El corazón de las legislaturas:
Causas y consecuencias de la profesionalización en congresos locales de México
Sergio Arturo Bárcena Juárez*
Fernando Patrón Sánchez**
Oscar Medina Llanos***
Resumen
El corazón de las legislaturas: causas y consecuencias de la profesionalización en congresos locales de México es una obra esencial que explora la profesionalización legislativa, un tema crucial para el fortalecimiento de la democracia en México. A través de una investigación meticulosa, Sergio Arturo Bárcena Juárez, Fernando Patrón Sánchez y Oscar Medina Llanos ofrecen un análisis profundo y riguroso de las dinámicas internas de los congresos locales mexicanos. El libro proporciona una visión integral de los procesos políticos en el ámbito local empleando una metodología mixta, que combina análisis cuantitativo y entrevistas con legisladoras y ex legisladoras.
La obra destaca por su enfoque innovador en la construcción de un Índice Compuesto de Profesionalización Legislativa (icpl), diseñado para medir la profesionalización legislativa a nivel local. Con datos recopilados que abarcan del 2014 al 2021, los autores examinan las características biográficas, la actividad parlamentaria y las estructuras operativas de los congresos, aportando un nuevo entendimiento sobre las causas de la profesionalización y sus consecuencias en la política local.
Este libro es distintivo por su contribución al campo de los estudios legislativos en México, ofreciendo un marco teórico y metodológico novedoso que permite una comprensión más completa de las causas y consecuencias de la profesionalización legislativa. Representa una referencia indispensable para académicos, políticos y para cualquier interesado en la evolución y profesionalización de las legislaturas locales en México, sentando las bases para futuras investigaciones en esta área vital.
Palabras clave: Legislaturas, democracia, índice compuesto de profesionalización legislativa, congresos locales, política local.
Introducción
La política, a menudo percibida a través de un prisma de desconfianza y escepticismo, se caracteriza por su rica diversidad en prácticas y normas entre quienes la ejercen. Aunque distinta en varios aspectos de las profesiones modernas convencionales, la política implica ciertos estándares de actuación que definen la profesionalidad tanto de sus practicantes como de las instituciones en las que operan. En este contexto, la necesidad de medir y analizar la profesionalización legislativa se convierte en un imperativo, en especial en regiones como México y América Latina, donde tales esfuerzos han sido relativamente limitados.
La percepción de la política frecuentemente se ve empañada por una serie de prejuicios negativos, a menudo asociados con aspectos indeseables del comportamiento humano, como la corrupción, la falta de honestidad y la búsqueda de beneficios personales. No obstante, es esencial reconocer que la política también representa un campo de acción que requiere regulación y debe estar imbuido de valores sociales elevados, operando dentro de marcos institucionales sólidos y responsables. En este entorno de dualidad, los actores políticos no solo son vistos como solucionadores necesarios de las problemáticas ciudadanas, sino también como representantes de los deseos y expectativas de la sociedad. Esta realidad, como un “arma de doble filo”, descrita por O’Grady (2019), sugiere que la política puede ser una herramienta para la creación de instituciones eficientes y representativas, pero también puede derivar en la perpetuación de élites y la desconexión con las necesidades y preocupaciones de la ciudadanía.
Los poderes legislativos en América Latina, y en particular en México, enfrentan un notable desafío en términos de confianza y percepción pública. Según el informe de Latinobarómetro de 2021, ha habido un declive constante en la confianza ciudadana hacia estas instituciones durante los últimos 25 años. En México, la cifra es particularmente alarmante, con un 74% de la población expresando poca o ninguna confianza en el Congreso. Este panorama refleja una brecha significativa entre los ciudadanos y sus representantes legislativos, subrayando la necesidad de un análisis más profundo y comprensivo de las dinámicas internas de estas instituciones.
A pesar de esta percepción desfavorable, el estudio de las élites políticas, sobre todo en el ámbito parlamentario, es esencial para desentrañar los complejos procesos de toma de decisiones que caracterizan a cualquier sistema político. Históricamente, la investigación se ha centrado más en las estructuras institucionales en sí, descuidando en cierta medida a los individuos que operan dentro de ellas. Sin embargo, es crucial reconocer que los legisladores no solo actúan como representantes, sino también como profesionales en el campo de la política. Su trabajo trasciende la representación electoral para abarcar áreas técnicas de gran relevancia, como el diseño y la creación de leyes y políticas públicas. Estas actividades demandan un conjunto de habilidades y conocimientos especializados, lo que pone de relieve la importancia de la profesionalización legislativa en el fortalecimiento de las instituciones democráticas y en la mejora continua de la gobernanza.
Consideremos un escenario donde las diversas esferas de la actividad humana operen sin la presencia y dirección de profesionales calificados. Esta ausencia de experticia y habilidad especializada en los distintos campos de acción podría dar lugar a una serie de consecuencias negativas, caracterizadas por la falta de eficiencia, precisión y efectividad en la ejecución de tareas y proyectos. Un panorama así subraya la importancia fundamental de contar con individuos debidamente capacitados y experimentados, cuya presencia es decisiva para el buen funcionamiento y el progreso de cualquier entidad u organización. A este respecto, Nieto (2023) advierte con razón sobre las consecuencias negativas de la incompetencia en el gobierno, señalando cómo históricamente ha conducido a errores graves, resultados insatisfactorios y costos elevados para la sociedad. La máxima de evitar asociaciones con individuos incompetentes se mantiene como un principio fundamental en todos los campos de acción. Esta premisa la replicamos a lo largo de nuestro estudio, enfatizando la necesidad crítica de fomentar la competencia y la profesionalización, especialmente en el ámbito legislativo, como un medio esencial para prevenir fallos y mejorar la eficiencia y eficacia de nuestras instituciones gubernamentales.
Establecer estándares adecuados que permitan medir la profesionalización en cualquier ocupación siempre resulta complicado. Si acaso, una aproximación que requiere evaluar los procedimientos, los contenidos y los resultados de dicha ocupación. Con la política nos encontramos con diversas dificultades diferentes a otras profesiones: la entrada a la política, generalmente, se da a través de procesos electorales y las habilidades y destrezas requeridas para ello son distintas a otros talentos u obtención de logros que se manifiestan en otras profesiones. Por otro lado, la acción de gobernar, representar y satisfacer demandas nos pone ante otro conjunto de atributos técnicos y políticos tanto personales como institucionales para hacerlo con efectividad.
Adentrarse en el análisis de la profesionalización política implica una exploración detallada de las características y habilidades de quienes la ejercen. Esto conlleva una indagación en los atributos y competencias que distinguen a los políticos más eficaces, aquellos capaces de entender y ejecutar las tareas inherentes al quehacer legislativo. Conjuntamente, resulta fundamental examinar el entorno organizacional de estas actividades, es decir, las condiciones estructurales que favorecen el surgimiento de legislaturas más equipadas y eficientes en sus funciones. También es crucial investigar los factores que en conjunto dan lugar a congresos más o menos profesionales, así como los elementos que pueden contribuir a su fortalecimiento o debilitamiento. Por último, este estudio requiere un análisis de los impactos: entender las consecuencias que una mayor profesionalización legislativa puede tener bajo ciertas condiciones, tanto en la eficiencia de las labores legislativas como en los resultados de las políticas implementadas. En esencia, este es el argumento general de la obra.
En México, la trayectoria del sistema político y sus instituciones ha recibido un tratamiento diferente en la literatura especializada en comparación con países de estructuras institucionales similares, como Estados Unidos. Inicialmente los estudios se centraron en la mecánica institucional, tales como reglas, leyes y procedimientos. Posteriormente se exploró la dinámica de la evolución institucional, incluyendo patrones organizativos, decisiones y comportamientos políticos. Sin embargo, todavía detectamos un vacío en el análisis profundo de las élites políticas que, de manera formal e informal, constituyen la dinámica organizativa de las instituciones políticas.
La pluralidad política emergente en México en las últimas tres décadas exige un estudio detallado de las legislaturas y, en particular, de los legisladores. Hasta ahora, esta área de investigación ha sido poco abordada, y la información disponible presenta un alto nivel de agregación que ha impedido el desarrollo de indicadores de desempeño, la comprensión de la implicación en el ciclo de políticas públicas y la medición del rendimiento de los poderes legislativos.
Este libro busca llenar esta brecha, proporcionando un análisis detallado de la profesionalización legislativa en México. Nuestro objetivo es ofrecer una comprensión integral de las discusiones teóricas sobre la profesionalización y desarrollar un índice que mida e integre los niveles de profesionalización de los congresos locales, así como examinar sus causas y consecuencias. Pretendemos que este estudio no solo aporte en la comprensión del panorama actual de la profesionalización legislativa en México, sino que también sirva como base para futuras investigaciones en esta área crucial de la política.
En el marco de esta exploración exhaustiva de la profesionalización legislativa en México nos preguntamos: ¿qué hace único a este estudio? Destaca nuestra metodología innovadora, que incluye entrevistas con 15 legisladoras y exlegisladoras locales, tanto mujeres como hombres, reflejando así la creciente importancia de las mujeres en la política mexicana. Trabajamos con datos biográficos de los legisladores, información sobre el desempeño de los congresistas y datos de interacciones de las cámaras con organizaciones, desarrollando una base de datos original que nos llevó tres años de recopilación exhaustiva.
Proponemos modelos para medir la profesionalización basados en criterios objetivos, utilizando un método mixto que no solo analiza números con técnicas estadísticas, sino que también provee una visión cercana y detallada del trabajo parlamentario a través de las voces de las legisladoras y exlegisladoras. En nuestra investigación optamos por realizar entrevistas exclusivamente a legisladoras locales, una decisión consciente que refleja nuestro compromiso con la inclusión de perspectivas femeninas en el análisis político. Esta elección metodológica no solo aporta un equilibrio necesario en un campo tradicionalmente dominado por hombres, sino que también resalta la creciente y significativa influencia de las mujeres en la política mexicana.
Al entrevistar únicamente a legisladoras, buscamos profundizar en la comprensión de cómo las experiencias y percepciones de las mujeres en roles legislativos pueden diferir de sus contrapartes masculinos. Esta aproximación permite explorar en detalle las dinámicas únicas, desafíos y logros que enfrentan las mujeres en el parlamento, ofreciendo así una perspectiva más rica y matizada del proceso legislativo.
Este trabajo abarca así un análisis detallado basado en datos biográficos de estas legisladoras, sus desempeños, interacciones con diversas organizaciones y su impacto en el ciclo de políticas públicas. Durante tres años hemos desarrollado una base de datos original y robusta, que refleja nuestra dedicación a la recopilación exhaustiva y al análisis meticuloso.
Además, a lo largo de nuestro estudio proponemos modelos estadísticos para medir tanto las causas como las consecuencias de la profesionalización legislativa. Utilizamos un método mixto que combina técnicas estadísticas con las perspectivas íntimas y personales de las legisladoras. Este enfoque nos permite analizar los datos no solo en términos cuantitativos, sino también considerando las minucias interpretativas obtenidas de la investigación cualitativa. Al conocer las historias de vida, experiencias y percepciones de estas legisladoras, podemos contrastar y enriquecer nuestro análisis cuantitativo con una comprensión más profunda y matizada.
Esta combinación de enfoques cuantitativos y cualitativos brinda una visión integral de la profesionalización legislativa, resaltando la relevancia de incluir voces femeninas en el análisis político. Al hacerlo, subrayamos cómo la inclusión de estas perspectivas puede enriquecer y transformar el panorama legislativo en México, ofreciendo una visión más representativa y diversa del proceso político. Nuestro objetivo es proporcionar un análisis que no solo se base en números, sino que también refleje las realidades vividas y los matices únicos que las legisladoras aportan al entorno político.
Así, con este libro buscamos no solo aportar a la comprensión actual de la profesionalización legislativa en México, sino también establecer un precedente para futuras investigaciones, donde las voces femeninas sean reconocidas como esenciales en el estudio de la política. Esperamos que nuestro estudio sirva como un recurso valioso para académicos, políticos, y cualquier persona interesada en el fortalecimiento de la democracia y la representación equitativa en las instituciones legislativas.
El estudio lo desarrollamos en seis capítulos. En el primero, “Entre profesionales te veas. Revisión del concepto de profesionalización legislativa”, presentamos una exploración panorámica sobre cómo se ha interpretado y redefinido la profesionalización a lo largo de diferentes eras y en diversos contextos, destacando tanto sus aspectos bien definidos como aquellos más ambiguos y sujetos a debate. Esta reflexión no solo sitúa el concepto dentro del ámbito político en un sentido más amplio, sino que también sienta las bases para un entendimiento más detallado de su aplicación en el contexto legislativo. Además, nos adentramos en un análisis detallado de la profesionalización legislativa como un área de estudio particular, investigando su manifestación en diferentes entornos políticos y culturales. En este sentido, llevamos a cabo una revisión crítica de los diversos índices construidos con anterioridad, basándonos en la tradición estadounidense, subrayando las limitaciones que presentan y proporcionando una visión global sobre la profesionalización legislativa, identificando patrones y tendencias existentes de manera transversal. Dado que la profesionalización legislativa es un concepto que responde a distintas causas y tiene múltiples consecuencias, dependiendo del contexto en el que se aplique, proponemos un enfoque para la creación de un índice compuesto y dinámico de profesionalización legislativa. Este modelo será aplicado en nuestro estudio de los congresos locales en México. El modelo busca establecer las conexiones principales de la profesionalización legislativa como un proceso continuo que obedece a factores endógenos y exógenos. De la misma manera, presenta la relación de las consecuencias del desempeño legislativo en contextos más o menos profesionalizados. Este instrumento analítico busca ofrecer un método riguroso y objetivo para evaluar y comparar los niveles de profesionalización en diferentes entornos legislativos, con un enfoque en la selección de variables e indicadores pertinentes que abarquen tanto las dimensiones cuantitativas como las cualitativas de la profesionalización.
En el segundo capítulo, “Descifrando el laberinto de la profesionalización: avances y desafíos en la obtención de información sobre los congresos locales en México”, nos adentramos en las dificultades asociadas con la recopilación de datos para construir la base estadística de nuestro estudio. Hacemos especial énfasis en los obstáculos encontrados al intentar recabar datos sobre los congresos locales y los legisladores, obstáculos que se deben en gran medida a la falta de transparencia, estandarización y accesibilidad de la información legislativa. La escasez de datos y la falta de rendición de cuentas en los congresos locales se presentan como preocupaciones fundamentales para la democracia y el adecuado funcionamiento del sistema político mexicano. Esta falta de transparencia disminuye la confianza del público en las instituciones democráticas y sus representantes electos, y la opacidad puede debilitar la credibilidad de los congresos locales, generando insatisfacción y desapego en la ciudadanía. Además, la inaccesibilidad a información clara y confiable puede entorpecer la toma de decisiones informadas y el reconocimiento de áreas susceptibles de mejora en el funcionamiento de los congresos locales. A pesar de ello, describimos detalladamente el proceso de recolección y almacenamiento de información pública de los 32 congresos subnacionales que ejercieron sus funciones entre 2014 y 2021. Se exponen las múltiples estrategias utilizadas para recolectar datos, así como su organización que servirá para desarrollar los análisis empíricos del índice compuesto de profesionalización legislativa.
El tercer capítulo del libro, “¿Cómo medir la profesionalización de diputados y asambleas? Los cimientos metodológicos del Índice Compuesto de Profesionalización Legislativa (icpl)”, se centra en detallar la metodología que fundamenta nuestro análisis estadístico y la aplicación del modelo que hemos desarrollado. En este capítulo desglosamos cómo se han procesado las dimensiones clave del estudio: la profesionalización biográfica y la profesionalización estructural, junto con sus componentes individuales. Además, se realiza un examen metodológico exhaustivo de los indicadores derivados de cada componente. Este análisis incluye una revisión detallada de las pruebas estadísticas que hemos llevado a cabo para confirmar la validez y fiabilidad estadísticas del modelo propuesto. A su vez, proporciona una visión clara de cómo hemos conceptualizado y medido la profesionalización legislativa en sus diversas facetas.
En el cuarto capítulo, “Midiendo la profesionalización legislativa: aplicación y hallazgos en los congresos locales de México”, implementamos el índice compuesto de Profesionalización Legislativa (icpl) en el análisis de los congresos locales mexicanos. Este capítulo proporciona una evaluación detallada de la profesionalización en las 64 asambleas subnacionales que operaron entre 2014 y 2021. Subrayamos la importancia y la necesidad de contar con herramientas de medición efectivas para capturar, describir y explicar el fenómeno de la profesionalización legislativa, especialmente en un momento crítico para la democracia. De la misma manera, a través de entrevistas con legisladores locales, este capítulo también busca ofrecer interpretaciones preliminares que puedan arrojar luz sobre los resultados obtenidos y profundizar en la comprensión de las causas de la profesionalización legislativa en los congresos locales mexicanos en los últimos años. Nos adentramos en los resultados que el icpl arrojó donde se encuentra un amplio espectro de situaciones en las legislaturas locales en términos de profesionalización. Desde casos sobresalientes con legisladores altamente preparados y experimentados hasta aquellos con un nivel más bajo de profesionalización.
En el quinto capítulo, “Las causas de la profesionalización legislativa local en México”, nos enfocamos en desentrañar los diversos factores que influyen en la profesionalización de las asambleas legislativas locales. Este análisis exhaustivo aborda las causas que potencialmente contribuyen a la profesionalización legislativa en los congresos locales mexicanos. A lo largo del capítulo examinamos cómo una variedad de factores, tanto exógenos como endógenos, juegan un papel crucial en este proceso. Entre los elementos exógenos analizados se encuentran la competitividad electoral y la participación ciudadana, mientras que los factores endógenos incluyen las dinámicas de las comisiones legislativas, la capacitación, la fortaleza de las élites políticas locales y la interacción entre las trayectorias políticas de los legisladores y la estructura de las asambleas legislativas. En este capítulo, además de proporcionar una visión general de los fundamentos político-institucionales de los congresos locales en México, incorporamos una serie de entrevistas con legisladoras de diferentes asambleas locales. Estas entrevistas proporcionan perspectivas valiosas y directas sobre la realidad de la profesionalización legislativa a nivel local en México, ofreciendo testimonios de primera mano de quienes viven y experimentan este fenómeno en su trabajo cotidiano. Finalmente empleamos modelos estadísticos para validar la influencia de estos elementos endógenos y exógenos en la profesionalización legislativa de los congresos locales. Este enfoque cuantitativo nos permite aportar evidencia empírica al debate teórico sobre la profesionalización legislativa en el contexto mexicano. Con esto buscamos contribuir significativamente al entendimiento académico de las dinámicas y los factores que determinan la profesionalización legislativa en los congresos locales de México, ofreciendo una base sólida para futuras investigaciones y políticas enfocadas en este ámbito.
En el sexto capítulo, “Las consecuencias de la profesionalización legislativa local en México”, profundizamos en el análisis de los efectos que la profesionalización legislativa tiene en el contexto local. Iniciamos este capítulo con un análisis exhaustivo de la literatura pertinente, examinando diversas perspectivas y descubrimientos en torno a los impactos de la profesionalización parlamentaria. A través de esta revisión buscamos establecer un marco teórico comprensivo que nos permita comprender mejor las consecuencias de este fenómeno.
Seguidamente recurrimos a entrevistas con actores clave y a un análisis detallado del estado actual de los congresos locales en México para ofrecer una interpretación más clara y actualizada de la situación de las asambleas subnacionales en los últimos años. Estas entrevistas y análisis nos brindan una perspectiva única y enriquecedora, proporcionando información valiosa sobre cómo se está manifestando la profesionalización legislativa a nivel local. El capítulo se centra en la presentación y discusión de una serie de modelos estadísticos que hemos diseñado con el propósito de examinar y validar las posibles consecuencias de la profesionalización legislativa. Estos modelos se centran en aspectos clave como la supervisión gubernamental por parte de los congresos locales, la transparencia legislativa evaluada mediante un índice de transparencia relacionado con las solicitudes de información y su tratamiento por las asambleas, y la producción de legislación de alta calidad o complejidad en los congresos locales. Este análisis cuantitativo busca no solo corroborar las consecuencias teóricas de la profesionalización legislativa, sino también proporcionar una comprensión más matizada y detallada de cómo estos procesos afectan de manera práctica el desempeño de las legislaturas locales en México.
Por último presentamos breves conclusiones generales y notas de reflexión para investigaciones futuras. Donde apuntamos líneas de investigación de seguimiento sobre la profesionalización legislativa en congresos locales, así como faltantes en nuestro estudio que posteriormente podrán retomarse para realizar investigaciones más profundas al respecto.