4. Midiendo la profesionalización legislativa. Aplicación y hallazgos en los congresos locales de México

Introducción

El 25 de mayo de 2017 el diputado José Félix Arango Pérez (q.e.p.d.), miembro de la XXII Legislatura del Congreso de Baja California, presentó una iniciativa que buscaba reformar la fracción III del artículo 77 Bis de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado. Su proyecto definía la profesionalización del Congreso estatal como un proceso que “contribuye al mejoramiento de la administración pública, entendiendo esto como un proceso mediante el cual se toman mejores decisiones y se instrumentan mejores respuestas a las situaciones sociales”.¹

El diputado Arango centró su propuesta en la profesionalización de “todos los servidores públicos que conforman la estructura en el Congreso del Estado a través de programas de capacitación especializados según las funciones que desempeña cada integrante del personal en relación a las áreas internas del Congreso”.²

En la exposición de motivos del documento se dejó claro que su propósito era asegurar “que los servidores públicos que trabajan para el Congreso del Estado cuenten con las herramientas y conocimientos necesarios para desempeñar sus funciones asignadas y, además, garantizar que en cada legislatura futura el Congreso se esfuerce por mantener la profesionalización y capacitación constante del personal”.³

Posteriormente, cuando la iniciativa fue discutida en la Comisión de Gobernación, Legislación y Puntos Constitucionales del Congreso de Baja California, se destacó que una de las ventajas de la propuesta radicaba en que “establecía dos momentos distintos para asegurar la capacitación y profesionalización continua de todo el personal. En el primer momento se aseguraba que al inicio de cada Legislatura se capacitaría al personal de nuevo ingreso, mientras que en el segundo momento se garantizaba la capacitación constante para todos los servidores públicos durante el desarrollo de la Legislatura en curso. De esta forma, se garantizaba que el personal contara con los conocimientos y sensibilidad necesarios para desempeñar sus funciones, sin comprometer la calidad en beneficio de los ciudadanos”.⁴

Tras ser debatida en las comisiones pertinentes, la iniciativa fue aprobada el 23 de agosto de 2017 en el pleno de la asamblea con un sólido respaldo de 21 votos a favor, ninguna abstención y ningún voto en contra.

Recuperamos esta legislación en virtud de ser la única iniciativa, de entre más de 40 000 propuestas, que durante el periodo examinado en este libro tiene como objetivo explícito promover la profesionalización legislativa.

Además de su singularidad dentro del ámbito temático abordado en este libro, la propuesta destaca por diversas particularidades. En primer lugar plantea una definición de profesionalización que concilia medios y fines. El medio consiste en la capacitación del personal de apoyo, mientras que el fin persigue una legislatura capaz de abordar las complejas problemáticas sociales que llegan al Congreso.

El hecho de que esta propuesta haya sido aprobada de manera expedita sugiere que la profesionalización ocupa un lugar destacado en las prioridades de las asambleas. No obstante, parece que aún es un tema poco conocido en su implementación y consecuencias por parte de los legisladores locales de este país.

La profesionalización del cuerpo de apoyo parlamentario es un tema de suma importancia. En una reciente investigación periodística realizada por Badillo (2018) se enfatiza la relevancia de que los diputados y senadores posean conocimientos en materia constitucional y parlamentaria, aunque su función primordial sea representar a los sectores que los eligieron y participar en la elaboración y modificación de leyes.

En la misma nota periodística se comenta que en el Congreso de la Unión mexicana trabajan alrededor de 4 300 asesores que apoyan a los diputados, y cada comisión ordinaria cuenta con asesores especializados según su naturaleza. Los salarios de los asesores varían entre 21 000 y 40 000 pesos mensuales. En conclusión, se destaca la importancia de profesionalizar a los asesores legislativos y fortalecer los centros de investigación para mejorar la calidad y eficiencia del trabajo parlamentario en México. Esto permitirá un desempeño más eficaz y mejor preparado para enfrentar los retos legislativos y representar de manera más efectiva a la ciudadanía.

En ese sentido se destaca la creación de la Academia de Gobierno, la cual tenía como propósito formar a los asesores y preparar a los legisladores en materia legislativa. Lamentablemente, esta academia no pudo entrar en vigor debido a la falta de presupuesto. Ante esta situación se subraya la necesidad de consolidar un sólido servicio civil de carrera, lo que implica hacer obligatoria la profesionalización de los asesores en técnicas parlamentarias y constitucionales.

A nivel internacional, es común que los poderes legislativos cuenten con escuelas de gobierno que formen y capaciten a los legisladores y funcionarios públicos. Ejemplos de esto son España, Argentina y Uruguay, donde estas instituciones fortalecen la democracia representativa, deliberativa y participativa.

En capítulos previos hemos subrayado la importancia de concebir y mensurar la profesionalización legislativa en el contexto democrático contemporáneo. Sostenemos que la generación de insumos metodológicos de medición provechosos, precisos y sólidos es una tarea primordial en el ámbito de los estudios legislativos en su intento por aproximarse al conocimiento de las asambleas parlamentarias.

Hasta ahora nuestra propuesta teórica se ha enfocado en definir la profesionalización a partir de una concepción novedosa del término, que tome en cuenta los aspectos biográficos y estructurales de los congresos como insumos para una medición objetiva.

Asimismo, hemos detallado el proceso seguido para recuperar información valiosa sobre los congresos locales en México, sentando así las bases para generar análisis e instrumentos de apoyo empírico en el contexto parlamentario subnacional.

Posteriormente propusimos una metodología diseñada para el tratamiento de dichos datos, cuyo propósito es contar con un instrumento que pueda medir de manera fiable la profesionalización de las asambleas subnacionales de México durante los últimos ocho años. Este objetivo se logró mediante el Índice Compuesto de Profesionalización Legislativa (icpl), que surge de un proceso de reducción de dimensionalidad de distintos indicadores. Dicho índice permite determinar el nivel de profesionalización biográfica, estructural y general de las asambleas nacionales y locales.

En el presente capítulo aplicamos el icpl a los congresos locales de México, y con ello describimos el nivel de profesionalización de las 64 asambleas subnacionales que ejercieron sus funciones parlamentarias entre 2014 y 2021. Con ello buscamos respaldar la idea de que en un contexto crítico para la democracia resulta pertinente y necesario contar con mecanismos de medición que capten, describan y expliquen el fenómeno de la profesionalización legislativa.

A partir de distintas entrevistas a legisladoras locales, en este mismo capítulo intentamos adelantar algunas líneas argumentativas que podrían ayudar a interpretar los resultados obtenidos y comprender, en mayor profundidad, las causas de la profesionalización legislativa en los congresos locales de México en años recientes.

Los congresos locales de México y el icpl

Nuestros esfuerzos investigativos se han concentrado, hasta ahora, en establecer las bases metodológicas que sostienen una serie de criterios de medición fiables sobre la profesionalización legislativa en el ámbito subnacional de México.

En líneas finales del capítulo anterior reportamos los valores de la profesionalización biográfica, institucional y general de cada asamblea aquí analizada. Para no redundar en dicha información, el cuadro 4.1 presenta el resumen de los principales descriptivos del icpl aplicado a los congresos subnacionales de México entre 2014 y 2021.

Cuadro 4.1. Descriptivos del Índice Compuesto de Profesionalización Legislativa (icpl) aplicado a 64 asambleas locales de México (2014-2021)

Factor	Media aritmética	Desviación estándar	Valor mínimo	Valor máximo
Profesionalización biográfica	–0.017	0.966	–2.305	2.247
Profesionalización estructural	–0.043	0.830	–1.210	2.498
icpl	–0.060	1.158	–2.244	2.366

Fuente: Elaboración propia.

Los datos reportados sugieren que, en su expresión posterior a la factorización, el indicador de profesionalización biográfica adquirió valores entre –2.3 (la asamblea menos profesionalizada en términos biográficos) y 2.24 (la asamblea de membresía más profesionalizada), lo cual generó un rango de profesionalización biográfica de 4.55 puntos.

Por su parte, la profesionalización estructural osciló entre los –1.21 y los 2.49 puntos, con un rango de 3.70 puntos.

Finalmente, el icpl (suma de los dos índices anteriores) reportó valores factoriales entre –2.44 y 2.36, lo que se tradujo en un rango de valores de 4.61 puntos al describir las variaciones de profesionalización entre asambleas locales.

Dado que estas expresiones numéricas derivadas del análisis factorial se ubican en rangos distintos y no tienen todas una misma escala, decidimos redimensionarlas para facilitar tanto su expresión como su interpretación. Importa señalar que este ejercicio de reescalamiento no altera ni la posición ordinal de cada legislatura en el agregado ni tampoco modifica las distancias comparativas en términos de profesionalización.

Esta estandarización de variables se realizó restando el valor mínimo de la distribución de cada uno de los tres índices al valor natural de cada congreso. Ese resultado posteriormente se dividió entre la resta del valor máximo entre el mínimo, como se expresa a continuación:

Donde: Valor_x1 equivale al puntaje factorial otorgado al congreso local x₁, sucesivamente hasta el congreso local x₆₄

max: refiere al valor máximo en cada distribución (indicador).

mín: es el valor mínimo de cada distribución de datos.

Los descriptivos generados a partir del reescalamiento de las tres variables antes comentadas se sintetizan en el cuadro 4.2:

Cuadro 4.2. Descriptivos estandarizados del Índice Compuesto de Profesionalización Legislativa (icpl) aplicado a 64 asambleas locales de México (2014-2021)

Variable	Media aritmética	Desviación estándar	Valor mínimo	Valor máximo
Profesionalización biográfica (estandarizada)	0.503	0.212	0	1
Profesionalización estructural (estandarizada)	0.315	0.224	0	1
icpl (estandarizado)	0.474	0.251	0	1

Fuente: Elaboración propia.

A partir del redimensionamiento de las variables se puede comprobar que todas comparten un mismo rango. Por ejemplo, la profesionalización biográfica de los congresos locales adquirió valores entre 0 (la legislatura menos profesionalizada en términos de biografías de sus integrantes) y 1 (la legislatura más profesional). Con esto, los valores medios (medias aritméticas) guardaron similitud entre sí y se ubicaron cercanas a los 0.5 puntos.

Dado este paso podemos ahora medir la profesionalización dentro de una misma escala unitaria haciendo sus resultados más fácilmente interpretables, por lo que dedicaremos los apartados subsecuentes de este capítulo a analizar los resultados (estandarizados) de nuestro índice aplicados a los casos de estudio.

El primer insumo obtenido después del reescalamiento de los datos es el resultado general del icpl aplicado a las 64 legislaturas locales que comprenden nuestro marco de análisis. La gráfica 4.1 indica que, de todos los congresos aquí contemplados, la asamblea más profesional es la I Legislatura de la Ciudad de México (2018-2021), seguida por la LXI Legislatura del estado de Sonora (2015-2018) y la LXI Legislatura de Jalisco (2015-2021).

Al contrario, los congresos que reportaron los más bajos niveles de profesionalización fueron: LXVIII Legislatura de Durango (2018-2021); LXIII Legislatura de Sonora (2018-2021) y LXIII Legislatura de Campeche (2018-2021).

A manera de recordatorio del marco analítico temporal de nuestro estudio vale la pena mencionar que cada uno de los 32 congresos locales de México ha sido analizado en dos legislaturas. Las primeras legislaturas iniciaron sus sesiones ordinarias entre 2014 y 2017. Mientras que el segundo periodo de observación de los congresos locales contempló a las legislaturas que hubieran iniciado sus periodos ordinarios de sesiones en 2018 y 2019.

En la gráfica 4.2 se expresan los valores promedio de profesionalización de cada congreso local. Es decir, los datos de cada estado reflejan el promedio que cada congreso obtuvo en los dos periodos que contempló nuestro estudio.

La asamblea con un mayor promedio de profesionalización es la de Ciudad de México, seguida por Jalisco, Nuevo León, Chihuahua y Guanajuato. Por otro lado, los congresos que tuvieron el promedio más bajo de profesionalización entre 2014 y 2021 fueron los de Baja California Sur, Nayarit, Durango, Campeche y Chiapas.

Para concluir este primer segmento descriptivo, mostramos un mapa de la República Mexicana con el nivel promedio de profesionalización de los distintos congresos estatales. Aquellos estados marcados en color más oscuro son las entidades que albergan a los locales que presentaron los más altos niveles de profesionalización legislativa (cercanos a 1). Puede verse que en el Bajío, centro y occidente del país se encuentra una región con congresos altamente profesionalizados. A estos se les podrían sumar dos casos del norte de la República, como son Chihuahua y Baja California.

Entre los congresos del Bajío, el que más destaca es Jalisco. Sobre esta asamblea se cuenta con diversos estudios que documentan cómo ha evolucionado y se ha profesionalizado a lo largo de los años. Campos (2021) resalta que esta asamblea ha logrado una mayor independencia respecto al Ejecutivo local, convirtiéndose en un contrapeso efectivo. En el contexto específico de Jalisco, se han observado importantes cambios políticos y una marcada tendencia hacia la pluralidad en su escenario político.

En esta línea, el trabajo investigativo de Montaño (2020) cobra relevancia al analizar la profesionalización de las élites políticas de la asamblea jalisciense, notando que, durante el periodo 2012-2015, este congreso experimentó una nueva pluralidad política, buscando gestionar las preferencias ciudadanas y mejorar la representación política.

El desafío actual de esta asamblea radica en que un conjunto de diputados altamente capacitados en términos académicos y de gestión gubernativa sean menos vistos como intermediarios para obtener beneficios o legitimar acciones del Ejecutivo.

Del otro lado, las legislaturas menos profesionales se encuentran dispersas en la geografía nacional. Hay algunos congresos de escasa profesionalización en el norte (Baja California Sur y Durango), mientras que otros se ubican en la región occidental (Nayarit) y en el sur (Chiapas y Campeche).

En su estudio sobre el Congreso nayarita, Aguilar y Macedonio (2017) estiman que, a pesar de que sus integrantes muestran cierta afinidad hacia la idea de vivir en una democracia, también se evidencia cierta insatisfacción y falta de confianza en instituciones clave como partidos políticos y organismos electorales.

Asimismo, las personas congresistas de esta asamblea tienden a verse como actores secundarios en el proceso democrático, sin un papel crucial. Inmersos en una cultura de poder vertical, con una tendencia política centrada en el ejecutivo, son a menudo percibidos como peones en un tablero dominado por el gobierno estatal y los partidos políticos. Esto indica una percepción desafiante hacia la democracia y sus instituciones en el Congreso de Nayarit, lo que puede tener implicaciones significativas para la consolidación de un sistema democrático en la región. Estiman los autores que resulta fundamental abordar estos desafíos y trabajar en la profesionalización del Congreso para fortalecer la democracia en Nayarit y garantizar una representación política más efectiva.

En conclusión, la investigación de Aguilar y Macedonio (2017) revela que entre las diputaciones nayaritas prevalece una visión de que los componentes centrales del proceso legislativo estatal, es decir, quienes manejan la agenda política de la entidad se encuentran en el Poder Ejecutivo.

Profesionalización biográfica en los congresos locales de México

De manera constante hemos puntualizado que la profesionalización legislativa involucra un aspecto individual, el cual se estima en función de las propiedades biográficas que presentan quienes integran una asamblea. Un congreso profesional en estos términos se caracteriza por conformarse con miembros que, en sus carreras políticas previas al cargo legislativo, han recolectado un conjunto de capitales valiosos para la realización de sus funciones parlamentarias.

En el capítulo anterior explicamos los pasos seguidos para que todas estas características biográficas de los legisladores locales de México se transformaran en un solo indicador. A partir de dicha operación metodológica pudimos definir cuáles son los congresos más y menos biográficamente profesionalizados en México a lo largo de los últimos ocho años.

La gráfica 4.3 describe los valores estandarizados del indicador sobre profesionalización biográfica en las 64 legislaturas contempladas para el presente estudio. Los puntos más oscuros señalan los congresos con niveles de profesionalización por encima de la media, mientras que los puntos grises refieren a aquellas legislaturas por debajo del valor promedio de nuestra población analizada.

En la parte izquierda de la gráfica se encuentran las legislaturas locales con mayor nivel de profesionalización biográfica.

La asamblea más profesionalizada (en términos biográficos) de nuestro estudio es la LXXIV Legislatura de Nuevo León (2015-2018). El congresista promedio de esta asamblea tendría 8.3 años de experiencia administrativa; .57 años de experiencia parlamentaria y más de 12 años de afiliación partidista. Además, esta es la única asamblea de las 64 estudiadas donde el 100% de sus congresistas reportó la conclusión de sus estudios superiores.

Para tener una referencia, a nivel nacional, el promedio de experiencia administrativa se ubicó en los 4.4 años; la experiencia parlamentaria en 1.13 años y la afiliación partidista en 9.3 años.

En un estudio que contempla en análisis biográfico de los legisladores neoleoneses desde 2009, Gurrola (2020) encontró una tendencia incremental en términos de la preparación académica de los congresistas de esta asamblea. Así, entre los perfiles que más contribuyeron al alto nivel de profesionalización biográfica de la LXXIV asamblea neoleonesa (2015-2018) se encuentran Óscar Javier Collazo Garza (pri), Gabriel Tlaloc Cantú Cantú (pri) y Guillermo Alfredo Rodríguez Páez (pan). El primero de estos legisladores es abogado por la Universidad Autónoma de Nuevo León (uanl). Al iniciar la legislatura contaba con una trayectoria en cargos partidistas cuyo servicio superaba los 30 años. Desde 1977 ejerció funciones en sindicatos de la Confederación Revolucionaria de Obreros y Campesinos (croc), además de haber coordinado diversas campañas locales y federales para su partido.

Por su parte, el diputado Gabriel Tlaloc Cantú Cantú es licenciado en Derecho por la Universidad de Monterrey. Antes de acceder a la LXXIV Legislatura del Estado de Nuevo León desarrolló una sólida carrera administrativa con más de 15 años de servicio en el municipio de Ciudad Guadalupe como síndico, secretario de la contraloría y servicios administrativos y secretario de ayuntamiento en distintas administraciones. Asimismo, se desempeñó como presidente del comité directivo municipal del pri, en el mismo municipio de Ciudad Guadalupe.

El diputado Guillermo Alfredo Rodríguez Páez se graduó como ingeniero civil de la uanl. En su trayectoria destaca su experiencia en los ámbitos local y municipal desempeñando desde 1994 cargos de alta jerarquía administrativa vinculados a temas de servicios públicos y desarrollo urbano en los municipios de Monterrey y San Pedro Garza García, así como en el gobierno del estado de Nuevo León.

Investigaciones anteriores contribuyen a elucidar situaciones intermedias, como las presentes en casos como Guerrero o Aguascalientes. Por ejemplo, el estudio de Jiménez y Solano (2017) examina minuciosamente el perfil político-profesional de los legisladores en el Congreso de Guerrero a lo largo de tres periodos legislativos (LIX Legislatura 2008-2012; LX Legislatura 2012-2015 y LXI Legislatura 2015-2018). A través del análisis de fuentes documentales y entrevistas los autores revelan que los legisladores ingresan tempranamente al ámbito político, predominantemente mediante la afiliación a partidos políticos y asociaciones estudiantiles. No obstante, su trabajo pone de manifiesto una tendencia hacia la elección de diputados sin experiencia previa en cargos legislativos. Adicionalmente, a pesar de la posibilidad de reelección inmediata, estos representantes muestran un creciente interés por seguir carreras políticas en áreas ajenas a la legislatura, en su mayoría buscando cargos como alcaldes municipales y en niveles estatales. Finalmente, el estudio señala otro síntoma de escasa profesionalización que se observa en la asignación de presidencias en las comisiones ordinarias del Congreso, la cual se sustenta más sobre negociaciones que por el mérito, la experiencia o los conocimientos de los congresistas guerrerenses.

En relación con el texto anterior, Reyes (2017) observa cómo los legisladores de Aguascalientes ingresan tempranamente a la política a través de partidos y asociaciones estudiantiles, y la elección de diputados sin experiencia previa en cargos legislativos es una tendencia. Por otro lado, en el análisis de Reyes (2017) sobre Aguascalientes entre 2014 y 2016 se destaca la formación universitaria y la diversidad de profesiones entre los legisladores, lo que refuerza la idea de que los diputados tienen diversas trayectorias antes de llegar al Congreso.

Ambos estudios coinciden en mostrar que los legisladores provienen de una variedad de orígenes y trayectorias, y que su formación y experiencia previas pueden influir en su desempeño y en la toma de decisiones en el Congreso.

El de Sonora resulta un caso particularmente llamativo en términos de cambio en los indicadores de profesionalización biográfica. En la LXI Legislatura (2015-2018) la asamblea local sonorense fue la segunda más alta a nivel nacional. Es decir, contaba con una membresía altamente profesionalizada. Sin embargo, para la legislatura inmediata posterior (LXII, 2018-2021) los perfiles de quienes integraron el congreso de Sonora hicieron caer a esta asamblea al penúltimo lugar de todos los casos evaluados.

Y es que las diferencias en ciertos indicadores de profesionalización biográfica resultan abismales en Sonora. Por ejemplo, en la LXI Legislatura (2015-2018), las diputaciones de la asamblea sonorense promediaron casi siete años de experiencia administrativa. Pero, en la legislatura siguiente (2018-2021), esta cifra cayó a dos años de servicio público en promedio. En la primera legislatura analizada (2015-2018) encontramos perfiles como el de la diputada Flor de la Rosa Ayala Robles Linares (pri) o el del diputado Jorge Luis Márquez Cazarez (pri). Antes de ejercer sus respectivas diputaciones locales, cada uno contaba en su currículo con más de 15 años de experiencia en cargos en la administración pública local y municipal.

Sin embargo, para la LXII Legislatura de Sonora (2018-2021), la legisladora con mayor experiencia administrativa fue la diputada María Magdalena Uribe Peña (pes). Esta legisladora sumaba menos de la mitad de los años de servicio público que los diputados antes mencionados. Esto sin mencionar que el porcentaje de congresistas sonorenses con experiencia previa en el sector público pasó de menos de 10% a casi 50 por ciento.

La afiliación partidista de las diputaciones fue otro indicador que reportó enormes diferencias entre legislaturas del Congreso de Sonora. Este indicador pasó de un promedio de 14 años en 2015-2018 a menos de cinco en la legislatura de 2018 a 2021. En 2015 hubo legisladores como Rodrigo Acuña Arredondo (pri) o Javier Villarreal Gámez (pri) con más de 30 años de pertenecer a su partido.

En la legislatura inmediata posterior (LXII, 2018-2021), por el contrario, las diputaciones más antiguas en términos de afiliación partidaria fueron la diputada Alejandra López Noriega (pan) y el diputado Gildardo Real Ramírez, con 15 años de pertenencia al pan, cada uno. Lo cual representa menos de la mitad de los años de afiliación que los perfiles más sólidos de la legislatura previa.

Finalmente, el porcentaje de congresistas con estudios superiores pasó de 93 a 63% de una legislatura a otra. De hecho, en la LXII (2018-2021).

Los datos y el contexto del caso sonorense sugieren el surgimiento de un proceso de renovación profunda en las élites políticas locales. Téngase en cuenta que los comicios parlamentarios de 2015 fueron concurrentes con la elección para gobernador, donde resultó ganadora Claudia Pavlovich Arellano (pri). En esos comicios de 2015, los partidos pan y pri ganaron 28 de 33 asientos legislativos, lo que representó 85% de la asamblea local.

Empero, en la elección intermedia (2018), la fuerza legislativa del pri y el pan se redujo a ocho asientos (o 25% del congreso local). Esto significó una reducción de la presencia de ambos partidos en más de 60 puntos porcentuales en tan solo tres años. En esa misma elección, la coalición Juntos Haremos Historia (Morena-pes-pt) obtuvo 21 espacios legislativos, el equivalente al 63% de la asamblea local.

La nueva mayoría de la LXII Legislatura (2018-2021) se conformó con perfiles distintos a los del enraizado bipartidismo previo. De los 21 congresistas de la coalición Morena-pes-pt, solamente 10 acreditaron estudios superiores concluidos. En contraste, 11 de los 12 integrantes de otros partidos fuera de la coalición (92%) reportaron estudios de licenciatura o superiores.

Dado que Morena es un partido de reciente creación (aprobado por la autoridad electoral en 2014), el promedio de afiliación partidaria de los integrantes de esta coalición fue menor a los tres años. De igual modo, la mayor parte de estos perfiles de Juntos Haremos Historia carecía de experiencia administrativa previa y solamente promediaron dos años en este rubro.

Por último, ninguna de las personas congresistas pertenecientes a la coalición Juntos Haremos Historia (Morena-pes-pt) accedió a la asamblea teniendo experiencia parlamentaria de algún tipo. Inversamente, la mitad de los legisladores de otros partidos contaba con algún tipo de servicio parlamentario previo y en total promediaban 2.5 años de experiencia en dicho indicador. El diputado Fermín Trujillo Fuentes (panal) fue el único congresista que sirvió en la LXI Legislatura (2015-2018) y se reeligió de manera inmediata para la LXII Legislatura (2018-2021).

Esta transformación en la membresía del Congreso de Sonora proviene de los resultados electorales de 2018. En esa elección, los candidatos de la coalición Juntos Haremos Historia ganaron en los 21 distritos locales de la entidad. Se debe mencionar que estas candidaturas no solo ganaron, sino que lo hicieron de manera holgada. El promedio de diferencia porcentual de votos entre primer y segundo lugar electoral fue de 8% en la elección de 2015. Sin embargo, para 2018 (cuando ganaron todos los candidatos de Juntos Haremos Historia) la diferencia fue de 14%. Es decir, los candidatos de Morena-pes-pt no solo ganaron en sus distritos, sino que obtuvieron victorias contundentes.

Detrás de estos resultados electorales hubo un clima de descontento generalizado con el gobierno de Claudia Pavlovich, quien pasó de tener un contingente legislativo cercano a la mayoría absoluta en 2015 a una bancada de tan solo cuatro legisladores (12% del Congreso) en 2018. Esta elección intermedia de 2018 perfiló a la fuerza política ascendente que terminaría ganando la gubernatura en 2021.

Durante estos periodos de cambio político electoral tan profundo como el observado en Sonora es común que se postulen y elijan nuevos candidatos sin experiencia política previa. Esta selección puede estar influen-ciada por el descontento generalizado hacia los políticos establecidos y la demanda de caras nuevas en el escenario político. La emergencia de una nueva fuerza político-partidista fue sin duda determinante para la transformación de la asamblea sonorense. El desgaste experimentado por los políticos que ingresaron al Congreso en 2015, debido a incumplimientos de expectativas ciudadanas o su implicación en escándalos de corrupción u otras controversias, pudo haber llevado a los votantes a elegir a candidaturas menos experimentadas en 2018 como una forma de buscar un cambio y renovación en el ámbito político.

Por otra parte, la relación entre la evaluación del desempeño legislativo y el cambio en el nivel de profesionalización de los diputados en el Congreso de Sonora podría ser un aspecto importante para entender la dinámica legislativa en el estado. Durante la LXI Legislatura (2015-2018), el Congreso local se destacó como uno de los más profesionalizados a nivel nacional, con una membresía altamente capacitada y preparada para abordar las complejas problemáticas sociales que afectan a la entidad.

Este alto nivel de profesionalización puede estar directamente vinculado con la implementación de un sistema de evaluación del desempeño legislativo durante ese periodo. La existencia de esta herramienta de evaluación incentivó a los diputados a mejorar su desempeño y a buscar una mayor calidad en las iniciativas presentadas. El temor a recibir una mala evaluación en los medios de comunicación pudo haber sido un fuerte incentivo para que los legisladores se esforzaran en cumplir con sus funciones de manera más eficiente y responsable (véase Rodríguez, 2019).

Sin embargo, la situación cambió en la legislatura inmediata posterior, la LXII (2018-2021), donde el Congreso de Sonora experimentó una notable caída en el nivel de profesionalización. Los perfiles de quienes integraron esta legislatura no alcanzaron los estándares previos y ubicaron al Congreso en el penúltimo lugar de todos los casos evaluados. Esta disminución en la profesionalización puede estar relacionada con diversos factores, como la falta de continuidad en el sistema de evaluación o la influencia de eventos políticos que afectaron las prioridades de los legisladores.

Un caso similar se analiza en el estudio de Hernández (2017), se examina la profesionalización de los diputados en Sinaloa, enfocándose en indicadores como la carrera política y el nivel de estudios académicos. Aunque estos indicadores de profesionalización biográfica han tendido a ser aceptables, la profesionalización de la asamblea en su totalidad está aún lejos de verse completada, pues los legisladores, de acuerdo con el autor, carecen de un conocimiento profundo de la realidad política del estado y un compromiso con las leyes. El análisis destaca la falta de separación de poderes y la presencia de intercambios que generan impunidad en la administración pública, lo que contribuye a la corrupción política.

La relación entre la oferta política y la acción gubernamental no siempre es coherente, y se observa la influencia de los líderes de fracciones parlamentarias en la rendición de cuentas. Las diputaciones valoran principalmente la opinión pública en general y los electores de sus circunscripciones al tomar decisiones políticas. Además, se evidencia un nivel educativo elevado, especialmente en partidos como el pri y el pan, y los diputados provienen de diversas trayectorias profesionales, siendo predominantes los funcionarios gubernamentales y los empresarios. Este grupo influye significativamente en la vida política del estado, y se observan diferencias en la procedencia social entre los partidos políticos.

Retomando el argumento de Hernández (2017), es importante resaltar que la relación entre la evaluación del desempeño y el nivel de profesionalización no es lineal ni estática. La implementación de indicadores y la evaluación periódica pueden impulsar mejoras en el proceso legislativo, pero también existen otros factores que pueden afectar la conducta de los diputados y la calidad de su trabajo. La profesionalización legislativa es un proceso complejo y multifacético que requiere de un esfuerzo continuo y la promoción de una cultura de mejora dentro del Congreso.

La experiencia de Sonora muestra cómo el sistema de evaluación del desempeño legislativo puede tener un impacto significativo en la profesionalización de los legisladores. Sin embargo, también resalta la importancia de abordar otros factores y desafíos que puedan influir en la calidad y eficiencia del trabajo legislativo. Al mantener un enfoque integral y perseverar en la mejora continua, el Congreso de Sonora podrá consolidarse como un órgano legislativo altamente profesionalizado y comprometido con el bienestar de la sociedad que representa.

Ahora bien, la cifra más baja de profesionalización biográfica registrada en toda nuestra base de datos se encontró en la LIV Legislatura del Estado de Morelos (2018-2021), cuyos 20 integrantes promediaron una experiencia parlamentaria de .9 años, una media de afiliación partidista de 6.2 años y solamente 45% de sus miembros reportó haber concluido sus estudios de nivel superior.

En esta asamblea hallamos representantes de distintas afiliaciones partidistas, cuyas referencias políticas previas proyectaron una escasa experiencia en los distintos ámbitos contemplados como factores de profesionalización. Por ejemplo, el diputado José Luis Galindo Cortez (pt) se desarrolló principalmente en el ámbito de la construcción y desarrollo de invernaderos y sistemas de riego en Morelos. Su única experiencia política previa al ejercicio de su cargo en la LIV Legislatura de Morelos fue haber sido precandidato a una diputación local por el distrito X de Morelos.

De manera similar, la diputada Cristina Xochiquétzal Sánchez Ayala (Partido Humanista) no presenta en la documentación oficial ningún tipo de registro sobre sus antecedentes laborales ni en el ámbito privado o público, mientras que sus fichas académicas concuerdan en acreditar un nivel de estudios medio superior, con una licenciatura trunca.

Paola de la Cruz Torres, una diputada morelense por Morena en la LV Legislatura (2021-2024), forma parte de una nueva generación de políticos de izquierda que comenzaron a ser parte del panorama público en la entidad tras la caída del sistema partidista que gobernó la entidad por más de 20 años. Con experiencia previa como síndica en el Ayuntamiento de Cuautla y secretaria técnica en el Congreso de Morelos, cuando le preguntamos a la diputada de la Cruz sobre las posibles causas de que el Congreso de Morelos figurara entre los menos profesionalizados, comentó lo siguiente:

Los políticos que ves que ahora están llegando aquí son producto de muchos años de hartazgo de la gente con partidos y con todos esos candidatos que venían, prometían y cuando ganaban solo se enriquecieron a costa del estado. Priistas, perredistas, panistas, ganaban, se enriquecían, nos endeudaban y dejaban cada vez más desigualdad. El movimiento [refiriéndose a Morena] aquí es joven y trae nuevos perfiles que vienen desde los ayuntamientos y de la lucha social, la mayor parte. Es cierto lo que observas, no traemos esa experiencia de los anteriores, pero para qué quieres diputadas y diputados así, que tenían más mañas que experiencia. Eran muy buenos para robar y para ignorar al pueblo. Va a ser poco a poco, pero si la gente sigue confiando en nosotros como hasta ahora lo hemos visto con el buen recibimiento que tenemos, en pocas legislaturas vas a ver gente nuestra cada vez más experimentada en este Congreso que si bien tenemos muchas deudas, también hemos ido avanzando sobre todo con la idea de hacer caso a la gente que antes nadie las escuchaba.⁵

Una de las causas que la diputada Paola de la Cruz expresó de manera continua en la entrevista, al explicar la baja profesionalización en el Congreso de Morelos, fue la rotación de las élites políticas por la vía electoral. Y es que la entidad pasó de un predominio panista (con los gobiernos de Sergio Estrada Cajigal, 2000-2006, y Marco Antonio Adame, 2006-2012) a una transición hacia la izquierda con el gobierno perredista de Graco Ramírez (2012-2018). Sin embargo, durante esos 18 años el pri no quedó borrado del mapa político de Morelos, pues los diputados de este partido llegaron a ocupar hasta 50% de los asientos legislativos del Congreso local. Esto sin contar la importante cantidad de municipios gobernados por este partido.

Este marcado tripartidismo declinó en 2018, con la elección de Cuauhtémoc Blanco, un gobernador que accedió al cargo arropado por la coalición Morena-pes-pt. Con ello, la nueva coalición llegó a ocupar hasta 65% de la asamblea local, dando muestra de que el tripartidismo que había operado en Morelos desde 2000 fue sustituido por una nueva élite política con políticos locales que no habían tenido cabida en la estructura gubernativa por más de 20 años.

Las reflexiones en torno al caso de Morelos sugieren que la profesionalización biográfica de los legisladores está sujeta a las condiciones de la contienda partidista y el acceso de los institutos políticos a espacios de poder. Mientras Morelos estuvo gobernada por el pan y el prd, con el pri manteniéndose como actor legislativo y municipal relevante, los integrantes de estos partidos tenían acceso a vías de profesionalización administrativa en la estructura gubernamental o en el propio Congreso local.

Por tanto, cuando una nueva fuerza partidista irrumpió en el panorama político del estado ganando la gubernatura, 14 municipios y una mayoría calificada en el Congreso local, los integrantes de esta nueva coalición accedieron como perfiles de larga oposición que durante varios años no tuvo acceso a los cargos de gobierno que por más de 20 años estuvieron solo disponibles para los políticos pertenecientes a los tres partidos tradicionales (pan, pri y prd).

Es importante destacar que la misma diputada de la Cruz admitió que esta reconfiguración partidista permitió agregar pluralidad a un Congreso local que, hasta 2018, había estado gobernado “por los mismos partidos de siempre que se ponían de acuerdo entre ellos. Eso no ayudaba a que hubiera diputados profesionales. Había gente que se hizo especialista en negociar cosas en lo oscurito entre pan, pri y prd. Lo que nosotros hicimos fue venimos a meter temas y discusiones de verdadera importancia para el pueblo de Morelos, para sus comunidades”.⁶

Esta declaración parece ir en consonancia con la perspectiva de una diputada de uno de los congresos con menor profesionalización biográfica pero mayor pluralidad durante el periodo analizado. La diputada Aída Jiménez Sesma (pri) formó parte de la LXVII legislatura del Congreso de Chiapas (2018-2021). En dicha legislatura, la asamblea chiapaneca tuvo uno de los más altos números de partidos efectivos (nep) con más de 7. Al respecto la diputada explicó:

Cuando me nombraron presidenta de la Comisión de Juventud y deporte me di cuenta de que se necesita que haya discusión y hasta pleito para que los diputados nos vayamos haciendo mejores en el debate. Si hay con quién discutir una iniciativa o algún programa entonces una se obliga a prepararse, a hacerse especialista en el tema para defender la postura de una misma. Incluso en asuntos que no parecieran tan importantes, hasta por orgullo propio, cuando uno como legislador sabe que va a haber debate, se prepara y eso a la larga te va haciendo ganar respeto entre tus compañeros.⁷

La gráfica 4.4 ordena a los congresos estatales de manera descendente, en función del promedio de profesionalización biográfica obtenido en las dos legislaturas estudiadas por cada asamblea. Así, por ejemplo, la asamblea de Nuevo León, que obtuvo una puntuación de 2.247 en la Legislatura LXXIV (2015-2018) y de 0.982 en la LXXV (2018-2021), promedió un valor de 1.615. Al recalcular este puntaje promedio de 1.615 para ubicarlo en escala unitaria, la asamblea de Nuevo León (en sus dos legislaturas) obtuvo la máxima calificación (1) en nuestro índice de profesionalización biográfica.

Los congresos que en el agregado porcentual estuvieron conformados por membresías más profesionalizadas en el ámbito biográfico entre 2014 y 2021 fueron los de Nuevo León, Guanajuato, Coahuila, San Luis Potosí y Tabasco.

Es importante recordar que el índice de profesionalización biográfica de cada congreso está conformado por cuatro elementos (descritos a detalle en el capítulo anterior). Dichos indicadores son: 1) experiencia administrativa, 2) experiencia legislativa, 3) experiencia partidista y 4) escolaridad de los congresistas.

Hemos comentado ya algunos perfiles de la legislatura que registró el mayor nivel de profesionalización biográfica de todos los congresos aquí analizados (la LXXIV Legislatura del Congreso de Nuevo León, 2015-2018). A ello importaría añadir que las 84 diputaciones que conformaron las legislaturas LXXIV y LXIV de Nuevo León promediaron el mayor número de años de experiencia administrativa municipal de todo el país.

Para dimensionar el dato antes mencionado considérese que el Congreso de Nuevo León estuvo conformado por legisladores que sumaban alrededor de 6.2 años de experiencia administrativa municipal. Esto es el doble de años que el congresista local promedio.

En el caso de San Luis Potosí es por demás interesante la tendencia de los legisladores a tomar decisiones basadas en lo que consideran mejor para sus votantes, actuando unilateralmente y reflejando una falta de consultas exhaustivas. Al estudiar sus percepciones y trayectorias, Solís et al. (2017) encontraron que la mayoría de los diputados de la más reciente legislatura en esta asamblea comenzó su trayectoria política en partidos políticos, aunque es interesante notar que la influencia de familiares en la política parece no ser tan fuerte en comparación con otros tipos de capitales, como el económico o el de militancia.

Para estos congresistas (al menos los que integraron la LX Legislatura (2012-2015), el carisma es visto como una de las principales virtudes para ganar elecciones y desarrollar una carrera política, lo que refleja el carácter personalista de la política en América Latina. Aunque la honradez, la formación y el liderazgo también se consideran importantes, la presencia constante en los medios se destaca como una acción crucial para lograr objetivos electorales. Esto sugiere que la imagen y la visibilidad juegan un papel fundamental en la percepción pública y el éxito electoral de los diputados.

El hecho de que las diputaciones enfaticen su autosuficiencia en la campaña política, independientemente del programa de sus partidos o la imagen del líder nacional, apunta a que existe una tendencia a construir y proyectar una imagen personalizada y autónoma para conectarse con los votantes y generar confianza en su capacidad de representación y toma de decisiones. Esta estrategia podría ser una respuesta a la creciente individualización de la política y la necesidad de diferenciarse en un entorno competitivo.

Esta tendencia hacia el personalismo se refuerza en sus razones para haber llegado al Congreso local, destacando su propia campaña y actuación individual por encima de otros factores. Para la profesionalización, esto sugiere que la formación y experiencia personal de los diputados tienen un peso significativo en su elección y éxito en el cargo, lo que podría influir en la toma de decisiones basadas en criterios individuales y en el énfasis en la relación directa con los votantes.

Por su parte, el Congreso del estado de Tabasco es la asamblea cuyos integrantes promedian las cifras más altas de años de experiencia administrativa en el orden federal. Sus 70 miembros (35 de la LXII Legislatura y 35 de la LXIII) promediaron un año de experiencia en cargos federales, cifra que supera por mucho al promedio de .4 años de experiencia administrativa federal del legislador local mexicano promedio.

En este Congreso hallamos perfiles como el del diputado Adrián Hernández Gamboa (pri), integrante de la LXII Legislatura de Tabasco (2016-2019), quien prestó nueve años de servicio en el gobierno federal (desde la presidencia de Carlos Salinas) como jefe de departamento de la Coordinación de la Descentralización Educativa en la Secretaría de Educación Pública. Ocupó asimismo cargos como subdirector de área o subdelegado regional en la Secretaría de Gobernación durante la gestión del expresidente Ernesto Zedillo.

Un caso similar es el del diputado José Antonio Pablo de la Vega Asmitia (prd). También integrante de la LXII Legislatura (2016-2019), el diputado De la Vega ha ocupado cargos gubernamentales desde 1991, cuando ocupó el cargo de jefe de Departamento de Estudios Políticos Especiales en la Dirección General de Desarrollo Político. A partir de esa fecha desempeñó cargos en la Secretaría de Gobernación y el Infonavit.

A su vez, el de Tabasco es el Congreso cuya membresía reportó el más alto promedio de años de experiencia administrativa estatal. Las diputaciones de esta asamblea promediaron 2.4 años de servicio en gobiernos estatales, mientras que la media nacional de todo el periodo fue de 1.4 años.

Del congreso tabasqueño importa destacar el caso de la diputada Gloria Herrera (pri), que fungió como legisladora en la LXII Legislatura (2016-2018). Su perfil biográfico se colocó como uno de los más profesionalizados en todas las legislaturas que abarcó esta investigación. Antes de ocupar su curul, la diputada Herrera ejerció el cargo de coordinadora de la unidad de comunicación e imagen del departamento de Pesca del gobierno estatal tabasqueño entre 1976 y 2011. Además de desempeñar otros cargos públicos y sindicales relacionados con el tema pesquero en Tabasco, ejerció como secretaria general del cde del pri en Tabasco y fue seleccionada como presidenta del onmpri en dicho estado.

En este mismo Congreso se registró el perfil de la diputada Patricia Hernández Calderón. Esta legisladora forma parte de las 250 diputaciones que se reeligieron de manera inmediata a lo largo del periodo analizado. La diputada Hernández accedió por el pri a la LXII Legislatura de Tabasco (2016-2018), y se reeligió por el prd para la LXIII Legislatura (2018-2021). Al iniciar su primera legislatura de servicio, la diputada Hernández Calderón contaba con un título de maestría en Psicología Laboral por la Universidad Popular de la Chontalpa. A esto se le agregan 32 años de experiencia laboral en la administración pública en cargos vinculados a los temas de tránsito vehicular, seguridad pública y salud.

La gráfica 4.5 reporta el promedio de años que los integrantes de los 32 congresos acreditaron en las dos legislaturas analizadas. Este dato indica el promedio de la suma de años en la administración pública, federal, estatal y municipal de los legisladores.

Nuevo León tuvo al Congreso con el mayor porcentaje de diputaciones con escolaridad superior concluida. Ochenta de los 84 legisladores que participaron en las legislaturas LXXIV y LXIV (95%) concluyeron sus estudios universitarios antes de acceder al cargo. Esto coloca al Congreso de Nuevo León más de 10 puntos por encima de la media nacional en términos del porcentaje de congresistas con estudios superiores concluidos.

En la gráfica 4.6 se puede observar que los porcentajes promedio de legisladores con escolaridad superior no es tan distinto entre congresos, pues va de un rango entre 61% en Baja California Sur hasta un 95% en las dos legislaturas que comprenden el análisis del congreso de Nuevo León.

Los altos niveles en índices de desarrollo humano, así como la intensa actividad económico-comercial, pueden ser algunas de las causas para los altos niveles de profesionalización biográfica encontrados entre sus miembros. Asimismo, el hecho de que un sistema bipartidista estable (pan-pri) le diera forma al juego electoral en Nuevo León permitió que se afianzara una élite política-económica altamente capacitada, que tuvo acceso a capitales materiales, políticos y culturales.

Llama la atención que el promedio de edad de los integrantes de esta asamblea (41 años) fuera inferior a la media nacional (45 años). Esto sugiere que el predominio que el pri y el pan tuvieron sobre prácticamente todos los municipios de la entidad por varios años permitió que los jóvenes políticos de esas instancias partidarias comenzaran sus carreras desde cargos municipales.

Con miras a ganar mayor profundidad en la interpretación de estos resultados entrevistamos a la diputada Norma Benítez Rivera (mc). Maestra en Ciencia Política y licenciada en Psicología, accedió a la asamblea por el principio de proporcionalidad para ocupar una curul en la LXXVI Legislatura del Congreso de Nuevo León (2021-2024).

Cuando le preguntamos sobre el alto nivel de profesionalización de las diputaciones locales en su estado, ella compartió lo siguiente:

El legislador de aquí [refiriéndose a Nuevo León], sobre todo el que compite el voto en su distrito, desde hace ya varios años es alguien a quien se le exige mucho en campaña. Entre propios compañeros de partido y pues imagínate entre rivales, siempre se les busca a los candidatos para ver si terminaron su carrera, si hicieron algo antes de estar pidiendo el voto. Eso lo empezamos a ver mucho a partir de que el pri ya no fue el partido más fuerte aquí, que de eso ya tiene algunos años. Desde entonces los votantes se han hecho cada vez más exigentes y pues eso obliga a los partidos a proponer gente preparada, que no es garantía el haber estudiado en la universidad que vas a ser un buen legislador o legisladora pero sí es cierto que aquí es casi un requisito, a diferencia de otros lugares donde importan más otras cosas como el trabajo que le hayan hecho al partido o que con su pura popularidad jalen gente los candidatos.⁸

Por su parte, la diputada Jessica Elodia Martínez (Morena), también integrante de la LXXVI Legislatura del Congreso de Nuevo León (2021-2024), nos proporcionó una visión distinta del fenómeno de la profesionalización biográfica, especialmente sobre la importancia de los títulos académicos en el Congreso del estado.

A quienes somos jóvenes siento que se nos exige más. Porque no tenemos esa gran trayectoria en el gobierno o en los partidos. Estamos pues empezando nuestras carreras. Y lo que hemos visto es que a la gente le importa saber que los candidatos traen estudios, que son serios, más allá de cualquier bandera o tema. Si yo, por ejemplo, traigo una agenda centrada en la comunidad, eso no se pelea con una formación académica.⁹

En el ámbito legislativo se observan diferencias significativas entre diversas regiones de México. Por ejemplo, en el Congreso de Guanajuato, los legisladores de las legislaturas LXIII y LXIV se destacaron por tener un promedio de afiliación partidista de 12.7 años, superando la media nacional de 9.4 años en este aspecto. Esta larga afiliación puede influir en su enfoque y toma de decisiones.

Según el estudio realizado por Vázquez et al. (2017), la fragmentación de la oposición puede tener impactos en la coordinación de acciones legislativas. A pesar de ello, los legisladores de la oposición en Guanajuato expresaron una prioridad notable: la elaboración y propuesta de legislación. Esto resalta su enfoque en la producción de leyes por encima de otras tareas, como el apoyo a los electores o la gestión de servicios públicos.

Las respuestas de las diputaciones indican que su atención se dirige primero a los ciudadanos en su conjunto y luego a los electores de sus distritos, con un enfoque en los votantes y grupos de interés. Además, el referente que guía sus decisiones y acciones es lo que consideran mejor para los guanajuatenses en general y la defensa de los intereses de sus distritos. Sin embargo, la definición exacta de qué significa “lo mejor para los guanajuatenses” y los “intereses de sus distritos” queda a la interpretación y criterio individual de cada legislador. Estos hallazgos muestran cómo los legisladores en Guanajuato afrontan sus roles y responsabilidades en el contexto político y legislativo.

Después de Guanajuato, los congresos de Coahuila, San Luis Potosí y Colima albergaron a las diputaciones con el más alto promedio de años de afiliación partidaria. Mientras que las asambleas de Ciudad de México, Tlaxcala y Nayarit tuvieron a los congresistas con el más bajo promedio de años de militancia partidaria (véase la gráfica 4.7).

Antes de iniciar la LXIV Legislatura (LXIV, 2018-2021), el diputado José Huerta Aboytes (pri) tenía en su ficha biográfica 45 años de militancia partidista. Este legislador obtuvo su título de licenciatura en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México en 1981, afiliándose al pri en 1973, año desde el cual comenzó a ejercer cargos relevantes dentro de la burocracia partidaria local como secretario de organización del Comité Directivo Estatal del pri en Guanajuato.

Otro integrante destacado de la LXIV Legislatura del Congreso de Guanajuato fue el diputado Armando Rangel Hernández (pan), quien reportó 32 años de militancia partidista antes de iniciar su encargo legislativo en 2018. Es importante mencionar que el diputado Rangel es de los pocos casos en toda nuestra base de datos que contaba con más de una legislatura de experiencia parlamentaria nacional tras haber sido electo como diputado federal por Guanajuato en las Legislaturas LVII (1997-2000) y LIX (2003-2006) de la Cámara de Diputados. Además de haber ejercido el cargo electivo de presidente municipal de San Luis de la Paz, este legislador se desarrolló dentro de la burocracia de su partido como secretario de capacitación de comités directivos municipales y consejero estatal del pan en Guanajuato.

De manera similar, el diputado José Guadalupe Vera Hernández (pan) contaba ya con experiencia legislativa federal antes de integrar la LXIV Legislatura de Guanajuato (2018-2021). El diputado Vera fue parte del grupo parlamentario del pan en la LXI Legislatura (de la Cámara de Diputados (2009-2012). Sus cargos electivos municipales previos (como la regiduría de León en dos ocasiones) se dieron dentro de una larga militancia de más de 26 años como miembro activo del pan. A lo largo de su carrera en el partido ocupó cargos relevantes dentro de la estructura partidaria en comités directivos tanto municipales como estatales del pan en Guanajuato.

Podría pensarse que la alta profesionalización de los congresistas guanajuatenses se encuentra ligada a la historia de un partido político que convirtió a la entidad en un bastión par sus filas desde el proceso de alternancia democrática iniciado a finales del siglo xx. A partir de que Carlos Medina Plascencia ganó la gubernatura en 1995, todos los gobernadores de la entidad han sido panistas. Sin mencionar que la mayoría de los municipios han sido gobernados por el pan y que los propios gobernadores han contado con importantes contingentes legislativos. Condición que le ha permitido al pan ampliar su base de políticos profesionales dentro de la entidad.

De igual modo, el triunfo de Vicente Fox para ocupar el Ejecutivo federal en 2000 abrió las compuertas administrativas para que varios políticos de la entidad (que habían sido piezas clave en el proceso de transformación política y que fueron cruciales para el triunfo de Fox y el pan) accedieran a cargos federales y continuaran con su proceso de profesionalización biográfica en una esfera gubernativa de alto nivel.

En síntesis, las diputaciones muestran arraigos importantes con sus partidos (principalmente pri y pan), lo cual se ha traducido en carreras legislativas y administrativas bastante longevas que abonan a la profesionalización del órgano legislativo en su conjunto. Además de esto, el acceso de una élite local a la administración pública federal representó un espacio importante para que los políticos pertenecientes a la facción foxista accedieran a cargos y continuaran su proceso de profesionalización ahora en el ámbito federal.

Por su parte, los integrantes del Congreso del Estado de Coahuila figuraron como el segundo lugar en años de afiliación partidista. De hecho, en la LXI Legislatura (2018-2021) de Coahuila pudimos identificar al diputado local con el mayor número de años de afiliación partidaria.

El diputado Juan Antonio García Villa (pan) se afilió al pan desde 1961. En su trayectoria política se pueden encontrar designaciones como la candidatura a la gubernatura de Guanajuato en 1999, subsecretario de Economía en 2004, director de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (Cofepris) entre 2006 y 2008. Junto a perfiles como el de Alejandro Encinas, Federico Döring o Beatriz Zavala Peniche, el diputado García Villa fue una de las 17 personas (dentro de una base de datos de 2 237 congresistas) que tienen en su pasado biográfico el registro de haber ocupado una senaduría. A ello se deben agregar sus funciones previas como diputado federal en las legislaturas LIV (1979-1982) y LVI (1994-1997).

La diputada Luz Elena Morales (pri) accedió a la LXII Legislatura del Congreso de Coahuila tras ganar su elección en el distrito 13 local. Maestra en Derecho Electoral y con experiencia previa como encargada de la Secretaría de las Mujeres y presidenta de la Organización de Mujeres priistas en la entidad, la diputada Morales nos comentó lo siguiente:

Yo diría que una de las razones por las que tenemos esto que encontraste de diputados y diputadas tan preparados aquí es porque para ya postularte para una candidatura hay que demostrarle al partido que se trae algo de trabajo para respaldarla a una. Aunque seamos la fuerza más importante, quienes han estado a cargo de nuestro partido han sido muy conscientes, muy cuidadosos al momento de elegir y desde que tengo memoria, por muy cercana que seas se te exige algo más. Alguna dirección, un puesto de liderazgo dentro del propio partido, trabajo municipal. A mí lo que me ayudó fue la oportunidad de servir en el gobierno y traer buenos resultados. Eso hizo que la gente me identificara y entonces en el partido era más probable que me dieran una candidatura. Por mucha fuerza que tenga el pri, no mandaría a cualquiera a un distrito tan difícil como el mío si no se les da cierta garantía de que la candidatura tiene arraigo o que al menos la gente te identifica.¹⁰

Al ser un bastión priista, y el único estado que hasta 2023 no ha experimentado alternancia en sus gobiernos estatales, la profesionalización de los políticos en esta entidad está fuertemente relacionada con la historia del pri local. Tras analizar los perfiles de estos legisladores pudimos observar que, salvo por casos muy contados como el del panista García Villa, los políticos coahuilenses se han formado en los espacios burocráticos del pri, así como en la cartera de puestos administrativos en el orden local y municipal que el mismo partido ha podido proporcionar al ser la más importante fuerza electoral de la entidad.

En cuanto al caso de San Luis Potosí, entrevistamos a dos legisladoras pertenecientes a distintas fracciones parlamentarias para conocer sus perspectivas en torno a la alta incidencia en años de afiliación partidaria en ese congreso.

Por un lado, la diputada Yolanda Josefina Cepeda Echavarría (pri), licenciada en Derecho, secretaria general del cde del pri en San Luis Potosí y presidenta de la Mesa Directiva en la LXIII Legislatura (2021-2024) expresó que: “San Luis es un estado donde pan y pri han llevado la mano de la política. Casi todos los gobernadores han tenido fuerte respaldo en el Legislativo. En los municipios aparece de pronto una que otra fuerza, pero al menos hasta este gobierno del verde [refiriéndose al pvem] quienes hemos estado en el Congreso somos casi todos de carreras largas en nuestros partidos”.¹¹

Por otro lado, la diputada Nadia Ochoa (pvem), integrante de la LXIII Legislatura de San Luis Potosí, licenciada en Mercadotecnia y Comunicación con experiencia en la Secretaría de Cultura del gobierno local, compartió esto con nosotros:

Pienso que este es un nuevo momento para nuestro congreso. Sí es cierto que hay compañeras y compañeros que tienen ya una carrera y que dentro de sus partidos han sido muy reconocidos. Pero también en San Luis, después de que nos hemos hecho un estado más democrático y más plural ha habido espacio para la juventud. Como la diputada más joven de este Congreso te puedo decir que la militancia en los partidos no ha dejado de ser importante pero ahora importan más otras cosas, como los logros que se hagan por la comunidad o los proyectos que una traiga como candidata.¹²

Y es que en el Congreso potosino encontramos perfiles como el de la diputada María Rebeca Terán Guevara (pri), quien antes de acceder a su asiento en la LXI Legislatura de San Luis Potosí (2015-2018) tenía ya más de 30 años de militancia partidaria al haber iniciado su carrera como presidenta seccional de la estructura priista en 1980. Como lo avanzó la diputada Ochoa Limón, este tipo de perfiles coexiste con una nueva generación de políticos potosinos (aun minoritarios) que han logrado acceder a la asamblea por partidos como el pvem o el prd. Como ejemplos de estos casos destacan la diputada Dulcelina Sánchez de Lira (prd) de 29 años o el diputado Gerardo Serrano Gaviño (pvem), quien tenía 28 años al inicio de la LXI Legislatura (2015-2018).

En un estudio sobre esta asamblea en su LX Legislatura (2012-2015), Solís et al. (2017) confirman que la mayoría de los diputados locales ingresó a la política a través de partidos políticos, y sorprendentemente, la gran mayoría de ellos no tuvo familiares en política, lo que sugiere que poseen otros tipos de capitales para acceder a sus posiciones.

Asimismo, se observa que la profesionalización en este Congreso incluye algunos claroscuros propios de una democracia competitiva como su temor a ser públicamente exhibidos por sus opiniones sobre su trabajo legislativo y a mantener su distancia con ciertos temas como el matrimonio igualitario y la despenalización del aborto. Esta postura conservadora puede deberse a los prejuicios de los legisladores y al temor de enfrentar consecuencias políticas negativas ante un electorado igualmente conservador.

La experiencia legislativa es probablemente una de las más importantes para el oficio parlamentario. Un congresista experimentado tiene más altas probabilidades de conocer detalles específicos del proceso legislativo, contar con canales de comunicación intra e interpartidistas, así como nexos con distintas instancias públicas y privadas. La gráfica 4.8 indica que los congresos con los más altos promedios de experiencia legislativa (en años) son los de Durango, Colima, Jalisco y Ciudad de México.

Entre las Legislaturas LXVII (2016-2018) y LXVIII (2018-2021) de Durango encontramos 21 diputaciones con algún tipo de experiencia parlamentaria. Si consideramos que las dos legislaturas analizadas de Durango contemplan un total de 50 legisladores (25 por legislatura) la asamblea de dicha entidad albergó a cerca de 42% de congresistas con experiencia parlamentaria previa, lo que lo convierte en el Congreso con mayor incidencia de representantes con experiencia legislativa.

Téngase en cuenta que el porcentaje promedio de congresistas legislativamente experimentados durante el periodo analizado fue de 24%, mientras que el promedio de años de experiencia legislativa se ubicó en 1.13.

De la asamblea duranguense vale la pena mencionar a congresistas como Rodolfo Dorador Pérez Gavilán (pan), militante de Acción Nacional desde 1987, diputado Federal en las Legislaturas LVIII (2000-2003) y LXII (2012-2015) así como senador de las Legislaturas LX y LXI (2006-2012).

El otro caso de un representante duranguense con amplio conocimiento legislativo es el de Ricardo Fidel Pacheco Rodríguez (pri), con 12 años de experiencia parlamentaria. Además de estar afiliado al pri desde 1984 ocupando cargos en la burocracia partidaria nacional y en la Secretaría de Gobierno de su estado, el diputado Pacheco fue congresista local en Durango entre 1989 y 1982, diputado federal de la LVI Legislatura (1994-1997) y senador entre 2006 y 2012.

A lo anterior podríamos agregar que Durango es la entidad con más representantes parlamentarios experimentados en legislaturas federales. Además de los dos casos arriba mencionados, también habían servido en la Cámara federal (antes de iniciar sus mandatos locales) los diputados: Jorge Alejandro Salum del Palacio (pan), Alma Marina Vitela Rodríguez (pri), Luis Enrique Benítez Ojeda (pri), Alicia Guadalupe Gamboa Martínez (pri), Otniel García Navarro (Morena) y Sonia Catalina Mercado Gallegos (pri).

La profesionalización estructural de los congresos locales en México

Las asambleas estructuralmente profesionalizadas son aquellas que disponen de los recursos necesarios para fortalecer su capacidad de respuesta en el sistema, convirtiéndose así en centros importantes en los procesos de toma de decisiones públicas. Puede, por tanto, decirse que una asamblea estructuralmente profesionalizada motiva a sus miembros a dedicarse de tiempo completo a su labor parlamentaria, les proporciona valiosos recursos materiales, humanos e informativos para llevar a cabo sus tareas legislativas y acercarse de manera más eficiente a la consecución de objetivos personales y colectivos (sociales, gremiales o partidistas). Además, posee una estructura administrativa bien definida en términos de tiempo, jerarquías, actividades y funciones que respaldan las labores de los congresistas.

Importa señalar que la profesionalización estructural no solo beneficia a los políticos que integran las asambleas, sino que esta tiene el potencial de traducirse en ganancias colectivas y en el fortalecimiento democrático mediante congresos que deliberen sobre asuntos de alta relevancia para la sociedad, lleguen a acuerdos en torno a esos temas, supervisen eficazmente a otras instituciones gubernamentales y sean transparentes ante el escrutinio público, promoviendo mecanismos que revelen tanto sus procesos deliberativos como sus resoluciones.

A continuación se muestran los resultados de nuestro índice de profesionalización estructural aplicado a las 64 legislaturas locales de México que comprenden este estudio. En primera instancia se observa que las asambleas de Ciudad de México, Jalisco, Michoacán, Chihuahua y Baja California aparecen como las más profesionales en términos estructurales. Mientras que las asambleas menos profesionalizadas estructuralmente son la LIX Legislatura de Puebla (2014-2018), la LXII Legislatura de Campeche (2015-2018) y la LXIII Legislatura del Estado de Aguascalientes (2016-2018).

Para proveer un panorama general, más fácilmente interpretable de la profesionalización estructural promediamos los puntajes del índice obtenidos por las dos legislaturas contempladas por cada entidad federativa. Así, por ejemplo, el Congreso de Michoacán registró una cifra de profesionalización estructural de 1.593 en su LXXIII Legislatura (2015-2018), mientras que en la legislatura inmediata posterior su registro en el índice de profesionalización estructural fue de 1.238. El promedio de esta asamblea se obtuvo de sumar ambos valores y dividirlos entre las dos observaciones correspondientes a sus legislaturas. Por tanto, su profesionalización estructural promedio fue de (1.593 + 1.238) / 2 = 1.415. Después de hacer esta operación con cada asamblea local redimensionamos los valores para tener una escala entre 0 y 1. Los resultados se muestran a continuación:

De todos los congresos aquí analizados, el de la Ciudad de México es el que ha recibido las cifras más cuantiosas de recursos financieros anuales para su funcionamiento. Para el año fiscal de 2015, este Congreso tuvo a su disposición un presupuesto aprobado de 1 589 349 499 pesos. Y para 2018 el Congreso de la Ciudad de México recibió la cifra más alta hasta ahora registrada para una asamblea local con 2 366 054 290 pesos. Para tener una noción comparativa basta mencionar que el promedio presupuestal anual de la Ciudad de México (entre 2015 y 2021) fue de 1 850 676.362, mientras que el promedio anual nacional (es decir, de todos los congresos locales en el mismo periodo) ha sido de 415 257 119 pesos. Es decir, el presupuesto para el Congreso de la capital es cuatro veces mayor que el del promedio de las asambleas subnacionales en el país.

Retomando a la diputada Cristina Márquez (pan), los congresos más profesionales “como el nuestro, se deben a dos factores fundamentales. El primero es el desarrollo del propio estado, refiriéndome al estado de Guanajuato. La dinámica decreciente que ha tenido el estado en los últimos años. Esto hace que haya más recursos disponibles a través del presupuesto anual que recibe el Congreso y con ello se generan las condiciones para contratar mejor personal, tener mejores instalaciones, temas de mantenimiento, y todo lo demás que requiere de dinero”.¹³

Sin embargo, la profesionalización estructural no solamente depende de la cantidad de recursos disponibles para una asamblea. A partir de las revisiones de la literatura y del estudio de otros congresos en el mundo pudimos constatar que la profesionalización estructural hace que el factor presupuestal deba pasar por una serie de filtros.

En primer lugar, un ejercicio comparativo requiere que los presupuestos no sean vistos en términos absolutos sino considerando, entre otras cosas, el tamaño de las asambleas (tanto de su membresía legislativa como de su personal de apoyo).

Si dividimos el promedio de presupuestos anuales de las asambleas (en cada una de sus dos legislaturas) entre la cantidad de legisladores por congreso obtenemos una cifra de costo por legislador que osciló entre los 28 y los 4 000 pesos anuales. Si bien el Congreso de la Ciudad de México sigue teniendo la cifra más alta, la diferencia entre esta asamblea y la inmediata posterior (Sonora, con legisladores que costaron en promedio 25 000 pesos) ya no es tan abultada (véase la gráfica 4.11).

Otro elemento importante para considerar en el cálculo de los presupuestos congresionales como variable para la medición de la profesionalización estructural es el sueldo de las personas legisladoras o dieta. Después de hacer un promedio de los salarios mensuales (sin deflactar) se observa que la asamblea de San Luis Potosí es la que ha provisto los estipendios más altos para sus congresistas a lo largo de los últimos ocho años. La persona congresista potosina ha recibido un sueldo mensual promedio de 162 000 pesos. Por el contrario, la asamblea que ha fijado los sueldos más bajos (en promedio) a lo largo de estos últimos ocho años es el Congreso de Hidalgo, con 48 000 pesos.

En algunos congresos, la estructura de sueldos sufrió modificaciones entre legislatura y legislatura. Por ejemplo, la LXII Legislatura del Congreso de Sinaloa (2016-2018) contemplaba un pago mensual promedio a sus legisladores de 52 369 pesos. Pero para la legislatura inmediata posterior (LXIII, 2018-2021) el estipendio bruto aumentó a 118 789. Lo que representa un incremento de aproximadamente 66 000 pesos. Otros congresos que aprobaron aumentos a los sueldos brutos de sus integrantes de una legislatura a otra fueron, por ejemplo, Tlaxcala (aumento de 28 000 pesos entre legislaturas), Querétaro (incremento de 15 000), Chihuahua (aumento de 14 000).

Empero, encontramos también asambleas que avalaron reducciones salariales al trabajo parlamentario entre legislaturas. Las disminuciones más notorias se dieron en los congresos de Yucatán y Estado de México. En la LXI Legislatura de Yucatán (2015-2018), los diputados recibían un sueldo mensual bruto promedio de 88 800 pesos, pero esta cifra se redujo a 44 480 para la Legislatura LXII (2018-2021). Por su parte, la LIX Legislatura del Estado de México (2015-2018) contemplaba un salario mensual de 108 935 pesos para sus legisladores, monto que cayó a 68 000 en la LXIII Legislatura (2018-2021) (véase la gráfica 4.13).

La diputada Valentina Valia Batres Guadarrama (Morena) es la actual presidenta de la Comisión de Presupuesto del Congreso de la Ciudad de México. Al preguntarle sobre los principales desafíos que enfrenta la asamblea con más recursos presupuestales en el país, nuestra entrevistada comentó:

El tema de los presupuestos tiene muchas aristas. No es solo cosa de decir qué Congreso recibe más y ya con eso podemos decir que va a funcionar mejor. Por ejemplo, importa cómo se distribuyen los recursos adentro de la Cámara. Qué tanto las fuerzas políticas estén dispuestas a ponerse de acuerdo en la repartición interna. En el movimiento, nosotras consideramos que una buena parte del presupuesto se debe destinar a temas como el empoderamiento de la mujer, la inclusión y programas para combatir la pobreza. Pero desgraciadamente no todos los partidos están de acuerdo en eso y ahí es donde tener más recursos no es una ventaja sino un problema.¹⁴

Estas declaraciones de la diputada Batres se asemejan a los resultados de una investigación realizada por Moncrief (1988), donde se explora el concepto de profesionalización Legislativa y su relación con la complejidad socioeconómica y gubernamental del entorno del Legislativo. Sus resultados sugieren que una mayor complejidad se asocia con más recursos de personal y apoyo legislativo, y una compensación más generosa para los legisladores en estados prósperos. Estos hallazgos son esenciales para comprender cómo la complejidad afecta el trabajo legislativo.

Respecto de la cuestión presupuestal, el Instituto Mexicano para la Competitividad (Imco) apuntó en su Informe Legislativo 2018 la falta de profesionalización y la gestión ineficiente en los congresos de los 32 estados. La organización identificó disparidades significativas en los presupuestos de los congresos locales, donde en ocho legislaturas el presupuesto por diputado supera al de la Cámara de Diputados Federal. Además, destaca que el gasto total presupuestado por la asamblea de la Ciudad de México duplica al del Congreso de los diputados de España. Esto sin mencionar la invasión de funciones en algunos congresos locales que tienden a destinar recursos a “ayudas sociales” que no están dentro de su atribución legal.¹⁵

La infraestructura de los congresos ha sido identificada como un elemento de importancia primordial en el proceso de profesionalización estructural de los órganos legislativos. Los argumentos respaldan la noción de que una infraestructura adecuada desempeña un papel fundamental al facilitar la comunicación efectiva, mejorar la eficiencia en el desarrollo de las actividades legislativas y promover una mayor profesionalización de los legisladores. Además, se reconoce que una infraestructura legislativa bien concebida y adaptada contribuye significativamente a fomentar la interacción y colaboración entre los legisladores, lo que, a su vez, facilita la transferencia de conocimientos y fortalece el establecimiento de relaciones de trabajo; en última instancia, fortaleciendo el proceso de profesionalización legislativa.

A continuación se presentan los resultados (promediados por Congreso) de los principales indicadores de infraestructura parlamentaria en las asambleas locales de México. Téngase en cuenta que cada uno de estos indicadores divide el número bruto entre la cantidad de legisladores en las asambleas.

El parque vehicular es el primer componente de infraestructura legislativa que aquí tomamos en cuenta. A pesar de que el Congreso del Estado de México es la asamblea más cuantiosa en membresía (75 congresistas) esta contó con una cantidad muy superior de vehículos por legislador (más de 4.5). El Congreso más cercano fue el de Hidalgo, con dos vehículos por legislador. Mientras que las asambleas con el parque vehicular más reducido durante el periodo analizado fueron las de Tabasco, Chiapas y Baja California Sur con .1 vehículos por congresista.

En cuanto a la disponibilidad de aparatos de telecomunicaciones (teléfonos fijos móviles y otros dispositivos de comunicación a distancia), se tienen seis congresos con una disponibilidad de infraestructura prácticamente igual. En las asambleas de Jalisco, Ciudad México, Chihuahua y Estado de México se dispone de 10 aparatos de telecomunicaciones por legislador. La proporción es ligeramente menor en los congresos de Querétaro y Guanajuato. Y la asamblea con menor disponibilidad de aparatos de telecomunicación es Durango, con .4 aparatos por congresista (véase la gráfica 4.15).

Los dispositivos informáticos con los que se encuentran equipados los congresos locales constituyeron nuestro tercer indicador empírico de profesionalización estructural en la categoría de infraestructura congresional. Al contrastar la cantidad de computadoras, impresoras, multifuncionales, tabletas electrónicas y servidores con la cantidad de congresistas por asamblea obtuvimos los siguientes resultados.

Las diputaciones de las dos legislaturas analizadas en Ciudad de México son los que tienen un mayor acceso a equipos informáticos, con casi 20 dispositivos por representante. Nuevamente las asambleas de Estado de México y Jalisco aparecen entre los niveles más altos de profesionalización estructural en este ámbito. Por el contrario, los congresos de Campeche y Chihuahua son los que menos aparatos informáticos proveen a sus integrantes con un promedio de cuatro dispositivos por legislador.

El último aspecto de la profesionalización estructural que abordaremos en este capítulo refiere a los equipos de asesoría especializada de los integrantes de una asamblea. El argumento que sustenta este elemento es que contar con un personal capacitado y competente en el contexto legislativo resulta fundamental para la profesionalización, ya que el expertise de estos funcionarios brinda información especializada y apoyo técnico a los congresistas. Estas contribuciones se traducen en una toma de decisiones más informada y eficiente por parte de los legisladores. Además, se argumenta que un equipo de apoyo sólido tiene la capacidad de influir en la calidad y efectividad de la legislación, impulsando así la profesionalización legislativa.

En la gráfica 4.17 se observa una disparidad considerable en el indicador de equipo especializado de apoyo. El Congreso de la Ciudad de México reporta la abultada cifra de 15 asesores por diputación. La asamblea inmediata posterior es la de Michoacán, con un promedio de siete asesores por congresista, menos de la mitad de lo reportado por la Ciudad de México. En el extremo derecho de la gráfica se ubican los congresos con los menores recursos humanos de apoyo a las personas congresistas. Se trata de las asambleas de Tabasco, Aguascalientes, Chiapas, Puebla y Sonora, donde hay menos de dos asesores por representante.

Conclusiones

Uno de los principales objetivos de este capítulo fue el perfeccionamiento metodológico de nuestro Índice Compuesto de Profesionalización Legislativa (icpl). Un instrumento de medición que evalúa la profesionalización de las legislaturas locales en México en dos dimensiones: biográfica y estructural.

Para lograr esto, estandarizamos las variables de tres índices relacionados con la profesionalización, lo que nos permitió comparar de manera precisa los valores de cada congreso y obtener una medida coherente y uniforme.

El icpl tiene como objetivo cuantificar la profesionalización de los congresos, considerando factores como la experiencia administrativa y parlamentaria de sus integrantes, su afiliación partidista y la conclusión de estudios superiores. Al estandarizar las variables, obtuvimos resultados expresados en una escala unitaria, facilitando la interpretación y comparación entre las distintas legislaturas.

Los valores del icpl reflejan el grado de profesionalización alcanzado por cada Congreso durante el periodo de análisis (2014-2021). Aquellas legislaturas que obtuvieron puntuaciones más altas en el icpl se consideran más profesionalizadas en términos de la formación académica y experiencia de sus miembros, así como su trayectoria en el ámbito político y administrativo.

Gracias a este indicador pudimos identificar que algunas legislaturas locales destacaron por su alto nivel de profesionalización, como la I Legislatura de la Ciudad de México, la LXI Legislatura del estado de Sonora y la LXI Legislatura de Jalisco. Por otro lado, encontramos congresos con niveles más bajos de profesionalización, como la LXVIII Legislatura de Durango, la LXIII Legislatura de Sonora y la LXIII Legislatura de Campeche.

Al aplicar el icpl a las 64 legislaturas locales bajo análisis, encontramos que en el Bajío, centro y occidente del país existen congresos altamente profesionalizados, destacando casos como los de Jalisco, Chihuahua y Baja California en el norte. Estas regiones mostraron un mayor grado de preparación y experiencia en sus miembros, lo que sugiere un esfuerzo significativo hacia la profesionalización de la labor legislativa.

Por otro lado, identificamos congresos con niveles más bajos de profesionalización dispersos en la geografía nacional. Algunos congresos de escasa profesionalización se encontraron en el norte, como Baja California Sur y Durango, mientras que otros se ubicaron en la región occidental, como Nayarit, y en el sur, como Chiapas y Campeche.

Es relevante destacar que los resultados del icpl mostraron correlaciones con el contexto político y las dinámicas electorales en cada entidad. Por ejemplo, en el caso de Sonora, observamos un cambio notable en los indicadores de profesionalización biográfica. La LXI Legislatura (2015-2018) mostró un alto nivel de profesionalización, pero en la legislatura siguiente (LXII, 2018-2021) estos indicadores disminuyeron considerablemente debido a cambios importantes en las élites políticas, producto de procesos electorales y de renovación en el poder.

Además, en entidades como Morelos, donde hubo un cambio de fuerza política en el gobierno estatal, también se observó una reconfiguración en la profesionalización de los legisladores. La entrada de una nueva coalición política generó una pluralidad en el Congreso local, dando paso a la incorporación de perfiles políticos previamente excluidos, lo que puede haber afectado los niveles de profesionalización en la legislatura.

En otro contexto, las personas legisladoras guanajuatenses mostraron arraigos importantes con sus partidos, principalmente el pri y el pan, lo que se tradujo en carreras legislativas y administrativas longevas. Esto contribuyó a la profesionalización del órgano legislativo en su conjunto, además de que el acceso de una élite local en la administración pública federal representó un espacio relevante para el crecimiento profesional de los políticos de la entidad.

El caso de Coahuila también resaltó, con congresistas que mostraron un alto número de años de afiliación partidaria, destacando perfiles como el del diputado Juan Antonio García Villa (pan), que se afilió al pan desde 1961, y otros perfiles que se formaron en la burocracia interna del pri. Esto remarca la importancia de la pertenencia partidista y la estructura de oportunidades dentro de los partidos políticos como elementos clave en la profesionalización de las personas legisladoras.

En conclusión, el icpl reveló una variedad de situaciones en las legislaturas locales de México en términos de profesionalización. Hubo casos destacados con altos niveles de preparación y experiencia en sus miembros, así como situaciones con menor grado de profesionalización, que se relacionaron con los contextos políticos y las dinámicas electorales de cada entidad. La evaluación del icpl proporcionó un panorama detallado sobre la realidad de la profesionalización legislativa en el país, identificando áreas de mejora y oportunidades para fortalecer el trabajo parlamentario en el futuro.

Asimismo, en este capítulo también analizamos la profesionalización estructural de las asambleas locales de México. Observamos que este aspecto de la profesionalización está estrechamente vinculado con la disponibilidad de recursos y la organización administrativa interna de cada congreso local. Sin embargo, simplemente asignar mayores recursos no garantiza una mayor profesionalización, ya que la distribución interna de estos recursos puede generar conflictos entre las fuerzas políticas.

Identificamos que la fragmentación partidista puede obstaculizar la profesionalización institucional, ya que aumenta la competencia y la lucha por los recursos disponibles. Es relevante investigar si este fenómeno se observa de manera generalizada en todos los congresos locales del país.

La infraestructura de los congresos, incluyendo aspectos como el parque vehicular, los aparatos de telecomunicaciones, los dispositivos informáticos y los equipos de asesoría especializada, juega un papel importante en la profesionalización estructural. Una infraestructura adecuada facilita la comunicación, mejora la eficiencia y promueve la colaboración entre los legisladores.

En el transcurso de nuestra investigación notamos disparidades significativas en los presupuestos de los congresos locales en México. Algunas legislaturas estatales tienen presupuestos por diputado que superan incluso al de la Cámara de Diputados federal, lo cual puede indicar una gestión ineficiente e incluso falta de profesionalización.

Por otra parte, la distribución de los recursos presupuestarios dentro de los congresos es un factor crítico. Las diferencias ideológicas y políticas entre las fuerzas políticas pueden dificultar un acuerdo equitativo en la asignación de recursos, lo que afecta la eficacia y la capacidad de cumplir con objetivos sociales importantes. El Instituto Mexicano para la Competitividad ha señalado la falta de profesionalización y la gestión ineficiente en los congresos locales como un desafío importante.

Entre los congresos que se destacaron como los más profesionales en términos estructurales se encuentran las asambleas de Ciudad de México, Jalisco, Michoacán, Chihuahua y Baja California. Por otro lado, las asambleas de la LIX Legislatura de Puebla (2014-2018), la LXII Legislatura de Campeche (2015-2018) y la LXIII Legislatura del Estado de Aguascalientes (2016-2018) mostraron menor profesionalización estructural.

En conclusión, la profesionalización estructural de las asambleas legislativas en México está influenciada por la disponibilidad y distribución de recursos, la fragmentación partidista, la infraestructura legislativa y la capacidad de llegar a acuerdos internos. Identificamos casos destacados de alta profesionalización, así como situaciones que requieren mejoras para fortalecer el proceso legislativo y cumplir con las responsabilidades legislativas de manera más eficiente.

Además, a partir de los resultados y entrevistas del capítulo anterior, encontramos que entre los principales desafíos para la profesionalización de las asambleas locales en México destaca la ausencia de un marco normativo claro y sólido en materia de profesionalización legislativa, lo que ha generado un vacío legal que dificulta el establecimiento de estándares y mecanismos efectivos para asegurar la calidad del desempeño parlamentario. Asimismo, la formación y capacitación de congresistas locales enfrenta desafíos significativos debido a la falta de programas especializados, escasez de recursos destinados a la educación parlamentaria y la ausencia de incentivos para el desarrollo profesional de los legisladores, factores que dificultan el proceso de profesionalización y limitan el potencial de los congresos locales para ejercer un papel protagónico en el diseño e implementación de políticas públicas de calidad.