profesional continuo de los legisladores, representa un desafío significativo para la profesionalización. Estas limitaciones no solo dificultan el proceso de profesionalización en sí mismo, sino que también restringen la capacidad y el potencial de los congresos locales para desempeñar un rol eficaz y proactivo en la formulación e implementación de políticas públicas eficientes y bien fundamentadas. La superación de estos obstáculos es crucial para fortalecer la función y la influencia de las asambleas locales en el panorama político y legislativo de México, posibilitando así una mayor contribución al desarrollo de un gobierno representativo y eficiente.

Conclusiones

En este capítulo abordamos la importancia de la profesionalización en la política, enfocándonos especialmente en el ámbito legislativo. Hemos explorado cómo el concepto de profesionalización no es unívoco, sino que se compone de un conjunto de características que evolucionan con el tiempo y varían según los contextos políticos y culturales. Estos elementos responden a una diversidad de factores que influyen en el comportamiento político, incluyendo los sistemas electorales, las dinámicas partidistas y el funcionamiento de las instituciones políticas en cada país.

Además, hemos revisado estudios sobre la profesionalización legislativa, con un énfasis particular en investigaciones desarrolladas en Estados Unidos y sus implicaciones en estudios latinoamericanos y mexicanos. Este análisis crítico ha servido como base para proponer un índice alternativo que se ajuste al contexto mexicano, tomando en cuenta las metodologías previas y buscando expandirlas.

El índice compuesto de profesionalización legislativa (icpl) propuesto busca integrar variables tradicionales de la profesionalización legislativa y ampliar el análisis de dos maneras: por un lado, se propone ir más allá de la medición de características individuales de los representantes parlamentarios y las capacidades estructurales de las legislaturas. Este enfoque busca relacionar el comportamiento de estos atributos con factores internos y externos que influyen en las legislaturas. Por otro lado, se propone medir cómo estos atributos impactan en la efectividad del trabajo parlamentario en términos de transparencia, supervisión y producción de legislación relevante.

En este sentido, las variables propuestas para medir la profesionalización biográfica de los legisladores subrayan la importancia de la trayectoria individual y la formación de los legisladores, proponiendo que sus experiencias y competencias personales son fundamentales para su efectividad y profesionalismo en el cargo. Por otro lado, las variables propuestas en la dimensión de profesionalización estructural legislativa se centran en el análisis de las características institucionales del Congreso, incluyendo la infraestructura, el presupuesto, los salarios de los legisladores y la disponibilidad y calidad de los cuerpos de asesores. Este enfoque propone destacar cómo las estructuras y prácticas del Congreso pueden crear un entorno que fomente o limite la profesionalización legislativa.

En síntesis, nuestra investigación se centra en examinar si existe una interacción y convergencia entre las dimensiones biográficas y estructurales de la profesionalización legislativa que influyen en el ámbito legislativo. Además, buscamos determinar si en el contexto mexicano hay una correspondencia entre los niveles de profesionalización en los congresos locales y factores internos como el funcionamiento de las comisiones y la composición política partidista de las legislaturas. En este contexto, también exploramos si un mayor grado de profesionalización se traduce en prácticas legislativas más efectivas en términos de transparencia, relevancia de la legislación y supervisión del Poder Ejecutivo, como sugieren investigaciones previas.

Al revisar la evolución de los congresos locales en México en las últimas décadas se destaca una valiosa oportunidad para analizar y evaluar su desempeño reciente mediante el estudio de la profesionalización legislativa. Este enfoque nos permite examinar detalladamente tanto el progreso logrado, como identificar áreas que requieren mejoras. Además, se pone de relieve la necesidad de abordar los desafíos relacionados con la falta de información y la limitada transparencia legislativa en México, aspectos cruciales para fortalecer la eficiencia y rendición de cuentas de estas instituciones.

En consecuencia, los próximos capítulos de esta obra se centran en la implementación y el enriquecimiento del modelo de índice que hemos desarrollado, con el objetivo de llevar a cabo un análisis exhaustivo de la profesionalización legislativa. El siguiente capítulo abordará los desafíos relacionados con la falta de transparencia y las dificultades que hemos enfrentado al recopilar datos de los congresos locales para nuestra investigación. Además, se proporcionará una descripción detallada del proceso de recopilación de datos y la estructuración de las variables utilizadas en nuestro estudio.