7. Conclusiones finales y notas de reflexión para estudios posteriores

Para hacer este libro partimos originalmente de la pregunta sobre si es importante la profesionalización en la política. Cuestión que ya ha sido abordada desde hace largo tiempo, pero frecuentemente sesgada entre los practicantes de la política y el desempeño de las instituciones políticas. No tendría sentido adentrarse en un estudio como este si obviamos y consideramos solamente los niveles normativos de la política y no enfrentamos la realidad y los resultados derivados de la misma.

En este contexto, la profesionalización emerge como un requisito indispensable en el marco de la democracia moderna, representando una exigencia constante para adaptarse y responder a los desafíos que impone el avance de las sociedades sobre la estructura gubernamental. Esta profesionalización es positiva en la medida en que fomenta el desarrollo y la reproducción de capacidades, tanto a nivel individual de los legisladores como a nivel institucional, mejorando la eficacia y eficiencia de las labores gubernamentales y legislativas. Pero, a su vez, puede presentar distorsiones que se observan como un proceso continuo de monopolización de las instituciones representativas por parte de los políticos profesionales, alejándose de la función básica de representación y respuesta a las demandas ciudadanas.

A lo largo de este estudio intentamos adentrarnos en las particularidades que guarda la profesionalización legislativa en los congresos locales en México. Recorrimos, a partir de una selección de enfoques teóricos, los elementos sustantivos que permiten analizar la importancia de las capacidades tanto biográficas del legislador, como estructurales de las instituciones legislativas.

El modelo compuesto sobre profesionalización legislativa que presentamos fue construido con base en los enfoques y nociones teóricas que se encuentran en la abundante literatura especializada en casos como el estadounidense, pero también consideramos estudios previos sobre el caso mexicano que, aunque incipientes, han generado preguntas de investigación relevantes sobre la profesionalización legislativa. La intención ha sido comprender qué elementos pueden contribuir a la profesionalización, o en su caso, limitan su construcción. Por tal motivo, desagregamos los factores que se consideran como causas de entornos más profesionales y las características tanto individuales como estructurales que potencialmente generan consecuencias de mejora en las labores legislativas, tales como la supervisión legislativa, la transparencia y la producción de legislación. En los índices revisados previamente, encontramos que frecuentemente se utilizaban los factores como atributos mezclados y que no se separaban produciendo solo una medición de características inherentes a los congresos. Importantes seguramente, pero no indicaban más que la comparación de esos elementos entre congresos y no nos ofrecían mayores entendimientos sobre qué es un congreso profesional; como es el caso de la mayoría de los índices que se desarrollaron en Estados Unidos durante el periodo que transcurre entre las décadas de 1970 a 1990.

Nuestro modelo, el índice compuesto de profesionalización legislativa (icpl), propone que la profesionalización legislativa generalmente se compone de dos dimensiones clave: los atributos propios de la persona representante y las capacidades estructurales de las legislaturas. Los componentes de estas variables, interrelacionadas, definen una potencialidad mayor en la eficacia y la proactividad de una legislatura. Así, la debilidad de las legislaturas puede atribuirse a la falta de desarrollo o presencia de estos elementos esenciales en su funcionamiento.

Los hallazgos derivados del análisis de la profesionalización biográfica revelaron tendencias consistentes. Observamos que las trayectorias legislativas prolongadas, así como la experiencia en la burocracia de partidos políticos y en la administración pública, se vinculaban de manera directa con puntuaciones más elevadas en el Índice Compuesto de Profesionalización Legislativa (icpl). En aquellos casos donde se identificaron variaciones en los niveles de profesionalización biográfica, notamos que estos cambios podrían atribuirse a las fluctuaciones en las fuerzas políticas predominantes, las cuales favorecían la incorporación de perfiles legislativos con menor experiencia. Esta situación no se interpreta como un inconveniente en sí, sino más bien como una validación de nuestra hipótesis de que la profesionalización está sujeta a las dinámicas electorales y a la configuración política de las legislaturas, lo cual puede influir en los niveles de experiencia y especialización de su membresía.

En nuestra exploración sobre la profesionalización estructural de las legislaturas locales en México se evidenció una correlación estrecha entre este aspecto de la profesionalización y la disponibilidad de recursos y la estructura administrativa de cada congreso. Sin embargo, se destaca que un simple aumento en los recursos no es garantía de una mayor profesionalización. La manera en que estos recursos se asignan y administran puede provocar tensiones y disputas entre distintos grupos políticos, lo que podría repercutir negativamente en la eficiencia y efectividad del Congreso. Esta evaluación proporciona una mayor comprensión de la forma en que los factores estructurales y administrativos inciden en el nivel de profesionalización de las legislaturas locales. Así, este análisis se convierte en un punto de partida crucial para el desarrollo de estrategias orientadas al fortalecimiento y la mejora de la eficacia en el entorno legislativo.

Del mismo modo, nos interesó ampliamente relacionar la profesionalización legislativa no solo como una serie de atributos individuales e institucionales, sino como un fenómeno dinámico que responde a diferentes factores endógenos de las legislaturas, pero también exógenos a la arena legislativa. Estos factores pueden determinar capacidades desarrolladas en el funcionamiento de las legislaturas. Nuestro estudio indica que la configuración de tres elementos sugiere un nivel de profesionalización legislativa mayor: alta competitividad en los distritos electorales, un menor número de partidos políticos representados en la asamblea, y un grado considerable de participación ciudadana en los procesos electorales. Esta confluencia de condiciones favorece la presencia de congresistas con una amplia experiencia y una sólida preparación. A su vez, estos atributos de los legisladores potencialmente ejercen una influencia significativa en la calidad del trabajo legislativo.

La alta competitividad distrital fomenta un ambiente en el que los candidatos y, por ende, los futuros legisladores, se ven incentivados a demostrar una competencia y un conocimiento superiores para destacar entre sus pares. Este ambiente competitivo impulsa a los legisladores a perfeccionar continuamente sus habilidades y conocimientos para mantener su relevancia y efectividad.

La presencia de pocos partidos en la asamblea contribuye a una mayor cohesión y un enfoque más unificado en el trabajo legislativo. Esta menor fragmentación partidista puede facilitar la toma de decisiones y la implementación de políticas más coherentes y eficaces, permitiendo así a los legisladores concentrarse en el mejoramiento de la calidad legislativa en lugar de las complejidades partidistas, aunque estas complejidades siempre se encuentran presentes en la lógica electoral y en las dinámicas legislativas.

Finalmente, altos niveles de participación ciudadana no solo reflejan un mayor compromiso democrático y un interés activo en la gobernanza, sino que también elevan la responsabilidad de los legisladores ante sus electores. Esta dinámica crea un vínculo más fuerte entre los ciudadanos y sus representantes, incentivando a los legisladores a responder de manera más efectiva a las necesidades y expectativas de sus electores.

Con respecto a los efectos o consecuencias de la profesionalización legislativa, destacamos la relevancia tanto de la profesionalización individual de los legisladores como de la infraestructura institucional en la que operan. Estos elementos se mostraron importantes para influir tanto en la cantidad como en la calidad de las iniciativas legislativas generadas. Se evidenció una capacidad notable en las diputaciones para detectar y atender las necesidades de la sociedad, apoyada en sus redes políticas y una continua recepción de información de la sociedad civil. Además, subrayamos la influencia crucial de los recursos suministrados por las asambleas legislativas y la asistencia de equipos de asesoría en este dinámico proceso. Quedó claro que el desarrollo de políticas públicas trasciende la simple presentación de iniciativas, involucrando un proceso complejo y profesionalizado. En este sentido, otros condicionantes como las dinámicas partidistas internas en los congresos y las habilidades de negociación de los legisladores se consideran relevantes en la calidad de las iniciativas generadas.

En lo que respecta a los atributos personales de las personas legisladoras, destacamos que contar con experiencia parlamentaria anterior juega un papel importante en la formulación de iniciativas de mayor complejidad. Los congresistas con trayectorias legislativas previas mostraron una tendencia a proponer un número mayor de este tipo de iniciativas. Además, el nivel educativo se reveló como un factor influyente, proporcionando a los legisladores competencias para abordar y gestionar cuestiones legislativas de manera más competente y efectiva. Ciertamente, son atributos importantes, sin embargo, destacamos que las dinámicas políticas y la relaciones con el Ejecutivo pueden tener una mayor influencia en los resultados de políticas generadas por los congresos.

Nuestros hallazgos se contraponen a la noción de que una mayor actividad y productividad legislativa se origina particularmente en las disposiciones del marco político-institucional o de habilidades personales inherentes. Es decir, son condiciones necesarias, mas no suficientes. Destacamos que la estrategia en la utilización de los recursos parlamentarios y la aspiración de las diputaciones por redirigir sus trayectorias hacia esferas de influencia política más amplias también son determinantes significativos en su conducta legislativa. Se pone de relieve la relevancia de la profesionalización, la pericia en legislación y las destrezas negociadoras para la creación y ratificación de políticas públicas. Además de la lealtad partidista, descubrimos que otros elementos individuales y mecánicas institucionales tienen un rol esencial en este proceso intrincado. En lo concerniente a la relación entre profesionalización legislativa y transparencia y supervisión gubernamental, el análisis no fructificó en resultados estadísticos significativos. No obstante, los resultados también generan interrogantes sobre la efectividad de las variables utilizadas en el análisis y en su caso la necesidad de establecer nuevas relaciones con respecto a la profesionalización y el desempeño legislativo en estas funciones exclusivas de las legislaturas.

Al abordar procesos dinámicos como la profesionalización legislativa, los resultados obtenidos siempre ofrecen una visión parcial, tal es el caso de este estudio. Aun así, consideramos que nuestra investigación ha abierto un abanico de oportunidades para profundizar en las temáticas exploradas y generar preguntas innovadoras y rutas de investigación futuras en torno al papel de la profesionalización en el ámbito legislativo. Como se ha enfatizado a lo largo de este libro, la profesionalización legislativa es un fenómeno en constante cambio, afectado por una gama diversa de factores que inciden tanto en el interior como en el exterior de los entornos legislativos. Estos factores en constante cambio pueden llevar a diferencias significativas en la forma en que se conceptualiza y se practica la profesionalización dentro de las asambleas legislativas.

En este contexto, hemos observado que la evolución de estos elementos puede dar lugar a escenarios divergentes en términos de cómo se entiende y se aplica la profesionalización en los congresos. Un aspecto particularmente relevante, evidenciado en los últimos años, es cómo la pluralidad y la competitividad política se ven afectadas por la urgencia de obtener victorias electorales inmediatas. La prioridad parece residir en asegurar el poder, lo cual conduce a la nominación de candidatos cuyo principal atractivo es su capacidad para garantizar el triunfo electoral, a menudo sin la preparación adecuada o el entendimiento necesario sobre la labor legislativa. En este escenario, la representación de lo prometido durante la campaña y el trabajo legislativo efectivo generalmente quedan relegados ante la complacencia de mantener el poder político.

Un aspecto crucial y problemático en la investigación de los congresos locales en México, que merece atención especial, es la dificultad para obtener acceso oportuno y fiable a la información relevante. Tal como se destacó en nuestro estudio, el acceso a la información es restringido y varía considerablemente entre los 32 congresos locales. Esta diversidad representa un desafío significativo para la construcción de bases de datos longitudinales y homogéneas que abarquen todos los casos. La limitación en la disponibilidad de información detallada probablemente restringió el alcance de nuestro modelo y la profundidad del estudio, ya que no pudimos incluir tantas variables ni un rango temporal más amplio de legislaturas como hubiéramos deseado. Esta restricción pudo haber enriquecido notablemente la aplicación de nuestro modelo, en especial en lo que respecta a análisis estadísticos relacionados con la supervisión en comisiones y en sesiones plenarias. Es probable que la ausencia de resultados más contundentes en ciertas áreas del estudio no solo se deba a la limitación de las variables utilizadas, sino también a la falta de datos estadísticos más amplios que hubieran podido reforzar y dar mayor solidez a nuestros hallazgos.

Intentamos reforzar los análisis estadísticos apoyándonos en entrevistas con los actores involucrados que pudieran robustecer y brindarnos mejores formas de entender las dinámicas legislativas en congresos locales. De esta manera, las entrevistas realizadas con legisladoras de distintos congresos y partidos han enriquecido nuestros hallazgos, proporcionando perspectivas únicas sobre la realidad de las legislaturas y evidencias concretas sobre el funcionamiento interno de estas instituciones. Las entrevistas revelaron un interés y preocupación constante por la profesionalización de los congresos, así como la intención de mejorar continuamente el desempeño legislativo a través de la adquisición de mayores conocimientos y experiencia en temas legislativos relevantes. Sin embargo, se observó que la dinámica partidista y política a menudo prevalece, impactando el progreso de las instituciones legislativas.

Al concluir este estudio sobre la profesionalización legislativa en México, nos enfrentamos a una serie de reflexiones y proyecciones que señalan el camino hacia el futuro de algunas líneas de investigación sobre las instituciones legislativas. Estas reflexiones se centran en cómo la profesionalización, un proceso dinámico y en constante evolución, puede ser mejor entendida, fomentada y aplicada para fortalecer nuestra democracia. A continuación mencionamos algunas reflexiones con base en los hallazgos de este estudio.

1. La profesionalización legislativa en el marco de cambios políticos dinámicos.

El panorama político de México ha vivido transformaciones notables en las últimas décadas, caracterizadas por un cambio constante en el poder y la emergencia de nuevos actores y tendencias políticas. En este contexto dinámico, la profesionalización legislativa se posiciona no solo como una reacción a las demandas internas de las instituciones, sino también como un detonador fundamental que puede fomentar y orientar el cambio. Las asambleas legislativas profesionales poseen no solo la capacidad de adaptarse a estos cambios, sino también la de ser precursoras en el avance hacia prácticas legislativas más transparentes y éticas. En particular, los congresos locales en México están influenciados por cambios en los ciclos electorales y el surgimiento de nuevos escenarios de partidos dominantes, lo que puede repercutir en los procesos de institucionalización de prácticas y dinámicas propias de legislaturas profesionales. A partir de los hallazgos de este estudio, es evidente que futuras investigaciones en este campo deben considerar la influencia de estas fuerzas políticas predominantes. Estos elementos tienen el potencial de inducir cambios significativos en la estabilidad y la dinámica competitiva de los partidos, los cuales son factores cruciales para la profesionalización legislativa. Reconocer y analizar cómo estas fuerzas afectan a las instituciones legislativas será clave para entender mejor y fomentar la profesionalización en el entorno político mexicano.

2. Profesionalización y la mejora de la calidad democrática.

Las legislaturas más profesionales son un componente clave para una mejor representación política y para la formulación de políticas públicas más eficaces. Una asamblea legislativa que combina experiencia, conocimiento y habilidades avanzadas es esencial para el fortalecimiento de la democracia representativa. Esto implica no solo mejorar la eficiencia en la elaboración de leyes, sino también aumentar la transparencia y la rendición de cuentas, lo que a su vez fortalece la confianza del público en las instituciones. Futuras investigaciones podrán establecer nuevas preguntas con respecto al potencial de las variables utilizadas para medir la profesionalización legislativa con respecto a los resultados de política pública generados por los congresos locales. Además, será necesario conjugar distintos elementos de análisis para obtener resultados más robustos que permitan establecer relaciones con el desempeño legislativo y los componentes tanto biográficos como estructurales de la profesionalización de las asambleas legislativas. Se deberán explorar nuevas interrogantes relacionadas con el impacto de las variables empleadas para medir la profesionalización legislativa en los resultados de políticas públicas procedentes de los congresos locales. En este sentido, será imprescindible integrar diferentes enfoques analíticos para obtener conclusiones más sólidas, que puedan vincular el desempeño legislativo con los aspectos tanto biográficos como estructurales de la profesionalización en las asambleas legislativas. Este enfoque multidimensional permitirá entender mejor cómo las características de los legisladores y las estructuras institucionales de las legislaturas influyen en la calidad y eficacia de las políticas públicas desarrolladas.

3. Acceso a información y transparencia.

Entre los desafíos clave identificados en este estudio destaca la imperiosa necesidad de mejorar el acceso a la información y su transparencia en los congresos locales. Garantizar la transparencia y facilitar el acceso a la información son aspectos vitales no solo para evaluar adecuadamente la profesionalización legislativa, sino también para posibilitar una supervisión más rigurosa y efectiva por parte del público sobre las actividades legislativas. Esto podría conllevar la implementación de políticas orientadas a la apertura de datos y la promoción de plataformas digitales que fomenten una interacción más estrecha entre ciudadanos y sus representantes políticos.

El Censo Nacional de Poderes Legislativos Estatales (cnpl), llevado a cabo por el inegi, representa un avance positivo en esta dirección. No obstante, su utilidad como herramienta comparativa de los congresos locales es todavía limitada. Además, la reciente implementación de este censo limita la disponibilidad de datos retrospectivos sobre los congresos locales. La forma en que se presentan los datos, con un alto grado de agregación, también restringe la posibilidad de realizar análisis más detallados y exhaustivos de los poderes legislativos. Por lo tanto, los esfuerzos realizados en este estudio son de gran importancia para la generación y el análisis de información sobre los congresos locales en México, contribuyendo significativamente al campo de estudio de la profesionalización legislativa.

4. La formación y el desarrollo continuo de los legisladores y personal de asesoría en congresos locales.

La formación y el desarrollo continuo de los legisladores emergen como aspectos cruciales a partir de nuestros hallazgos, señalando una necesidad imperativa de inversión en estos ámbitos. Es esencial diseñar y ofrecer programas de capacitación especializados, talleres sobre temáticas legislativas actuales, y fomentar un aprendizaje continuo y adaptativo frente a los desafíos que emergen en el ámbito de la legislación y la política. Reforzar las habilidades y competencias de los legisladores es clave para garantizar su preparación ante los retos legislativos presentes y futuros.

Además, es relevante explorar con mayor profundidad la variable de asesoría, incorporando el análisis de los centros de estudio legislativo que se han establecido en la mayoría de los congresos locales. Estas entidades desempeñan un papel fundamental en la labor investigativa y de apoyo dentro de las asambleas legislativas subnacionales. Nuestra investigación en este campo específico sugiere que existen líneas de investigación significativas que pueden proporcionar una comprensión más detallada del trabajo de investigación realizado en estas asambleas.

Al desarrollar nuestro índice, enfrentamos limitaciones para incluir información más detallada sobre esta variable, principalmente debido a la falta de acceso a los datos necesarios. Optamos por aproximar esta variable al número de asesores por legislador reportado en cada congreso local, aunque reconocemos que esto no refleja completamente la realidad y la complejidad del apoyo legislativo. A pesar de algunos progresos en congresos específicos respecto a la formación de organismos de apoyo estables y eficaces, observamos que la institucionalización de estos cuerpos asesores aún es irregular e insuficiente en varios congresos locales.

Por lo tanto, se hace evidente la importancia de fortalecer e institucionalizar los cuerpos de asesoramiento en los congresos locales, promoviendo una estructura más sólida y profesional que respalde eficazmente la labor legislativa. Esta medida no solo mejoraría la calidad del trabajo legislativo, sino que también contribuiría a la profesionalización general de las legislaturas. Por ende, futuras investigaciones deberían centrarse en evaluar el impacto y la efectividad de estos equipos de asesoramiento en el proceso legislativo y en la calidad de las políticas públicas generadas.

5. Género y profesionalización legislativa.

La incorporación de una visión de género en la política legislativa no es solo una cuestión de relevancia contemporánea, sino una necesidad imperativa para el avance democrático. Por tanto, es esencial emprender investigaciones que se centren en la intersección entre género y profesionalización legislativa. Este enfoque tiene el potencial no solo de mejorar nuestra comprensión de las dinámicas legislativas, sino también de incidir de manera positiva en el desarrollo de políticas públicas más inclusivas y equitativas.

Un ámbito de estudio esencial sería el análisis de cómo la presencia y participación de mujeres en los congresos locales afecta la profesionalización legislativa. Es fundamental comprender los retos específicos a los que se enfrentan las legisladoras y cómo estas dificultades inciden en la calidad y dirección del proceso legislativo. Se debe prestar especial atención a la influencia de una representación de género equilibrada en el enriquecimiento del proceso legislativo y en la promoción de políticas más inclusivas.

Otro aspecto a investigar sería la correlación entre el nivel de profesionalización legislativa y la eficacia en el tratamiento de cuestiones relacionadas con la igualdad de género. Sería valioso examinar si una mayor profesionalización implica un enfoque más efectivo en temas críticos como la igualdad de género, la lucha contra la violencia de género y la salvaguarda de los derechos reproductivos.

La formación legislativa que integre una sólida perspectiva de género emerge como un área de investigación prioritaria. El objetivo sería diseñar programas de capacitación que empoderen a las legisladoras, asegurando que su trabajo sea reconocido y tenga un impacto significativo en el proceso legislativo.

En conjunto, estas líneas de investigación proporcionarían elementos valiosos para el fortalecimiento de las prácticas democráticas en México, subrayando la importancia de una perspectiva de género en la profesionalización legislativa y su impacto en la creación de políticas públicas más inclusivas y representativas.

6. Participación ciudadana y profesionalización legislativa.

Finalmente, es necesario resaltar la importancia de una participación ciudadana más activa y consciente en el proceso legislativo. La participación informada y comprometida de los ciudadanos puede ejercer una influencia positiva en la profesionalización legislativa, al tiempo que mejora la calidad de la representación democrática. Es esencial fomentar una mayor conciencia y comprensión entre los ciudadanos sobre el papel y la importancia de las legislaturas profesionales.

La implicación de las ciudadanía de manera activa, informada y comprometida en el proceso legislativo no es simplemente deseable, sino fundamental para el fortalecimiento de las prácticas democráticas y la eficacia de las instituciones legislativas. Esta participación ciudadana consciente y enérgica puede propiciar una transformación significativa en la manera en que se lleva a cabo la labor legislativa, influyendo positivamente en el proceso de profesionalización.

La participación ciudadana en el proceso legislativo trasciende el simple acto de votar. Implica una interacción continua y dinámica con los representantes electos, una vigilancia constante de las actividades legislativas y un compromiso activo en los debates y discusiones que configuran las políticas públicas. Los ciudadanos informados y comprometidos tienen la capacidad de demandar transparencia, responsabilidad y profesionalismo de sus representantes, lo que a su vez impulsa a los legisladores a elevar sus estándares y mejorar sus competencias. Tomando en cuenta que la conexión electoral en México es débil y el alejamiento con la ciudadanía de las instituciones representativas suele ser una condición presente, líneas futuras de investigación pueden incidir sobre el tema.

En este contexto, es esencial que los congresos locales adopten estrategias que faciliten la participación ciudadana y que estén abiertos a la retroalimentación y al escrutinio público. Ello incluye la implementación de mecanismos como audiencias públicas, consultas ciudadanas y canales de comunicación directa entre legisladores y ciudadanos. Estas prácticas no solo fortalecen la democracia, sino que también promueven un ambiente legislativo más profesional y receptivo a las necesidades de la población.

Mirando hacia el futuro, es evidente que la profesionalización legislativa en México y en otras democracias similares debe ser una prioridad continua. Los desafíos y oportunidades que hemos identificado requieren un enfoque colaborativo que involucre a todos los actores del sistema político. Esto implica un esfuerzo conjunto de legisladores, académicos, profesionales de la política y ciudadanos para construir un diálogo continuo y productivo.

El camino hacia una profesionalización legislativa más efectiva no es lineal ni simple. Requiere un compromiso con la mejora continua, la adaptabilidad y la innovación. Nuestro estudio ofrece una base sobre la cual se pueden construir futuras investigaciones y prácticas. Alentamos a los futuros investigadores y practicantes a utilizar este trabajo como un punto de partida para exploraciones más profundas y detalladas, buscando siempre la promoción de una legislatura profesional que sea eficaz, transparente y responsable. Con este fin, esperamos que este estudio no solo arroje luz sobre el estado actual de la profesionalización legislativa en congresos locales en México, sino que también inspire y guíe esfuerzos futuros para fortalecer nuestras instituciones democráticas.