6. Las consecuencias de la profesionalización legislativa local en México

Introducción

El 30 de abril de 2018, por acuerdo de la mesa directiva, se notificó que las comisiones unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera, de la Cámara de Senadores de México desechaban una iniciativa presentada poco más de un año antes por la senadora Sonia Rocha Acosta. Aunque el destino de la propuesta no es del todo sorprendente (ocho de cada 10 iniciativas fueron rechazadas en la etapa de comisiones en la aquella LXIII Legislatura), lo que verdaderamente llama la atención de este episodio fue el contenido del proyecto de decreto.

A través de su iniciativa, la senadora Rocha propuso una reforma constitucional a fin de establecer como requisito para ser diputado (federal y local) el nivel académico superior, debidamente acreditado con título y cédula profesional.¹

En la presentación de esta iniciativa ante el pleno, la senadora Rocha resaltó las consecuencias positivas que puede generar un Congreso conformado por legisladores profesionales. Ante los medios, la diputada iniciante hizo hincapié en que su propuesta no buscaba la discriminación con base en la escolaridad, sino más bien aspiraba a elevar la calidad general de la representación, garantizando que los legisladores tuvieran las competencias, habilidades y conocimientos necesarios para comprender y resolver las necesidades de la ciudadanía.

Además de motivar a que un grupo de ciudadanos apoyara esta moción desde la plataforma Change.org,² la iniciativa generó un intenso debate que arrojó perspectivas encontradas en días posteriores a su presentación. Por un lado, la senadora Rocha defendía con convicción la necesidad de contar con profesionales en el ámbito legislativo para garantizar una representación de alta calidad. Mientras que algunos congresistas, como David Palacios (pri), líder de la cnop, sostenían que la experiencia práctica también aporta un valor significativo a la profesionalización de los legisladores, además de que imponer un requisito académico para ostentar un cargo de representación popular podría infringir derechos constitucionales (El Universal, 2017).

Voces como la del diputado federal Braulio Guerra (pri) se alinearon con la propuesta, pero con una visión matizada. Aunque el diputado Guerra respaldó la exigencia de licenciatura para los diputados plurinominales, el congresista difirió con la senadora cuando se trataba de los legisladores de mayoría relativa, electos, según sus declaraciones, directamente por voto popular. Su postura reflejaba una búsqueda consciente del equilibrio entre la formación académica y la experiencia práctica como una ponderación esencial en la labor legislativa profesional (El Universal, 2017a).

En este contexto de discusión, la iniciativa de la senadora Rocha Acosta emerge con un ejemplo de cómo algunos congresistas interpretan y esperan obtener resultados tangibles de la profesionalización legislativa. Más allá de su resultado final, la propuesta plantea cuestiones esenciales sobre el perfil y el papel de los legisladores y cómo esto repercute en decisiones que impactan a una sociedad. Este debate persistirá como testimonio de los resultados exigibles a congresos y representantes altamente profesionalizados.

En el presente capítulo exploramos en detalle las consecuencias de la profesionalización legislativa en el ámbito local. Comenzamos haciendo una exhaustiva revisión de la literatura relevante en la disciplina explorando las diversas perspectivas y hallazgos en torno a los resultados asociados a la profesionalización parlamentaria. Posteriormente, a partir de entrevistas y un seguimiento al estado actual de los congresos locales de México proporcionamos claves argumentativas que arrojan luz sobre la situación de las asambleas subnacionales mexicanas en años recientes. Por último, presentamos una serie de modelos estadísticos diseñados para corroborar y analizar las posibles consecuencias que se espera que la profesionalización legislativa produzca en diferentes aspectos de la labor parlamentaria.

La profesionalización legislativa y sus consecuencias. Un estado de la cuestión

En la mayor parte de la literatura especializada el fenómeno de la profesionalización legislativa ha sido asociado con una mejor deliberación, mayor capacidad de promover políticas públicas sensibles y eficaces, una marcada independencia de los congresos con respecto del Poder Ejecutivo, mayor transparencia y congresistas con mayores capacidades de supervisión gubernamental (Rocca y Krebs, 2023).

Como punto de partida tenemos entonces que la profesionalización influye en aspectos generales del comportamiento parlamentario, como la habilidad de la legislatura para recopilar información. Lo cual se debe a menudo a equipos de apoyo altamente capacitados, tecnología de vanguardia para la obtención, almacenaje y análisis, así como a un mayor nivel deliberativo en las sesiones colegiadas. A raíz de esto, en congresos más profesionales se tienden a registrar mayores cifras de votaciones estratégicas, ya que los congresistas pueden evaluar de manera más precisa las implicaciones políticas de sus votos (Fortunato y Provins, 2017). Por ende, se ha visto que, en legislaturas profesionalizadas, los resultados de los votos son más coherentes y predecibles en comparación con aquellas menos profesionalizadas, lo que implica que las coaliciones exitosas que se forman tienden a ser más estables y a estar más alineadas con la afiliación partidista de las diputaciones (Carroll y Eichorst, 2013).

Adicionalmente, la profesionalización legislativa ha demostrado tener un impacto considerable en la política presupuestaria (Barrilleaux y Berkman, 2003). En este sentido, algunos argumentan que la profesionalización está relacionada con un gasto estatal más eficiente por parte de los gobernadores (Owings y Borck, 2000), que enfocan sus gastos de manera precisa en distritos o municipios específicos en lugar de proyectos de alcance estatal, como estrategia de desarrollo económico (Gamm y Kousser, 2010).

Una reciente investigación de Landgrave y Weller (2020) comprobó que una mayor profesionalización legislativa está asociada con una menor discriminación contra minorías raciales. Tras analizar un gran volumen de correos electrónicos intercambiados entre congresistas y ciudadanos, los autores encontraron que la profesionalización legislativa se relaciona con una mayor probabilidad de que los representantes respondan a la comunicación electrónica con menor nivel de discriminación contra minorías raciales. Estos hallazgos enfatizan la importancia de la heterogeneidad sustantivamente relevante en los estudios de auditoría y señalan un posible mitigador de la discriminación: la profesionalización legislativa.

Como se puede apreciar, la profesionalización legislativa parece tener un impacto positivo en ámbitos generales del desempeño parlamentario. Si bien este fenómeno ha sido objeto de amplia investigación, en este capítulo nos concentraremos específicamente en analizar su influencia en tres aspectos clave del desempeño parlamentario: la supervisión sobre el Ejecutivo, la generación de legislación y la transparencia.

En el ámbito de la supervisión del Poder Ejecutivo, algunos análisis han arrojado luz sobre la crucial importancia de la profesionalización y composición de las legislaturas para el equilibrio entre los poderes públicos. Por ejemplo, Shair-Rosenfield et al. (2017) investigaron minuciosamente la influencia de la composición partidaria de las legislaturas sobre la capacidad de limitar la acción ejecutiva mediante decretos. Su investigación abarcó países como Argentina, Bolivia, Brasil y Uruguay, durante el periodo comprendido entre 1990 y 2010. Sus resultados resaltaron que aquellos legisladores con mayor nivel de profesionalización y experiencia previa tenían más probabilidades de enfrentar la acción ejecutiva y restringir la emisión de decretos presidenciales. Lo cual pone de manifiesto que la formación y experiencia de los legisladores desempeñan un papel esencial en la dinámica de poder entre el Poder Ejecutivo y Legislativo en América Latina.

Unos años atrás, Boehmke y Shipan (2015) estudiaron cómo los legisladores locales estadounidenses influyen en el desempeño de las agencias gubernativas. Sus resultados evidencian una clara influencia de las preferencias partidistas en las legislaturas sobre el desempeño del gobierno. Las legislaturas con mayoría demócrata tienden a asumir un rol más activo de supervisión hacia el gobierno de lo que se observa en las asambleas de mayoría republicana. Un aspecto notable es que, sin importar el partido en el poder, las legislaturas más profesionalizadas demuestran una capacidad superior para supervisar las acciones de las agencias públicas y evaluar los resultados de los programas gubernamentales. De manera similar, Rocca y Krebs (2023) corroboraron que las legislaturas que ofrecen salarios más elevados tienden a generar legislación más detallada, lo cual conlleva un control más eficiente sobre las burocracias estatales y una mayor resistencia a su influencia.

Otro cuerpo de literatura se ha centrado en cómo la profesionalización legislativa se asocia con resultados más tangibles para el ciudadano. Estos incluyen la implementación de programas dirigidos a grupos específicos de la ciudadanía (Kousser, 2005), una mayor capacidad de respuesta política (Maestas, 2000) y una participación del Congreso en la formulación y supervisión de políticas fiscales (Lewis, 2012). En términos generales se observa que las legislaturas más profesionalizadas tienen una mayor capacidad para elaborar legislación compleja e innovadora y son menos susceptibles a la influencia burocrática de los gobiernos locales (Jansa, Hansen y Gray, 2019; Kroeger, 2022).

A su vez, las legislaturas más profesionalizadas se destacan por ser más productivas en términos de políticas públicas de alcance local (Callaghan y Karch, 2021). Estas legislaturas no solo aprueban más proyectos de ley con mayores niveles de asistencia en sus sesiones de votación (lo que les da más legitimidad) (Hoffman y Lyons, 2020), sino que también logran tomar decisiones basadas en coaliciones más coherentes y predecibles en términos de ideología partidista (Carroll y Eichorst, 2013). En el contexto estadounidense, se ha demostrado que las legislaturas más profesionalizadas tienen sesiones más largas, lo que permite a sus miembros dedicar más tiempo a su trabajo y entregar resultados tangibles a sus distritos (Gamm y Kousser, 2010). Esto se relaciona con el hecho de que los legisladores más experimentados producen más y mejores propuestas legislativas en términos de alcance, y siguen activamente su progreso hasta su aprobación (Bangcaya et al., 2015).

Contar con personal más capacitado, al cual pueden delegar tareas rutinarias, libera a los congresistas tiempo importante para interactuar con sus electores y conocer sus prioridades y preferencias políticas (Miler, 2016). Por tanto, se ha visto que los miembros de las legislaturas altamente profesionalizadas por lo regular tienen una mayor conciencia de las preferencias de sus electorados en comparación con los integrantes de congresos más amateur. Por ejemplo, Broockman y Skovron (2018) descubrieron que el profesionalismo legislativo tiene un efecto significativamente negativo en los errores de percepción de los legisladores en temas como inmigración, armas, derechos lgbtq+, derechos reproductivos, bienestar y atención médica universal.

Y es que, cuando los legisladores enfrentan demandas divergentes por parte de sus electorados, requieren emplear herramientas heurísticas o simplificar tareas relacionadas con el reconocimiento de las demandas de sus electores (Miler, 2016). Al tener capacidades ampliadas para la recepción y tratamiento de información, las legislaturas más profesionalizadas proporcionan a sus integrantes mejores herramientas para equilibrar estas demandas sin tener que recurrir a atajos que puedan ser perjudiciales para la representación sustantiva.

Finalmente, la relación entre la profesionalización legislativa y la transparencia resulta esencial para garantizar la rendición de cuentas y la divulgación precisa de información relevante para el ciudadano. La falta de informes sobre datos críticos a menudo se debe a la insuficiente capacidad de supervisión de los órganos legislativos encargados de ejercer control sobre estas agencias. Sin embargo, Cook y Fortunato (2023) demuestran que este problema puede mitigarse a través de legislaturas estatales profesionalizadas, las cuales tienen la capacidad de impulsar la transparencia en agencias a nivel estatal y subestatal (incluyendo a las propias asambleas). Los hallazgos de estos autores subrayan la importancia de una legislatura profesionalizada, trasparente y con recursos adecuados como medios ciudadanos para tener una supervisión efectiva y contar con información sobre temas de interés público.

La profesionalización legislativa y sus efectos en los congresos locales de México. Una aproximación inicial

Mediante la revisión anterior de la literatura se puede advertir que la profesionalización legislativa conlleva importantes beneficios para el funcionamiento de los congresos y de las comunidades representadas. Los legisladores capacitados llevan a cabo debates más informados y de mayor calidad, lo que resulta en decisiones mejor fundamentadas. Además, una sólida infraestructura organizacional habilita a la asamblea para revisar con precisión la cuenta pública, supervisar al gobierno y observar la actuación de las agencias públicas. De igual modo, la profesionalización promueve la independencia del Poder Legislativo y la transparencia en el proceso de toma de decisiones, fortaleciendo la confianza ciudadana en el sistema democrático. En sí, la profesionalización legislativa genera congresos más competentes, lo que mejora la calidad de la gobernanza en términos generales.

Supervisión gubernamental y profesionalización legislativa

Uno de los factores cruciales que influyen en la fuerza parlamentaria es la interacción entre el Parlamento y el Gobierno, la cual ejerce un impacto significativo en la eficacia parlamentaria. En este contexto, la capacidad de los diputados para ser eficaces radica en la posesión de poderes formales que les permitan controlar al Ejecutivo, así como en la presencia de incentivos políticos que los motiven a participar tanto en el control como en el respaldo de políticas destinadas a beneficiar a la población.

En relación con la tarea de supervisar al Gobierno, la observación que realizan los plenos parlamentarios y las comisiones respecto a las acciones del Poder Ejecutivo, emerge como un indicador esencial del nivel de fiscalización y control que los legisladores ejercen sobre el accionar gubernamental. La frecuencia y regularidad con la que se lleva a cabo esta supervisión desempeñan un papel fundamental al reflejar el nivel de profesionalismo y rendición de cuentas en el funcionamiento parlamentario. Una vigilancia frecuente implica que los legisladores están comprometidos a monitorear de manera continua y activa las acciones del Poder Ejecutivo. Mediante una supervisión regular, los legisladores pueden evaluar el cumplimiento de las políticas y decisiones adoptadas por el Ejecutivo, así como identificar posibles irregularidades o abusos de poder. Esta constante vigilancia muestra un enfoque serio y una actitud responsable por parte de los legisladores en su rol de contrapeso y control sobre el Poder Ejecutivo.

El propósito central del control es establecer una responsabilidad política entre aquellos en el poder, asegurando que haya una supervisión continua para garantizar el cumplimiento de las reglas legales. Un enfoque significativo en este contexto es que la función del control no debe limitarse a la imposición de sanciones, sino más bien evaluarse por su capacidad de generar impacto en el sistema político. Cuando el Congreso local logra mostrar que el ejercicio del Poder Ejecutivo es inadecuado a través de mecanismos de control y fiscalización, esto estimula una revisión de la actuación de los funcionarios públicos y fomenta mejoras en la gestión. En esta perspectiva, el control legislativo no busca destituir al Gobierno, como podría ser en sistemas parlamentarios, sino que su objetivo es supervisar y fiscalizar las áreas en las que el Ejecutivo interviene para exponer sus acciones. Esta rendición de cuentas no solo se limita a los controles institucionales, sino que también se extiende a la relación entre los ciudadanos y los gobiernos, donde la información sobre las acciones del Ejecutivo permite a los ciudadanos influir a través de las urnas y demandar una rendición de cuentas más justa.

La investigación de Gutiérrez (2018) representa uno de los pocos esfuerzos en la operacionalización de la supervisión legislativa. Mediante una variedad de indicadores, el autor examina la relación Ejecutivo-Legislativo en los congresos locales de Jalisco y Estado de México, centrando su enfoque analítico en la interacción entre el Congreso y el Ejecutivo y evaluando las tensiones institucionales presentes en los mecanismos de control.

En este estudio, Gutiérrez (2018) analiza la supervisión con indicadores como sistemas de comparecencias, comisiones de investigación, facultades de incentivo, veto, fiscalización del gasto y cambios al presupuesto de egresos, los cuales revelan la capacidad normativa de los congresos para controlar a los ejecutivos locales. Asimismo, se consideran como variables independientes ciertos factores institucionales, como la competencia y las facultades normativas del Congreso. También se examina el desempeño de las Entidades de Fiscalización Superior Local (efs) y se introduce el concepto de profesionalización como variable moderadora.

El autor sostiene la hipótesis de que una mayor competencia, pluralidad política y profesionalización de los congresos mejoran el desempeño de los mecanismos de control legislativo, a la vez que introduce la noción de acuerdos de mutua impunidad como un factor político-partidista que puede inhibir el desempeño de los mecanismos de control, incluso en presencia de factores institucionales favorables. Esta hipótesis alternativa se basa en la idea de que las instituciones pueden ser limitadas por contextos políticos y culturales.

Si bien el estudio se presenta como el avance de una investigación aún inconclusa, tanto la operacionalización del fenómeno como la metodología y las variables explicativas sientan un precedente para el estudio empírico de esta función legislativa.

A partir de un análisis comparado en los congresos nacionales de Alemania, Chile y México entre 2005 y 2009, Ramírez (2013) estudió la relación entre la profesionalización de los legisladores y el control parlamentario sobre el Gobierno. El autor encontró que la especialización de los congresistas resulta esencial para ejercer un control efectivo sobre la burocracia. Los legisladores que se especializan en temas concretos de políticas públicas tienen una mayor influencia en el proceso de toma de decisiones gubernamentales. Sin embargo, la especialización no depende solo de la reelección, el tiempo del mandato de los congresistas o su formación biográfica, sino que está relacionado con las circunstancias políticas y partidistas de cada país. Es decir, los partidos políticos juegan un papel importante en dirigir a los nuevos miembros hacia áreas específicas de especialización.

La regularidad en la supervisión fortalece la rendición de cuentas por parte de los legisladores. Al realizar un seguimiento constante de las acciones del Poder Ejecutivo, los congresistas se aseguran de que las decisiones y políticas adoptadas estén alineadas con los intereses y necesidades de la sociedad. Una supervisión regular permite detectar desviaciones o malas prácticas, fomentando así la transparencia y la responsabilidad por parte del Poder Ejecutivo.

En una entrevista, la diputada Jessica Martínez (Morena) comentó que

por ser oposición nuestra tarea más fuerte, incluso a veces más que legislar, es estar al tanto de lo que hace el Gobierno, cómo gasta y cómo usa el dinero de los neoleoneses. Así nos aseguramos de que no se haga mal uso de recursos. Ser oposición responsable es no solo actuar como contrapeso, es también ponerle el foco al Gobierno en su actuar de todos los días, sobre todo cuando implementa programas sociales. Eso es básico para mantener todo en orden y que las decisiones que se tomen sean de verdad lo mejor para la gente.³

Estas relaciones entre poderes públicos mencionadas por la diputada Martínez son de creciente importancia en un contexto donde la interacción entre los ejecutivos y los congresos locales presenta tendencias notables en términos de facultades y equilibrio de poderes. El análisis de las constituciones locales de Sánchez Gayosso (2018) revela que los gobernadores de México aún ejercen un papel relevante en el proceso legislativo al promover iniciativas de ley y utilizar poderes de veto. Además, tienen la facultad de nombrar a los titulares de órganos judiciales y de justicia, lo que puede influir en la formación de gabinetes con afinidad partidista. Aunque las legislaturas cuentan con amplias competencias en materia legislativa y de nombramiento, su capacidad para ejercer contrapesos efectivos a menudo se ve limitada en la práctica.

Con su estudio, Sánchez Gayosso (2018) muestra cómo, en solo tres entidades (Aguascalientes, Ciudad de México y Chiapas), los ejecutivos poseen un dominio más fuerte desde la perspectiva legal. En los demás estados los congresos locales tienen un mayor número de facultades, particularmente en la creación de leyes y en el nombramiento de titulares de órganos autónomos y judiciales. Aunque el diseño normativo promueve un equilibrio de poderes, la influencia real de los congresos a menudo se ve obstaculizada por factores como el liderazgo de los gobernadores, la cohesión de la oposición y las prácticas informales.

En este contexto, las relaciones entre ejecutivos y congresos locales desempeñan un papel crucial en la gobernanza estatal. Aunque las facultades legislativas y de nombramiento están claramente definidas en las constituciones, su ejercicio efectivo y la capacidad de los congresos para ejercer control y contrapeso son temas cruciales que determinan la dinámica política y la toma de decisiones en cada entidad federativa.

Para poner a prueba la noción de Sánchez Gayosso (2018) de que los gobernadores ejercen un fuerte control sobre sus territorios, Sánchez Martínez (2022) explora cómo los gobiernos divididos, en los que el Ejecutivo local carece de mayoría absoluta en el Congreso, impactan en diferentes fases del proceso presupuestario. En la fase de aprobación, Sánchez Martínez (2022) analiza las iniciativas de ingresos y gastos presentadas por los gobernadores. Según la teoría de los gobiernos divididos, se esperaría que en estos casos hubiera más cambios al presupuesto por parte del Legislativo. Empero, los datos muestran que, en los estados con gobiernos divididos, se introdujeron modificaciones en un 38% de las iniciativas de leyes de ingresos y en un 40% de los presupuestos de egresos, en comparación con un 23 y 23% respectivamente en estados con gobiernos unificados.

Por su parte, en la fase de ejercicio del presupuesto, se observa cómo los estados recaudan y gastan en relación con lo presupuestado. Los datos del periodo 2005-2017 revelan que los gobiernos divididos no afectan significativamente la diferencia entre lo planeado y lo implementado. Por último, en la fase de fiscalización se examina el presupuesto de las entidades de fiscalización superior (efs) y su desempeño. Se aprecia que, en estados con gobiernos divididos, las efs tienden a tener un presupuesto mayor, lo que podría traducirse en una supervisión más robusta.

En resumen, lo que plantea Sánchez Martínez (2022) es que los efectos esperados de los gobiernos divididos son más notorios en las fases de aprobación y fiscalización, mientras que en la fase de ejercicio el poder de los gobernadores tiende a predominar. Aunque los gobiernos divididos no son la solución definitiva, pueden contribuir a una relación más dinámica y bidireccional entre el Ejecutivo y el Legislativo en el proceso presupuestario de los estados.

En un trabajo previo, el mismo Sánchez Martínez (2017) explora cómo factores como la pluralidad partidista, el estatus del gobierno y la afiliación de los partidos de oposición influyen en las enmiendas realizadas al presupuesto de los gobernadores. Sus hallazgos revelan una relación interesante: a medida que el porcentaje de escaños del partido del gobernador disminuye, aumenta el número de enmiendas realizadas al presupuesto. Esto sugiere que la pluralidad partidista está vinculada con una mayor actividad legislativa en términos de ajustes al gasto como mecanismo de supervisión y control gubernamental. Además, desde ese trabajo inicial observa que los congresos bajo gobiernos divididos tienden a realizar más modificaciones en el proyecto de gasto en comparación con aquellos que operan bajo gobiernos unificados.

Es relevante destacar que aunque las enmiendas de los congresos locales representan un porcentaje similar al observado en otros países de América Latina, no deben subestimarse, ya que reflejan la participación de los congresos en la configuración del presupuesto. Este estudio sugiere un cambio en la dinámica tradicional de poder entre los gobernadores y los congresos estatales, indicando que los congresos están ejerciendo una influencia más sustancial en la revisión gubernamental a través de su participación en políticas económicas.

A partir de lo señalado por los estudios anteriores se tiene que la vigilancia frecuente a los ejecutivos locales conlleva a las asambleas a desarrollar una mayor capacidad para tomar medidas correctivas en caso de identificar acciones indebidas por parte del Poder Ejecutivo. Es decir, se genera un ciclo virtuoso donde los congresos más profesionales son los que más vigilan, pero una mayor actividad de supervisión también conlleva a la profesionalización de las asambleas. Ejemplo de esto es que los legisladores pueden hacer uso de mecanismos disponibles, como comparecencias, cuestionamientos o la exigencia de informes y explicaciones a los funcionarios de los ejecutivos locales. Si cuentan con los recursos necesarios para realizar estas acciones eficazmente, entonces están contribuyendo a reforzar la legalidad, la ética y la buena gobernanza en el ejercicio gubernamental.

Para tener un referente empírico de la vigilancia legislativa al ejecutivo local seleccionamos las comparecencias de los funcionarios del gobierno ante el pleno y las comisiones de las distintas asambleas del país. Por comparecencias consideramos toda aquella reunión de legisladores con las autoridades gubernamentales de la administración pública estatal (mandos superiores como titulares de las secretarías y mandos medios-superiores como subsecretarios o funcionarios encargados de un área específica) ante requerimiento expreso del pleno cameral o por mandato constitucional (desglose del informe de gobierno).

Como indicador de vigilancia plenaria estimamos un cociente que divide la cantidad de comparecencias de pleno entre el total de sesiones de cada legislatura. Con esto generamos un indicador contrastable entre legislaturas. Véase la siguiente descripción.

El promedio de sesiones de comparecencia en el pleno de las 64 legislaturas aquí analizadas fue de .18. Es decir, 18% de las reuniones de pleno se destinó al desahogo de una comparecencia. El caso que reportó el cociente más alto de comparecencias plenarias fue la LXV Legislatura del Congreso de Veracruz (2018-2021). En 110 sesiones de pleno llevadas a cabo en tres años esta asamblea aprobó un total de 63 comparecencias de funcionarios públicos ante el pleno, con lo que obtuvo un cociente de comparecencias plenarias de .572.

Por su parte, la asamblea que obtuvo el menor cociente en este rubro fue la LXII Legislatura del Congreso del estado de Sonora (2018-2021). Este congreso celebró 411 sesiones de pleno en las cuales se llevaron a cabo 26 Comparecencias de funcionarios gubernamentales, lo que produjo un cociente de vigilancia plenaria de 0.063.

Los puntos de la gráfica 6.1 coloreados con negro indican que el pleno de la legislatura referida tuvo un cociente de supervisión superior a la media. Por el contrario, los puntos grises señalan que el pleno de esa legislatura reportó un coeficiente inferior a la media de los 64 congresos locales.

Sin embargo, las comisiones legislativas también están facultadas para llevar a cabo sesiones de comparecencia con funcionarios. Para calcular la actividad de vigilancia gubernamental desarrollada por estos subórganos parlamentarios empleamos un método prácticamente igual al anterior. En este caso contabilizamos el total de sesiones que tuvo cada comisión en cada legislatura local. Después sumamos las sesiones de comparecencia que cada comisión llevó a cabo a lo largo de la legislatura, para finalmente obtener un cociente donde el numerador fueron las sesiones de comparecencia y el denominador las sesiones totales.

Dentro del indicador de vigilancia en comisiones, la asamblea que reportó un mayor cociente fue la XV Legislatura de Baja California Sur (2018-2021), cuyas 21 comisiones de dictamen celebraron un total de 114 sesiones, entre las cuales se programaron y llevaron a cabo 27 comparecencias de funcionarios públicos, lo que generó un cociente de comparecencia en comisiones de .236. Y la asamblea con menor cociente de vigilancia en comisiones fue la LXI Legislatura del Congreso de Jalisco (2015-2018) con un indicador de .022.

Los puntos de la gráfica 6.2 coloreados con negro indican que las comisiones de la legislatura referida tuvieron un cociente de supervisión superior a la media. Por el contrario, los puntos grises señalan que las comisiones de esa legislatura reportaron un coeficiente inferior a la media de los 64 congresos locales.

En el ámbito de la supervisión gubernamental, las asambleas y comisiones legislativas desempeñan un papel fundamental al proporcionar un indicador clave del control y fiscalización ejercidos por los legisladores sobre las acciones del gobierno. La regularidad de esta vigilancia emerge como un factor crucial que refleja la presencia de profesionalismo y rendición de cuentas en el proceso legislativo.

La observación constante se traduce en un compromiso activo de los legisladores para monitorear de manera continua las acciones del Poder Ejecutivo. Al mantener una supervisión regular, los legisladores no solo evalúan la implementación de políticas y decisiones gubernamentales, sino que también están en posición de identificar posibles irregularidades. Esta persistente vigilancia revela la seriedad y responsabilidad que los legisladores asumen en su rol de control sobre el Poder Ejecutivo.

Por tanto, la vigilancia constante de los ejecutivos locales promueve la capacidad de las asambleas para adoptar medidas correctivas en casos de irregularidades. Este ciclo virtuoso refuerza tanto la legalidad como la ética gubernamental, al mismo tiempo que fomenta una relación dinámica entre los poderes Ejecutivo y Legislativo en el proceso presupuestario. La participación en comparecencias y otras formas de supervisión, tanto en plenos como en comisiones, contribuye significativamente a una rendición de cuentas más robusta por parte del gobierno y fomenta una gobernanza más efectiva en su conjunto.

A partir de los datos arriba provistos podemos decir que la vigilancia guarda una estrecha relación con la formación de los legisladores, la actividad de las comisiones y la estructura del pleno. Asimismo, el factor partidista también desempeña un papel influyente en la intensidad de la supervisión gubernamental. Estos descubrimientos tienen implicaciones profundas para la gobernanza estatal y la calidad de la toma de decisiones en cada entidad federativa.

La efectividad de la fiscalización y supervisión gubernamental desde el Congreso se encuentra influenciada por una serie de factores partidistas y relaciones de poder, así como la concentración de facultades y poderes reales, que han sido analizados en diversos estudios. Un ejemplo en este sentido son los congresos locales en México, donde se encuentra respaldo empírico en investigaciones como la de Sánchez Martínez (2017), que destaca la participación activa de los congresos estatales en la formulación de políticas de gasto, incluso bajo gobiernos unificados. Esta dinámica desafía la noción de que la aprobación presupuestaria es automática en estos casos, y que las enmiendas sustanciales solo ocurren en contextos de gobiernos divididos. Aunque las enmiendas son más comunes en situaciones de gobiernos divididos, se observa que la oposición también propone cambios, evidenciando diferencias de preferencias y señalando el equilibrio de poderes. Sin embargo, surgen interrogantes sobre las razones detrás de las enmiendas en gobiernos unificados y los métodos utilizados por el Congreso para influir en el gasto público.

En contraste con la actual participación de los congresos estatales en la política de gasto, en épocas pasadas su rol se centraba en la supervisión financiera de algunos ayuntamientos. Durante este periodo, la estabilidad del Poder Legislativo se correlacionaba con la cesión de sus poderes legislativos y una sumisión casi absoluta al gobernador en turno. De acuerdo con Puente y Villagómez (2011), entre 1929 y 1975 el Congreso del Estado de México fundamentalmente validaba las decisiones del gobernador, actuando más como un sello formal de aprobación que como un contrapeso efectivo.

De manera específica, se encuentra el caso de la asamblea de Nuevo León, donde la presencia de un gobierno dividido no necesariamente fortaleció las capacidades de fiscalización y rendición de cuentas, según Gurrola (2020).

Para el Estado de México Muñoz y Díaz (2017) presentan un trabajo que investiga a profundidad la relación entre los principales partidos de oposición al pri en el Congreso estatal mexiquense (pan y prd) y su función como contrapeso al Ejecutivo. Su hallazgo más importante es que los miembros de estos partidos evitaron desempeñar su papel de control para evitar ser fiscalizados en los municipios donde están en el gobierno. Concluyen que, incluso en un entorno de competitividad y pluralismo político, los partidos de oposición en los congresos estatales pueden encontrar incentivos para pactar con el partido en el poder un acuerdo de impunidad mutua. En el caso del Estado de México, a pesar de ser mayoría en el Congreso, estos partidos renunciaron a ejercer su papel de control y contrapeso, limitando así la rendición de cuentas y la función legislativa.

Generación de políticas públicas y profesionalización legislativa

Como se evidenció en la exploración inicial de la literatura, presentada en la sección precedente de este capítulo, la profesionalización de las asambleas está intrínsecamente ligada a su habilidad para forjar políticas públicas en aras del bienestar colectivo. La premisa central que rodea esta correlación es que las asambleas profesionales se encuentran equipadas con mecanismos y recursos que optimizan la recepción de demandas, la implicación de los sectores interesados en los procedimientos de concepción de políticas públicas, además de permitir un procesamiento de información más eficaz. Esto se conjuga con la presencia de legisladores sensibles a las necesidades colectivas, debidamente capacitados para transformarlas en propuestas legislativas, hábiles en el ámbito político para llevarlas hasta su ratificación, y que además cuentan con robustos equipos de apoyo y una infraestructura operativa eficiente en sus congresos.

Dentro del contexto mexicano, Medina (2022) analiza el trabajo legislativo de 88 diputados locales reelectos en 2018, evaluando su desempeño. Sus resultados revelan que la permanencia en el cargo (reelección inmediata) no parece haber tenido un impacto significativo en la creación y aprobación de iniciativas de ley en la mayoría de los casos. A pesar de las expectativas de una mejora en el desempeño legislativo, la reelección no parece haber impulsado un mayor compromiso y efectividad, lo que plantea interrogantes sobre los factores contextuales, institucionales y partidistas que podrían mediar en la relación entre profesionalización biográfica y generación de proyectos de reforma.

Al analizar el desempeño del Congreso de Nuevo León, Gurrola (2020) ha concluido que la productividad legislativa está estrechamente ligada a las perspectivas de reelección de los legisladores. Su estudio destaca que, durante periodos de dominio partidista, la productividad en el ámbito legislativo solía ser baja, mientras que la aprobación de iniciativas provenientes del Poder Ejecutivo era alta. En situaciones opuestas, en gobiernos divididos, se observa un incremento en la productividad del Congreso sin que esto afecte negativamente la eficacia del Poder Ejecutivo local. Aunque la conformación de mayorías no es un factor determinante en la productividad, sí influye en la facilidad o dificultad del proceso. Los legisladores tienen más probabilidades de obtener respaldo para sus propuestas cuando cuentan con el apoyo de colegas y cuando poseen habilidades persuasivas innatas o presentan iniciativas atractivas en sí mismas, con cualidades que las hacen convincentes por naturaleza.

Uno de los pocos trabajos que han analizado la relación entre profesionalización de los cuerpos congresionales con la producción legislativa es el estudio de Valencia (2022), quien respalda la noción de que los congresos más profesionalizados experimentan un aumento en su protagonismo en el ámbito legislativo, impulsando un mayor número de iniciativas, incluso entre partidos minoritarios.

La generación de proyectos de reforma por parte de los congresistas comienza con la detección e identificación de asuntos a ser atendidos a partir de gestiones legislativas. Esta etapa del proceso de creación de leyes fue referida a detalle por la diputada Cristina Márquez (pan), integrante de la LXV Legislatura del Congreso de Guanajuato. Al respecto, la diputada comentó:

Para formular una propuesta adecuada que permita resolver una necesidad, los legisladores primero deberíamos entender cómo funciona el Congreso y cómo se desarrolla el proceso legislativo, y luego tener claro que las leyes se deben construir sobre una base constitucional y convencional. Nos obliga a estar a la vanguardia de lo que sucede en el ámbito del derecho y en el Congreso de la Unión. Pongo por ejemplo sobre la mesa algunas de las leyes que han estado más controvertidas y son temas dolorosos, como la ley de búsqueda en el estado relacionada con la desaparición forzada de personas y la ley de víctimas para el estado. Ambas leyes deben ajustarse a una norma general y no nos da margen para modificar o implementar cosas muy novedosas que se salgan de ese marco, ya que nos lo tacharían de inconstitucional por invadir competencias que no tenemos en los estados. Podemos creer que generamos algo muy novedoso con muy buenas intenciones, pero si nos falta un elemento que incluir en la reforma, entonces estas no tendrán las herramientas necesarias para los operadores de la norma y su implementación. Así, el grado de tecnicidad y responsabilidad que tenemos los legisladores es grandísimo […] pero lo que hace la labor legislativa tan complicada es que, además de este grado de tecnicidad, es nuestro deber mantener un diálogo permanente con la sociedad, que nos permita primero entender la problemática, revisar la norma y ver si tal vez, a través de un ajuste a la misma, podemos brindar una mejor herramienta para solucionar esa problemática.⁴

El testimonio anterior resalta la importancia de un enfoque profesional en la labor legislativa, donde los legisladores no solo presentan propuestas impulsivas, sino que demuestran comprensión de la Constitución y del marco de convencionalidad. Más allá de la calidad de las propuestas, lo crucial es que los legisladores estén conscientes de evitar proyectos inconstitucionales o que ignoren los linderos normativos nacionales e internacionales. En este sentido, los legisladores profesionales reconocen su rol como eslabones en conjunto con otros poderes y entienden que la mejora social no depende únicamente de sus propuestas legislativas. Asimismo, se observa que los proyectos sólidos de reforma no solo son sensibles y evitan soluciones superficiales, sino que se caracterizan por la participación de un equipo de profesionales, comenzando por los propios legisladores, quienes deben tener conocimientos profundos sobre el tema que abordan, así como habilidades en términos de técnica jurídica y procedimientos parlamentarios, entre otros aspectos.

Sobre el apoyo que brindan los equipos de asesoría para la detección de problemáticas colectivas, la diputada Soraya Pérez Munguía (pri) destacó que sus asesores “continuamente revisan medios, encuestas, notas, todo lo que genere información para encontrar primero los asuntos que le importan a la gente o que están desatendidos. También nos ayudamos mucho de los centros de estudios de la cámara federal y de la local. De ahí partimos para irlos definiendo con más detalle y analizar la forma de atenderlos con todos los instrumentos que tenemos a la mano desde el Congreso”.⁵

Este enfoque, nuevamente enfatizado por nuestra entrevistada, refleja la conciencia de que el papel de los asesores y la infraestructura especializada de las asambleas (centros de estudio) es fundamental para orientar la labor legislativa de manera informada y precisa. La diputada Pérez Munguía (pri) reconoce que la labor del legislador no se limita únicamente a proponer reformas legales, sino que abarca un repertorio más amplio de instrumentos y estrategias para impactar en cuestiones de relevancia pública. Esta comprensión muestra una visión integral y estratégica en la que los legisladores trabajan en colaboración con sus equipos de asesoría para abordar las necesidades de la sociedad de manera efectiva y con un enfoque multidimensional.

Existen, sin embargo, aproximaciones distintas a la etapa de detección de problemáticas colectivas. Por ejemplo, la Dip. Aída Jiménez Sesma (pri) destacó la importancia de realizar foros, congresos y eventos de parlamento abierto (auspiciados mayormente con el presupuesto de la asamblea) para conocer de primera mano las demandas de diversos grupos de la sociedad.⁶

De manera muy similar, la diputada Blanca Gámez (pan) declaró:

A mí lo que me encantaba era hacer mesas de trabajo para escuchar a las organizaciones u otros segmentos de la población. A mí me tocó con la asociación de inmobiliarios. Querían tener una ley y nosotros los escuchamos en una mesa abierta. A esa mesa asistió el jurídico del Gobierno, del Congreso, los representantes de los inmobiliarios, que todos eran expertos. Y yo ese tema lo desconocía completamente. Y es que volvemos a lo mismo. Un diputado no puede saberlo todo […] por ejemplo, la Ley del Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. En Chihuahua, la ley se aprobó en 2005 si mal no recuerdo. Pero no tenía las órdenes de protección y duró muchos años así, hasta que las incluimos, pero eso era porque una asociación civil nos hizo notar cómo era posible que la ley no tuviera las órdenes de protección […] La otra parte que a mí me gusta mucho es tener la cercanía con la ciudadanía. El distrito que yo representaba era un distrito con bastantes carencias. Lo que busqué fue ver qué hago para resolver las problemáticas. Me tocó que había muchos comités de vecinos muy bien organizados. Entonces me invitaban a reuniones y lo que yo fui detectando era que tenían necesidades que no podían resolver ellos. Muchas mamás solteras que no podían solicitar una pensión e ir a las instancias de Gobierno, pues, ¿a qué hora? Gente con problemas de papeles de sus tierras. Entonces, con las dos abogadas que yo tenía como asesoras en la oficina, se dedicaban nada más a eso, a hacer este tipo de gestiones. Entonces creo que son cosas que para los ciudadanos son necesidades primordiales y que alguien les ayude a resolver cierto tipo de situaciones, la gente se siente atendida, se siente hasta, no sé si será la palabra correcta, pero querida. Para mí te puedo decir que era un 80% del trabajo tener esta cercanía con la ciudadanía.⁷

Como se puede notar en el fragmento anterior, la diputada Gámez resalta la importancia de la interacción cercana con asociaciones civiles y la ciudadanía en la labor legislativa. Al participar en mesas de trabajo y escuchar a diversos sectores, se identifican necesidades legislativas y se perfeccionan proyectos de ley. Esta colaboración también permite canalizar propuestas y mejorar leyes existentes, como en el caso de la ley de derechos de las mujeres a una vida libre de violencia.

Por otra parte, la cercanía con la ciudadanía a través de una relación directa ayuda a los congresistas a detectar y abordar problemáticas urgentes, beneficiando a grupos marginados, como mamás solteras y personas con dificultades legales o de tierras. Esta profesionalización en el momento de identificar las demandas (la cual pasa por filtros partidistas, biográficos, de disponibilidad de recursos humanos y materiales) no solo enriquece la labor legislativa, sino que también fortalece la conexión entre los representantes y la comunidad, promoviendo una gobernanza inclusiva.

Una vez que las necesidades ciudadanas acceden al circuito parlamentario mediante proyectos de legislación, la etapa de discusión resulta de enorme relevancia, de acuerdo con la diputada Paola de la Cruz (Morena), toda vez que

asuntos que tienen que ver con género, derechos humanos y temas con los que a veces ni los legisladores están familiarizados necesitan pasar por las comisiones para que nosotras hagamos observaciones tanto técnicas como de operación, y a veces cosas muy básicas que se pueden escapar en una iniciativa. Sin eso tendríamos muchas ocurrencias como leyes en este y en otros congresos.⁸

Si bien la diputada Norma Benítez (mc) concuerda en que el paso de las iniciativas por la etapa de comisiones puede contribuir a su mejoramiento técnico y temático, considera que:

Que se apruebe un tema o no, sabemos que depende primero de los partidos. De los acuerdos que haya en la junta de Gobierno y lo secundario es qué tan hábil puedas ser tú como diputada, como negociadora. Finalmente, las habilidades hasta de la mejor diputada acaban por ceder cuando vienen presiones fuertes de los coordinadores o de los comités de los partidos, que casi siempre son hombres.⁹

Con lo anterior, la diputada Benítez ilustra cómo la dinámica partidista puede superponerse a la pericia y las cualidades individuales en el proceso legislativo. A pesar de los esfuerzos y las habilidades de una diputada, las decisiones finales a menudo están influidas por factores más allá del ám-bito técnico o personal. Esta perspectiva destaca la complejidad del entorno político en el que las iniciativas toman forma y subraya la importancia de comprender las dinámicas internas de los partidos en el proceso legislativo. Además, señala una preocupación de género, indicando que en muchos casos son los coordinadores y comités de los partidos, que en su mayoría son hombres, quienes ejercen una influencia significativa en el resultado final de las iniciativas.

A manera de análisis empírico sobre la generación de políticas públicas presentamos primero una gráfica cuya elaboración derivó de calcular las iniciativas per cápita promovidas por los congresistas de las 64 legislaturas que conforman nuestro estudio. El cálculo de este indicador es relativamente simple en tanto que resulta de dividir el total de iniciativas presentadas individualmente por integrantes de cada legislatura entre el total de integrantes de la legislatura.

Para refinar este indicador hemos decidido solo considerar las iniciativas que pretenden modificar las constituciones locales, leyes federales secundarias y la Constitución Federal. Con este paso nos centramos únicamente en proyectos de reforma de amplio alcance.

Véase la siguiente descripción:

Nótese en la gráfica 6.3 que la LXIV Legislatura de Oaxaca (2018-2021) es la que presenta el mayor número de iniciativas per cápita en el periodo bajo análisis. Sus 42 congresistas presentaron un total de 37 iniciativas con proyecto de decreto orientadas a hacer modificaciones constitucionales locales, leyes secundarias federales y a la propia Constitución Federal. En orden descendente Oaxaca es seguida por la I Legislatura del Congreso de la Ciudad de México (2018-2021) y la LXI de San Luis Potosí (2015-2018). Finalmente, la asamblea cuyos miembros promovieron la menor cantidad de iniciativas per cápita es la LXVII Legislatura del estado de Chiapas (2018-2021). Los puntos color negro de la gráfica indican valores por encima del promedio de iniciativas per cápita.

Si bien los datos de arriba nos permiten una aproximación inicial para conocer la variación que hay entre legislaturas en términos de promoción de iniciativas de ley es importante aclarar que entre el subgrupo de proyectos seleccionados puede haber también reformas simbólicas que no necesariamente tengan un impacto sustancial sobre la sociedad. Sin embargo, consideramos que acotar el cuerpo de proyectos analizado solamente reformas constitucionales locales, leyes secundarias y constitución federal hacemos un poco más preciso nuestro esbozo relacional.

El siguiente indicador se concentra solo en la última fase del proceso legislativo considerando únicamente los proyectos de reforma aprobados y publicados en los respectivos diarios por los ejecutivos locales y federal durante el tiempo que abarca la legislatura correspondiente. Un primer elemento comparativo que permite contrastar entre congresos es el tamaño de estos. Para ello dividimos la cantidad de leyes aprobadas por cada legislatura entre el total de miembros que las integran. Véase en la gráfica 6.4 que la legislatura con mayor producción de leyes (por diputado) es la de San Luis Potosí (2018-2021), seguida por la de Jalisco (2018-2021). En estas dos legislaturas se tienen promedios cercanos a las 30 leyes por diputado. Mientras que en el extremo derecho de la gráfica se ubica la LXIII Legislatura de Tlaxcala (2018-201). Los puntos grises son valores por debajo de la media nacional, que fue de cinco leyes aprobadas por diputado.

Un segundo acercamiento al fenómeno de la generación de reformas consiste en calcular el porcentaje de aprobación de las iniciativas. Esto se logra dividiendo el total de leyes aprobadas entre la cantidad de iniciativas con proyecto de decreto presentadas por los congresistas. La gráfica 6.5 indica que la legislatura con el más alto nivel de aprobación es la LXIII de Guanajuato (2015-2018), mientras que el menor porcentaje de aprobación se observa en la LXII Legislatura del estado de Tlaxcala (2016-2018).

Una baja cifra porcentual de aprobación de iniciativas puede ser indicativa de diversas situaciones, como una división interna en los congresos que obstaculiza la aprobación de reformas que requieren mayorías complicadas y amplios consensos (lo cual puede vincularse a la disparidad entre fracciones partidistas). Alternativamente, asambleas con bajos porcentajes de aprobación podrían estar experimentando debates intensos tanto en comisiones como en el pleno, que limitan la cantidad de aprobaciones. Otra posibilidad es que los ejecutivos locales estén ejerciendo un veto con gran influencia. Algunas de estas hipótesis las ponderemos a prueba más adelante.

Este análisis sobre la generación de políticas públicas en el contexto legislativo mexicano resalta la importancia de la profesionalización biográfica y estructural de los congresistas en la producción y calidad de las iniciativas legislativas. La capacidad de los legisladores para detectar y resolver demandas de la sociedad se apoya en su sensibilidad, redes de acción política y el flujo constante de información proveniente de la sociedad civil, así como de los recursos proporcionados por la cámara y sus equipos de asesoría.

A partir de lo rescatado en las entrevistas conocimos que la etapa de pulimento y perfección de las iniciativas se desarrolla en comisiones y el pleno, donde se debaten y enriquecen con aportes técnicos y operativos. La labor legislativa de los diputados más profesionales se basa en una estrecha colaboración con sus asesores y con instancias como los centros de estudios de la asamblea, así como en la interacción con la sociedad civil.

Ahora bien, la profesionalización biográfica, el conocimiento profundo del proceso legislativo y el compromiso con la construcción de propuestas sólidas son factores determinantes en la cantidad, calidad y destino de las políticas públicas creadas en el Congreso. Sin embargo, es importante tener en cuenta que el avance y la aprobación de los proyectos también dependen de los acuerdos partidistas, así como de la habilidad personal de los legisladores para establecer negociaciones y generar apoyos, incluso con agencias gubernamentales.

En última instancia, el desarrollo de este segmento del capítulo muestra que la labor legislativa va más allá de la simple presentación de iniciativas, ya que implica un proceso complejo y multidimensional que requiere un enfoque profesional, una comprensión profunda de la Constitución y el marco de convencionalidad, así como una constante interacción con la sociedad y la colaboración con expertos y asesores.

Transparencia y profesionalización legislativa

En el actual contexto de democratización en México ha cobrado especial relevancia la transparencia en el proceso de toma de decisiones legislativas, ya que facilita que todas las partes interesadas conozcan cómo se tomó la decisión, quiénes estuvieron involucrados y cuál fue la justificación técnica que orientó la decisión. El uso de instrumentos electrónicos y tecnología adaptada a la representación parlamentaria puede promover la rendición de cuentas y permitir un mayor acceso de los ciudadanos a la información legislativa, fortaleciendo así el desempeño de las funciones de control, legislación, educación y comunicación legislativa.

La implementación de mecanismos de transparencia en los congresos desempeña un papel esencial en la garantía de la rendición de cuentas y la promoción de la apertura en la gestión legislativa. Estos mecanismos abarcan una variedad de prácticas y herramientas diseñadas para fomentar la transparencia y facilitar el acceso a la información por parte de los ciudadanos.

Una de estas prácticas consiste en la publicación de información presupuestal, que implica divulgar de manera detallada y accesible el destino y la asignación de los recursos financieros utilizados en el funcionamiento del Congreso. Esto permite a los ciudadanos y a los actores interesados comprender cómo se gestionan y distribuyen los fondos públicos, lo que a su vez contribuye a la rendición de cuentas y a la supervisión de la gestión presupuestaria.

Otro mecanismo relevante es la divulgación de datos abiertos, que implica poner a disposición del público conjuntos de información legislativa de manera digital, estructurada y accesible. Esto puede incluir datos sobre proyectos de ley, votaciones, informes de comisiones y cualquier otro documento legislativo relevante. La divulgación de datos abiertos fomenta la transparencia al permitir a los ciudadanos y a la sociedad en general conocer y analizar la actividad legislativa de forma más completa y en tiempo real.

Además, la accesibilidad a la información es un elemento crucial en los mecanismos de transparencia. Los congresos deben garantizar que la información legislativa y administrativa esté fácilmente disponible para el público, ya sea a través de plataformas en línea, portales web o mediante solicitudes de acceso a la información. Esto permite a los ciudadanos informarse sobre las decisiones y acciones de los legisladores, así como participar de manera informada en el proceso político.

La transparencia en los congresos no solo es un requisito fundamental para la rendición de cuentas, sino que también se erige como un indicador clave del nivel de profesionalismo y compromiso de los legisladores con la responsabilidad hacia la sociedad. La adopción de mecanismos de transparencia muestra la disposición de los congresos a actuar de forma abierta, ética y responsable en el ejercicio de sus funciones. Además, fortalece la confianza de los ciudadanos en el sistema legislativo y promueve una mayor participación ciudadana en los asuntos públicos.

En la región latinoamericana, el proceso de modernización legislativa ha buscado mejorar el acceso a la información, la transparencia y la participación ciudadana en las decisiones legislativas. A pesar de las expectativas tecnológicas, estos cambios no han generado transformaciones profundas en las prácticas políticas, la representación y la rendición de cuentas, lo que ha llevado a los congresos a enfrentar una crisis de credibilidad y confianza (Valencia, 2016).

Sin embargo, un estudio reciente del Instituto Mexicano para la Competitividad (Imco) (2022) ha puesto de manifiesto la existencia de opacidad y falta de rendición de cuentas en la mayoría de los congresos estatales de México. En dicho trabajo se identifican cuatro factores que explican esta problemática: la falta de contrapeso entre los congresos y el Poder Ejecutivo estatal, el ejercicio indebido de funciones legislativas, la insuficiencia de recursos e independencia de los órganos de fiscalización, y la carencia de profesionalización en la estructura del Legislativo.

Estos factores evidencian deficiencias significativas que obstaculizan la profesionalización de los congresos estatales. La falta de contrapeso propicia un ejercicio poco escrutado del Poder Ejecutivo y merma la rendición de cuentas. El ejercicio indebido de funciones legislativas, como la asignación de recursos a actividades ajenas a su competencia, mina la seriedad y la legitimidad de los legisladores. La escasez de recursos e independencia de los órganos de fiscalización limita su capacidad para supervisar las cuentas públicas y garantizar la transparencia. Además, la carencia de profesionalización en la estructura del Legislativo pone de relieve la necesidad de contar con legisladores capacitados y comprometidos con su labor.

Con el propósito de revertir esta situación y promover la profesionalización legislativa, se proponen diversas líneas de acción. Entre ellas, se destacan el cumplimiento de la ley y la transparencia en la gestión presupuestal, la eliminación de funciones que no corresponden a los legisladores, la reducción del gasto destinado a servicios legislativos y la especialización y profesionalización de los legisladores.

Ahora bien, la relación entre ambas dimensiones de profesionalización legislativa con la transparencia radica en la mejora de la calidad de la toma de decisiones y la rendición de cuentas. Los legisladores con una formación sólida en temas relevantes tienen más probabilidad de desarrollar políticas basadas en evidencia y de comprender las implicaciones de sus acciones. Además, las instituciones legislativas bien estructuradas pueden establecer procedimientos claros para la divulgación de información, lo que promueve la apertura y la rendición de cuentas a la ciudadanía.

Se puede decir que una profesionalización legislativa sólida, tanto desde el punto de vista de la formación de los legisladores como de la estructura institucional, está estrechamente relacionada con la transparencia legislativa. Ambos elementos trabajan en conjunto para fortalecer la calidad de la toma de decisiones y fomentar la confianza de la ciudadanía en el proceso político al garantizar que las acciones y deliberaciones legislativas estén fundamentadas en conocimientos sólidos y sean accesibles para todos.

Uno de los pocos estudios que se aproximan a esta relación en el caso de los congresos locales de México es el de Puente (2018). En dicho trabajo se retoman datos de los 32 congresos locales en 2015, partiendo de la noción de que la transparencia implica la disponibilidad de información y la participación ciudadana en el proceso legislativo, lo cual es fundamental para la rendición de cuentas y la toma de decisiones informadas.

Los resultados de nuestro estudio indican que la mayoría de los congresos locales presenta un nivel insuficiente de transparencia en el interior de sus comisiones. Solo cuatro estados, liderados por Nuevo León, han logrado puntajes altos en dicho rubro. En contraste, la mayoría de los congresos se encuentra por debajo de la mitad del índice de transparencia, lo cual puede tener repercusiones directas en la institucionalización de los congresos. La falta de acceso a información relevante y la opacidad en el proceso deliberativo pueden erosionar la confianza pública en las decisiones legislativas y debilitar la percepción de que las comisiones son instituciones sólidas y efectivas. A medida que la transparencia disminuye, la capacidad de los ciudadanos para monitorear y evaluar la actuación de sus representantes también se ve comprometida.

En este sentido, se observa que la transparencia y la institucionalización pueden estar intrínsecamente vinculadas. Una mayor transparencia no solo promueve una mayor responsabilidad y confianza en el sistema político, sino que también puede contribuir a un proceso legislativo más robusto y representativo. La falta de transparencia, por otro lado, puede limitar el poder de las comisiones para influir en el proceso de toma de decisiones y debilitar su papel institucional.

El indicador que aquí emplearemos para aproximarnos empíricamente a la transparencia en los congresos locales de México fue calculado a partir de un cociente que dividió las solicitudes de información atendidas por cada legislatura entre el total de solicitudes recibidas.

Debido a la importancia que representa la respuesta expedita de las solicitudes, en este indicador agregamos otra dimensión a la ecuación referente al tiempo de respuesta. En tal sentido, calculamos el promedio de días que tomó al Congreso local responder todas las solicitudes y ese promedio de días lo dividimos entre el total de días que duró la legislatura. Finalmente, calculamos el inverso de ese factor para generar un valor entre 0 y 1, donde 1 significaría la mayor velocidad de respuesta y 0 representaría una respuesta que tomó prácticamente todos los días de una legislatura para ser procesada.

El cálculo del factor temporal estaría dado por la siguiente ecuación:

Donde:

xi = días de respuesta a la solicitud i;

xii = días de respuesta a la solicitud ii… congresista n

n = total de solicitudes de transparencia planteadas a la asamblea.

Con ello, la fórmula para el cálculo del indicador sore transparencia es:

Así se representa el promedio de días de respuesta a solicitudes de transparencia con respecto de la duración total de la legislatura.

En este punto es importante precisar que prácticamente todos los congresos subnacionales registran los datos públicos de transparencia bajo distintos parámetros. Por ejemplo, la unidad de transparencia del Congreso de Jalisco tiene 10 categorías de respuesta (respuesta procedente, respuesta parcialmente procedente, parcialmente clasificada, entre otros),¹⁰ en tanto que la asamblea de Tlaxcala (LXII Legislatura) entre 2016 y 2018 el órgano de transparencia emitía sus informes con únicamente seis categorías.

Ello significó que, para tener un criterio de homogeneidad de los datos, se contabilizaron únicamente aquellas solicitudes atendidas por el órgano garante de transparencia en los términos planteados, es decir, el sujeto obligado atendió al requerimiento de información de acuerdo con las especificaciones de solicitante, excluyendo las otras categorías. Véase la siguiente gráfica:

A partir de los resultados de la gráfica 6.6 se puede observar que el Congreso que tuvo una mayor tasa de respuesta en comparación con sus solicitudes recibidas fue la LXI Legislatura de Guerrero (2015-2018). El órgano de transparencia de dicha asamblea respondió a 490 de 528 solicitudes en un promedio de 9.87 días. Por el contrario, el Congreso con la cifra más baja de transparencia fue la XXXII Legislatura de Nayarit (2017-2021), donde se atendieron 617 de 1 916 solicitudes en un promedio de respuesta de 10.5 días.

El estudio de Lavín (2021) es uno de los pocos que investigan la transparencia legislativa a nivel local en México. Este trabajo describe cómo los legisladores de la LXXV Legislatura en el Congreso de Nuevo León (2018-2021) perciben el funcionamiento de su Congreso en términos de transparencia legislativa centrándose en cuatro dimensiones analíticas: 1) la falta de voluntad política en la anticipación de asuntos y la contratación de asesores externos, 2) la divergencia en la necesidad de publicar asuntos con antelación, 3) la importancia de mejorar la contratación y la gestión administrativa para garantizar la transparencia presupuestal, y 4) la necesidad de aumentar la participación ciudadana y la rendición de cuentas a través de mesas de trabajo y redes sociales.

Casi a manera de sugerencias, los resultados subrayan los retos en estas áreas y enfatizan la importancia de implementar medidas para fortalecer la transparencia y la confianza en las instituciones democráticas del Congreso neoleonés.

Modelando la profesionalización legislativa y sus consecuencias en los congresos locales en México

Mediante entrevistas y datos agregados, la sección previa de este capítulo ha contribuido a esbozar los resultados que se pueden esperar de la profesionalización de los congresos y congresistas locales en México. Nuestro siguiente paso en el análisis implica la aplicación de técnicas estadísticas para respaldar o cuestionar las relaciones identificadas desde las perspectivas subjetivas de nuestras entrevistadas, así como de las expectativas teóricas citadas.

Resulta importante recordar que, a partir de una revisión exhaustiva a los estudios especializados y tras haber realizado una serie de entrevistas a legisladoras de distintos congresos locales y de diferentes extracciones partidistas se advierte que la profesionalización legislativa a menudo se relaciona con beneficios para el funcionamiento de los congresos y de las comunidades políticas. En tal sentido decidimos acotar las posibles consecuencias de la profesionalización a tres ámbitos específicos de la acción parlamentaria: a) supervisión gubernamental; b) promoción, deliberación y generación de políticas públicas; y c) transparencia en los procesos de toma de decisiones legislativas.

Hasta ahora hemos empleado estas tres categorías analíticas como eje estructural del capítulo. Por ello, el subsecuente segmento presenta una serie de modelos estadísticos que buscan comprobar estas relaciones teóricamente esperadas.

Profesionalización legislativa y supervisión gubernamental. Un modelo analítico

Para iniciar este segmento de nuestro análisis nos concentramos en la relación entre profesionalización legislativa y supervisión gubernamental. Basta recordar que nuestro referente empírico de supervisión está dado por dos medidas. La primera es un cociente llamado vigilancia plenaria, que resulta de dividir las comparecencias de funcionarios públicos en los plenos de las legislaturas locales entre el total de sesiones plenarias de una legislatura; mientras que la segunda está construida también como un cociente resultante de dividir el total de comparecencias de funcionarios en comisiones entre la suma de sesiones de las comisiones ordinarias de una legislatura.

Como hemos visto, es esperable que los congresos con más recursos y perfiles legislativos de mayor experiencia sean más activos en términos de supervisión al Poder Ejecutivo. Es por ello que los dos primeros predictores de nuestra variable dependiente (supervisión) serán los índices de profesionalización biográfica y estructural de las 64 legislaturas que conforman nuestro estudio.

Importa señalar que nuestros indicadores de profesionalización legislativa comprenden dos grandes dimensiones. A saber: a) las propiedades biográficas de los integrantes de una asamblea, entendidas como capitales individuales que los integrantes de una legislatura desarrollan a su paso por las esferas de la administración pública, la burocracia partidista y la arena parlamentaria; y b) las condiciones estructurales y de desempeño del órgano parlamentario. Que refieren a aspectos organizativos, administrativos y de gestión del órgano parlamentario.

Como recordatorio, los componentes de cada una de estas dos dimensiones se dividen de la siguiente manera:

Cuadro 6.1. Componentes de la profesionalización biográfica y estructural

1. Profesionalización biográfica	2. Profesionalización estructural
1.1. Experiencia administrativa	2.1. Parque vehicular
1.2. Experiencia legislativa	2.2. Telecomunicaciones
1.3. Experiencia partidista	2.3. Equipo informático
1.4. Escolaridad	2.4. Presupuesto
	2.5. Dieta
	2.6 Asesoría

Fuente: Elaboración propia.

Como describimos a detalle en los capítulos 3 y 4 de este libro, el cálculo de estos dos componentes del índice se realizó mediante operaciones de factorización estadística, cuyos resultados (por legislatura) fueron posteriormente sometidos a un reescalamiento. Con lo anterior conseguimos medir la profesionalización dentro de una misma escala unitaria haciendo sus resultados más fácilmente interpretables. Los descriptivos generados a partir de dicha reconfiguración se sintetizan en la siguiente tabla:

Cuadro 6.2. Descriptivos estandarizados de profesionalización legislativa en 64 asambleas locales de México (2014-2021)

Variable	Media aritmética	Desviación estándar	Valor mínimo	Valor máximo
Profesionalización biográfica (estandarizada)	0.503	0.212	0	1
Profesionalización estructural (estandarizada)	0.315	0.224	0	1

Fuente: Elaboración propia.

Sin embargo, tanto la literatura como nuestras entrevistadas advierten que la vigilancia al gobierno no solo depende de la profesionalización parlamentaria (biográfica y estructural), sino que este fenómeno puede ser altamente sensible a una red de condiciones político-partidistas y de desempeño que en ocasiones pueden tener mayor incidencia incluso que la propia profesionalización de las asambleas como determinantes de la función de control al Gobierno.

En atención a esto último hemos establecido, como base para un modelo estadístico un conjunto de variables independientes que teóricamente poseen la capacidad explicativa para descifrar los elementos político-partidistas y de desempeño operativo que impulsan los ejercicios de supervisión congresional. Así, hemos definido como predictores adicionales a la profesionalización las siguientes variables:

1. Alternancia (alt). Indica si el gobernador actual es del mismo partido que el anterior. Esta variable se codificó como entrada de respuesta binaria que indica 1 = Sí hubo alternancia; o 0 = No hubo alternancia.
2. Número efectivo de partidos (nep). Es una aproximación a la fragmentación o concentración partidista a partir de un índice que parte de una transformación no lineal de la fuerza de cada partido en función de los asientos que ocupa en determinada legislatura. Esta variable se codificó como entrada escalar continua con valores que van desde los 2.18 hasta los 6.58 partidos efectivos.
3. Legislatura concurrente (conc). Describe si una legislatura fue conformada en el mismo proceso electoral donde se eligió al gobernador o si es producto de una elección intermedia. Esta variable se codificó como entrada de respuesta binaria que indica 1 = Sí es legislatura electa en proceso electoral concurrente; o 0 = No es legislatura electa en proceso electoral concurrente.
4. Fuerza partidista del gobernador (fza_gober). Describe el porcentaje de congresistas que pertenecen al mismo partido o coalición del gobernador en turno durante la legislatura. Esta variable se codificó como entrada escalar continua con valores que van desde 0% hasta 80% de congresistas pertenecientes a la coalición del gobernador.
5. Porcentaje de asistencia de diputados (asist). Expresa el promedio de asistencia de los legisladores de la asamblea a las sesiones de pleno durante la legislatura bajo análisis. Esta variable se codificó como entrada escalar continua con valores que van desde 0% hasta 100% de promedio de asistencia de una legislatura.

Tras determinar los predictores queda aún como pendiente definir las variables dependientes de los modelos cuyo objetivo es conocer si la supervisión gubernamental es una consecuencia de la profesionalización, más otras variables partidistas y de desempeño que incluiremos en el modelo como factores de contraste.

A partir de lo desarrollado en el segmento previo de este capítulo, determinamos que nuestro referente empírico de vigilancia legislativa al Ejecutivo local fueron las comparecencias de los funcionarios del Gobierno ante el pleno y las comisiones de las distintas asambleas del país. En tal sentido calculamos dos indicadores. El primero se obtuvo de dividir la cantidad de comparecencias de funcionarios gubernamentales ante el pleno entre la suma de las sesiones plenarias de la legislatura. Mientras que la segunda fue el resultado de dividir la cantidad de comparecencias de funcionarios gubernamentales ante las comisiones ordinarias entre la suma de sesiones de comisión de cada legislatura. Con ello se produjeron dos variables, cuyos descriptivos se observan en la siguiente cuadro.

Cuadro 6.3. Descriptivos de supervisión legislativa en 64 asambleas locales de México (2014-2021)

Variable	Media aritmética	Desviación estándar	Valor mínimo	Valor máximo
Supervisión plenaria	0.182	0.086	0.063	0.573
Supervisión en comisiones	0.088	0.052	0.022	0.237

Fuente: Elaboración propia.

El siguiente paso en el análisis consistió en ajustar dos modelos de regresión para cada una de las variables dependientes. Después de probar la no violación del principio de normalidad de la variable de reacción, así como la no colinealidad entre predictores, los resultados de dichas operaciones estadísticas se muestran a continuación.

Cuadro 6.4. Efectos de la profesionalización y otras variables político-partidistas sobre la supervisión gubernamental desde los congresos locales. Modelos de regresión lineal

	Supervisión plenaria				Supervisión en comisiones
	b	Error estándar	p		b	Error estándar	p
Prof (biográfica)	–0.033	0.053	0.531		–0.097	0.031	0.003
Prof (estructural)	0.058	0.035	0.103		–0.033	0.030	0.286
alt	–0.001	0.019	0.961		0.002	0.013	0.897
nep	0.012	0.007	0.096		–0.002	0.007	0.811
conc	0.006	0.020	0.759		0.011	0.013	0.374
fza_gober	0.196	0.055	0.001		–0.003	0.049	0.955
asist	0.062	0.243	0.800		0.185	0.126	0.147
constante	0.009	0.225	0.968		–0.025	0.128	0.848
Prob > F	0.061				0.112
N	64				64
R2	0.116				0.178

Fuente: Elaboración propia.

Los resultados de los modelos de supervisión plenaria y de comisión presentaron pruebas de significancia global con valores p de 0.061 y 0.112, respectivamente. Estas pruebas evalúan la adecuación de los modelos a los datos. En general, un valor p inferior a 0.05 es estadísticamente significativo, indicando un buen ajuste del modelo a los datos. Sin embargo, en estos casos, los valores son significativamente mayores que este umbral.

Esto sugiere que los modelos no representan de manera confiable la supervisión gubernamental, ya que las variables independientes seleccionadas carecen de capacidad estadística para explicarla, lo cual podría implicar la influencia de otros factores o limitaciones en la cantidad y distribución de las observaciones. En todo caso se puede decir que la información aquí analizada resulta insuficiente para comprobar si existe una relación entre profesionalización y supervisión gubernamental.

Profesionalización legislativa y la elaboración de políticas públicas

Nuestra revisión a la literatura y algunos testimonios de legisladoras parecen confirmar que existe una relación positiva entre la profesionalización de asambleas y congresistas y los procesos de formulación de políticas públicas. La capacidad de los cuerpos legislativos y sus integrantes para atender las necesidades sociales se basa en su sensibilidad, redes políticas y flujo de información. Vimos, además, que los legisladores más profesionales trabajan junto a asesores y centros de estudio, colaboran con la sociedad civil y negocian con agencias gubernamentales, por lo que la cantidad y calidad de las políticas depende tanto de los recursos disponibles en las asambleas como del nivel de especialización y compromiso de los representantes.

En el segmento previo de este capítulo operacionalizamos el proceso de elaboración de leyes en distintas fases. Interesa recordar que esta posible consecuencia de la profesionalización la analizamos como la presentación de iniciativas y la aprobación de leyes en el Congreso.

El primer paso para poner esta posible relación entre profesionalización y función legislativa a prueba constó en conformar una base de datos con los legisladores como unidades de observación. A partir de ella buscamos conocer si ciertos rasgos de la profesionalización biográfica tienen algún efecto sobre la presentación y aprobación de proyectos de reforma. Asumiendo, desde luego, que a mayor profesionalización biográfica, mayor involucramiento de los congresistas en la generación de iniciativas y en la aprobación de sus proyectos.

Para confirmar la robustez de nuestros resultados agregamos una serie de variables institucionales y político-partidistas de los congresistas cuya presencia puede incidir sobre la producción de políticas públicas. Esta inclusión es atribuible tanto a las respuestas de nuestras informantes como al peso que distintos estudios han comprobado que tiene la variable partidista en la elaboración de políticas públicas desde el Legislativo (Hicks, 2009; Martin y Vanberg, 2014; Futterman, 2020).

Además de estas expectativas, en el caso mexicano, Gurrola (2020) encontró que en el contexto del Congreso de Nuevo León los parlamentarios provenientes de bancadas con un mayor porcentaje de representación mostraron mayor eficacia en convertir sus propuestas en legislación.

Toda vez que la profesionalización biográfica es un atributo de los congresistas en lo individual y la profesionalización estructural es un atributo de las legislaturas, un modelo simple con los legisladores como unidades de observación sería inviable para conocer los efectos de la profesionalización estructural sobre la construcción de políticas públicas.

Es por lo anterior que decidimos emplear modelos de regresión multinivel donde se evalúa cómo una variable de respuesta (“y”) se relaciona con distintas variables predictoras “x” en diferentes niveles de agrupación (identificadas por una variable que identifica a cada uno de los congresos locales).

En los modelos introdujimos una estructura de covarianza entre niveles para permitir una correlación arbitraria entre los errores de los grupos, estimando a su vez las varianzas de los efectos aleatorios.

Este tipo de modelos capturan las relaciones entre variables a nivel individual y a nivel de grupo, permitiendo que los efectos aleatorios varíen entre grupos y considerando la estructura de covarianza entre los grupos. Con esto es posible analizar datos jerárquicos, como estudios longitudinales o de grupos teniendo en cuenta las variaciones en diferentes niveles de agrupación.

Ahora bien, las variables dependientes para los primeros modelos estuvieron dadas por la cantidad de iniciativas presentadas a título individual por los 2 237 congresistas locales que ocuparon un asiento en las 64 legislaturas bajo análisis. La cantidad de proyectos comprendidos en la base de datos fue de 30 741.

Además de contar la cantidad total de iniciativas hicimos un recorte que identificó solo aquellos proyectos que buscaran reformar la Constitución local, leyes secundarias federales y la Constitución Federal. A estos últimos nos referiremos como “iniciativas complejas”.

De este modo, la cantidad de iniciativas y de proyectos de reforma constitucional local, reforma federal secundaria y reforma constitucional federal se estableció como un atributo de cada congresista. El total de iniciativas de este tipo contempladas en la base de datos fue de 3 491.

En el cuadro 6.5 se pueden consultar los principales descriptivos de ambas variables dependientes. Obsérvese que el legislador local promedio presentó casi 13 iniciativas durante su mandato. Asimismo, de los 2 237 congresistas analizados, 1 882 promovieron al menos un proyecto, lo que significa que 84% de los congresistas locales se interesó por reformar al menos una ley.

En cuanto a las iniciativas complejas se tiene un promedio mucho menor. La media de proyectos complejos presentados por legislador fue de 1.5. Del total de legisladores, solo 1 007 presentaron una iniciativa con estas características, lo que representa menos de 50%. Sin embargo, de los 1 882 que presentaron al menos un proyecto, 1 006 (53%) promovieron al menos un proyecto complejo.

Cuadro 6.5. Descriptivos de la variable dependiente (presentación de iniciativas) en 64 asambleas locales de México (2014-2021)

Variable	Media aritmética	Desviación estándar	Valor mínimo	Valor máximo
Iniciativas	12.940	23.266	0	351
Iniciativas complejas	1.470	3.640	0	76

Fuente: Elaboración propia.

A continuación enlistamos y describimos brevemente los predictores que seleccionamos para nuestros modelos multinivel que buscan predecir la promoción de iniciativas en los congresos locales de México.

Cuadro 6.6. Variables independientes del modelo (presentación de iniciativas) en 64 asambleas locales de México (2014-2021)

Nombre	Nivel	Tipo	Descripción	Codificación
Experiencia partidista	1	Biográfica	Reporta si el congresista ha ocupado al menos un cargo en la burocracia del partido por el cual accede a la asamblea local.	1 = Posee la característica 0 = No posee la característica
Experiencia administrativa	1	Biográfica	Expresa si el congresista ha ejercido al menos un cargo en alguna de las estructuras locales, municipales o federal del gobierno previo a la actual legislatura.	1 = Posee la característica 0 = No posee la característica
Experiencia legislativa	1	Biográfica	Describe si el congresista ocupó algún cargo parlamentario federal o local antes de acceder a la actual legislatura.	1 = Posee la característica 0 = No posee la característica
Educación superior	1	Biográfica	Detalla si el congresista concluyó al menos un grado de educación superior previo a iniciar su encargo en la actual legislatura.	1 = Posee la característica 0 = No posee la característica
Partido del gobernador	1	Partidista	Notifica si el congresista pertenece al partido o coalición del gobernador en curso.	1 = Posee la característica 0 = No posee la característica
Partido mayoritario	1	Partidista	Expone si el congresista pertenece al partido o coalición con el mayor porcentaje de integrantes en la actual legislatura.	1 = Posee la característica 0 = No posee la característica
Tipo elección	1	Institucional	Informa el principio electoral por el cual accedió el congresista a la actual legislatura.	1 = Elección por mayoría relativa (mr) 2 = Elección por representación proporcional (rp)
Mesa directiva	1	Institucional	Reporta si el congresista perteneció a la mesa directiva en algún momento de la legislatura.	1 = Posee la característica 0 = No posee la característica
Junta de gobierno	1	Institucional	Detalla si el congresista formó parte de la junta de Gobierno o junta de coordinación en algún momento de la legislatura.	1 = Posee la característica 0 = No posee la característica
Presidencia de comisión	1	Institucional	Informa si el congresista fue nombrado presidente de comisión en algún momento de la legislatura.	1 = Posee la característica 0 = No posee la característica
Profesionalización estructural	2		Reporta el Índice de Profesionalización Estructural de la legislatura.	Escala de 0 a 1
Número efectivo de partidos	2	Partidista	Detalla el número de partidos efectivos en la legislatura.	Escala de 1 a 5
Elección concurrente	2	Institucional	Expresa si la actual legislatura se eligió de manera concurrente con el Ejecutivo local.	1 = Posee la característica 0 = No posee la característica

Nota: Dado que las variables se emplean en un modelo multinivel, los valores “1” de la columna nivel 1 refieren a los 2 237 congresistas como unidades de observación. Mientras que el nivel analítico “2” contempla a las 64 legislaturas como unidades de observación.

Fuente: Elaboración propia.

Detalladas las variables y la técnica para analizarlas presentamos los resultados de nuestros modelos de regresión multinivel. De estos interesa destacar inicialmente que el número promedio de observaciones por grupo fue de 35.0, con un mínimo de 20 (equivalente al Congreso de Morelos) y un máximo de 75 (en la asamblea local del Estado de México).

El estadístico chi-cuadrado de Wald reportado por los modelos de iniciativas y de iniciativas complejas fue de 65.02 y de 129.22, respectivamente. Ambas con un valor p de 0.0000, indicando que los modelos reportaron un ajuste estadísticamente viable para su interpretación como fuente explicativa de la presentación de iniciativas con los predictores seleccionados.¹¹

Cuadro 6.7. Efectos de la profesionalización y otras variables sobre la promoción de iniciativas de ley. Modelos de regresión multinivel

	Iniciativas				Iniciativas complejas
	b	Error estándar	p		b	Error estándar	p
experiencia_partidista	–1.499	1.235	0.225		–0.072	0.156	0.644
experiencia_admin	0.666	1.003	0.507		0.095	0.089	0.287
experiencia_legis	2.209	1.079	0.041		0.362	0.102	0.000
educación_superior	2.846	1.198	0.018		0.506	0.111	0.000
partido_gobernador	–3.335	1.117	0.003		–0.738	0.137	0.000
partido_mayoritario	0.014	1.124	0.990		0.380	0.151	0.012
tipo_eleccion	1.043	1.017	0.305		0.347	0.091	0.000
mesa_directiva	1.806	0.973	0.063		–0.014	0.113	0.898
junta_gobierno	3.931	1.095	0.000		0.575	0.127	0.000
presid_comision	3.758	1.113	0.000		0.337	0.132	0.010
prof_estructural	3.302	1.706	0.053		0.280	0.137	0.041
nep	0.834	1.282	0.515		–0.010	0.118	0.932
elección_concurrente	0.571	2.742	0.835		0.090	0.240	0.708
constante	3.931	5.752	0.494		–0.727	0.629	0.248
Prob > F	0.000				0.000
N	2 237				2 237
Grupos	64				64
Pseudo R2	—				0.034

Nota: Para el modelo “iniciativas”, la variable aleatoria “legislatura” se estimó una varianza de 105.963 con un intervalo de confianza de 95% entre 71.533 y 156.965. Para la varianza residual se obtuvo un valor de 415.352 con un intervalo de confianza de 95% entre 391.006 y 441.215.
La prueba de razón de verosimilitud comparando el modelo seleccionado con un modelo lineal arrojó un estadístico chibar2(01) de 363.34, con un valor p de 0.0000, lo que indica que el modelo multinivel de efectos aleatorios es significativamente mejor que el modelo lineal.
En el modelo “iniciativas complejas” el parámetro de enlace logarítmico (lnalpha) es estimado en 0.8098301, con un error estándar de 0.104. El intervalo de confianza de 95% para lnalpha se encuentra entre 0.605 y 1.013. Asimismo, el parámetro de dispersión (alpha) es estimado en 2.247, con un error estándar de 0.233 y un intervalo de confianza de 95% entre 1.833 y 2.755.

Fuente: Elaboración propia.

La promoción de reformas a título individual analizada en el modelo “Iniciativas” destaca varios aspectos importantes del fenómeno bajo estudio. En primer lugar, es relevante señalar que ninguno de los factores agregados de las legislaturas tuvo un impacto significativo en la presentación de proyectos de reforma por parte de las personas congresistas. A pesar de las expectativas teóricas, las entrevistas realizadas y otros estudios previos, la disponibilidad de recursos proporcionados por los congresos a sus miembros no influyó en sus intenciones de reformar los códigos normativos que se encuentran facultados para modificar.

De igual manera, las características biográficas de las personas congresistas locales (educación y experiencia) parecen no tener ningún tipo de efecto sobre su involucramiento en la promoción de proyectos de reforma.

Sin embargo, se identificó un conjunto de predictores a nivel individual que parecen tener un efecto considerable en la presentación de iniciativas. En primer lugar, la afiliación de las diputaciones al partido o coalición en el ejecutivo local tuvo un impacto negativo y estadísticamente significativo. Esto se tradujo en una disminución promedio de aproximadamente 3.33 iniciativas presentadas por congresistas que pertenecen al partido del ejecutivo local, en comparación con aquellos que no comparten esta afiliación.¹²

El resultado contrasta con algunos estudios previos como el de Muñoz y Díaz (2017), quienes mencionan que los partidos de oposición en los congresos estatales, incluido el Estado de México, encuentran ciertos incentivos para delegar la agenda legislativa en el gobierno. De acuerdo con estos autores, esta tendencia se observa incluso en congresos donde la oposición es mayoría en el Congreso. A cambio de evitar ser fiscalizados, los partidos de oposición y sus legisladores renuncian a ejercer su función legislativa.

Los datos de Muñoz y Díaz (2017) muestran que, en años recientes, los partidos de oposición en el congreso del Estado de México presentaron solo 3% de las iniciativas legislativas.

Por su parte, Alcántara Vargas (2017) se enfoca en analizar el nivel de profesionalización de los diputados federales en la LXII Legislatura (2012-2015) y su impacto en la presentación y aprobación de iniciativas legislativas. En primera instancia el autor prueba que la profesionalización de congresistas se relaciona con su desempeño, y la experiencia legislativa se destaca como un factor crucial en este aspecto.

En términos de la presentación de iniciativas, se observa que en promedio las diputaciones presentaron 5.7 iniciativas, y se identifica un desbalance en la producción legislativa entre los diferentes grupos parlamentarios. Aunque el gppan lidera en cantidad de iniciativas presentadas, se señala que el partido con mayor producción legislativa es el panal y los grupos minoritarios muestran un rendimiento superior a los dominantes en la asamblea.

En lo que respecta al éxito legislativo, se aprobaron 117 iniciativas en total, lo que da un promedio bajo de .24 iniciativas aprobadas por congresista. A pesar de que el pri tuvo la mayor cantidad de iniciativas aprobadas debido a su tamaño, el análisis por promedio muestra que el panal obtuvo el mejor resultado en términos de éxito legislativo.

De nuevo la experiencia legislativa demostró tener una relación positiva con la presentación y aprobación de iniciativas. Las diputaciones con nueve a 11 años de experiencia acumularon más proyectos de ley en promedio que sus colegas sin experiencia, lo que se tradujo en un mayor éxito legislativo para este grupo.

Asimismo, la educación influyó positivamente en la producción y éxito legislativo. Los diputados con posgrado presentaron y aprobaron más iniciativas en promedio, indicando que un mayor nivel educativo puede mejorar las capacidades del legislador en sus funciones.

La experiencia en cargos de elección popular también afectó la producción y éxito legislativo. Los diputados que habían sido diputados federales y locales mostraron mejores resultados en términos de producción y éxito legislativo en comparación con otros cargos.

Asimismo, la posición en comisiones legislativas y la pertenencia a órganos de gobierno dentro de la Cámara influyeron en la producción y éxito legislativo. Presidir una comisión y ocupar una posición institucional parecen dar ventajas en términos de priorización de iniciativas y éxito legislativo.

Por último, se observó que las diputaciones de representación proporcional presentaron y aprobaron más iniciativas en promedio que sus contrapartes elegidas por mayoría relativa, lo que sugiere que el sistema de elección también influye en el desempeño legislativo.

Otros estudios recientes también aplicados a la Cámara de Diputados federal (Vázquez, 2017; Bárcena y Kerevel, 2022; Kerevel, 2010) concuerdan en que, por un lado, existe una regla implícita de deferencia de las diputaciones pertenecientes al partido gobernante hacia el Ejecutivo. En este sentido, se permite que sea el Ejecutivo quien dirija la formulación de políticas públicas, mientras que los legisladores de su propio partido evitan interferir con el programa de gobierno y dan paso al Ejecutivo como la voz predominante en el proceso. Por otro lado, se ha observado que los gobiernos, particularmente cuando carecen de mayorías parlamentarias sólidas, enfrentan dificultades para salvaguardar sus propias iniciativas ejecutivas de las enmiendas propuestas por la oposición. Además, se ha constatado que las iniciativas presentadas por el Ejecutivo requieren el respaldo de al menos un partido de oposición relevante para avanzar en el proceso legislativo. Esta dinámica otorga a la oposición la capacidad de ejercer influencia sobre el contenido de las iniciativas y, por ende, sobre la política que se busca implementar. Así, mientras que por un lado se observa una limitación en la presentación de reformas por parte de los legisladores afiliados al Gobierno, quienes siguen una regla implícita de deferencia, por otro lado los legisladores de la oposición encuentran incentivos para proponer proyectos de ley.

En este sentido, las personas legisladoras de la oposición pueden negociar la aprobación de sus propias iniciativas con el Gobierno. Tal situación crea un escenario en el cual tanto la presentación de iniciativas por parte de la oposición como su aprobación pueden depender en cierta medida de la colaboración y el acuerdo con el Gobierno. En resumen, la interacción entre estas dos dinámicas, la deferencia del partido gobernante y la influencia de la oposición a través de enmiendas conforma un entorno en el cual la política legislativa resulta de un delicado equilibrio entre la necesidad de cooperación y la búsqueda de objetivos políticos específicos por parte del gobierno en turno.

La pertenencia de las diputaciones a las juntas de gobierno de sus respectivos congresos locales condujo a un aumento esperado de alrededor de cuatro iniciativas en comparación con aquelas que no ocuparon dicho cargos.

Otra variable con un efecto positivo en la presentación de proyectos de reforma por parte de las personas congresistas fue el desempeño en presidencias de comisión. En comparación con aquellas que no tuvieron esta responsabilidad, el modelo predijo un aumento de aproximadamente 3.76 iniciativas presentadas.

Un estudio que arroja conclusiones afines es el de Bárcena (2017), el cual enfatiza que las diputaciones que ocupan posiciones de decisión pivotal en la asamblea legislativa tienen un papel crucial en el proceso. Esto se debe a que, al situarse en el centro de múltiples decisiones, estas diputaciones tienen una mayor capacidad para entablar negociaciones y se vuelven influyentes tanto para sus colegas del mismo partido como para miembros de otras agrupaciones políticas. Dada la estructura institucional de los congresos locales, las juntas de gobierno y las comisiones adquieren un papel de veto de gran relevancia en el avance y configuración de las iniciativas legislativas. Por consiguiente, aquellos que ocupan tales cargos tienen incentivos para impulsar un mayor número de proyectos.

Del mismo modo, la ocupación de estas posiciones confiere a los congresistas recursos adicionales, como equipos de asesores suplementarios, un mayor financiamiento y, en algunos casos, oficinas más equipadas. Estos recursos adicionales reducen los costos asociados con la promoción de proyectos de reforma a nivel individual. En última instancia, el estudio resalta cómo la interacción entre la ubicación estratégica en la toma de decisiones y la asignación de recursos enriquece la capacidad de los congresistas para promover iniciativas legislativas de reforma.

Como mera ejemplificación hemos tomado a los tres congresistas que promovieron la mayor cantidad de iniciativas. Estos son: Jesús Angélica Díaz Quiñonez (pas) de la LXIII Legislatura de Sinaloa (351 iniciativas); María Patricia Meza Núñez (Morena) de la LXII Legislatura de Jalisco (322 iniciativas a título personal); y José Juan Espinosa Torres (pt) de la LX Legislatura de Puebla. Algo destacable de estos tres casos es que todos presidieron alguna comisión además de haber sido integrantes de partidos opositores al Gobierno local en su legislatura.

En la gráfica 6.7 se pueden observar los efectos marginales de la pertenencia a las juntas de gobierno y las presidencias de comisión contrastando por la adscripción partidista de los legisladores en términos de la cantidad de iniciativas presentadas (eje “y”). Nótese cómo en todos los casos ser del partido del gobernador deprime el promedio predicho de iniciativas presentadas mientras que la ocupación de cargos de jerarquía institucional incrementa el involucramiento de los legisladores en dicha actividad.

El segundo modelo estadístico multinivel representado en el cuadro 6.6 predice la cantidad de iniciativas complejas presentadas por los congresistas. Empero, al igual que en el modelo antes analizado (iniciativas en general), este modelo advierte un importante efecto reductivo en el caso de los legisladores pertenecientes al partido gobernante. Los legisladores afiliados a los partidos o coaliciones del gobernador tienden a presentar 3.3 iniciativas complejas menos en comparación con los diputados de otros partidos.

Este resultado apunta a que la deferencia hacia el gobernador es incluso más sólida cuando se trata de proyectos de gran calado que cuando se consideran todas las iniciativas presentadas por los congresistas.

Sin embargo, a diferencia del modelo que se concentra en el total de proyectos de reforma, las variables biográficas de las personas congresistas parecen tener una incidencia importante sobre su involucramiento en reformas a las constituciones locales, leyes federales secundarias y la constitución federal. Es decir, algunos aspectos de la profesionalización biográfica resultan predictores importantes para comprender el fenómeno de la presentación de iniciativas de calado amplio.

En primer lugar, tenemos que la experiencia legislativa importa. Aquellos congresistas que ocuparon un asiento parlamentario previo a la legislatura en la que se les analiza presentaron una predicción promedio de 2.2 iniciativas complejas más que los congresistas novatos. De hecho, cada aumento de tres años de experiencia legislativa previa está asociado con un aumento de .04 iniciativas complejas presentadas por las diputaciones. Esto sugiere que la experiencia acumulada en el Legislativo se correlaciona positivamente con la capacidad de presentar y promover iniciativas complejas.

Uno de los primeros estudios que descubrió esta relación es el de Béjar (2012), cuyos resultados revelan que aquellos congresistas con mayor experiencia tienen más probabilidades de presentar iniciativas. Si bien la autora estudia a los diputados federales, plantea que la estrategia de presentar proyectos de reforma puede ser una forma de abrirse camino en la política, especialmente para aquellos legisladores con trayectorias políticas cortas. Sin embargo, señala que esta táctica puede afectar la calidad y enfoque de las leyes presentadas, ya que los líderes de grupos parlamentarios podrían impulsar leyes en beneficio de intereses particulares.

En un trabajo investigativo sobre el Congreso federal, Bárcena (2017) encontró que las diputaciones con pasado legislativo local (pero no federal) perciben su paso por la asamblea nacional como una oportunidad para avanzar en sus carreras políticas, lo que tiende a traducirse en gestiones altamente productivas en términos de promoción de iniciativas de reforma. Por el contrario, las diputaciones con experiencia previa en congresos federales comprenden que proponer muchas leyes no beneficia sus planes futuros, por lo que generalmente siguen una estrategia de mayor precisión al promover pocas iniciativas, pero emblemáticas. Además, se sugiere que congresistas con posición federal consolidada tienen pocos incentivos para impulsar reformas que los destaquen en el ámbito local. Es decir, las diputaciones federales cuyas carreras se han basado en lo local tienden a presentar más proyectos, buscando avanzar al ámbito federal, mientras que congresistas federales promueven menos reformas, aunque de mayor calado.

Otra característica biográfica de las personas representantes que demostró tener una incidencia positiva sobre la tendencia a promover reformas complejas fue la educación superior. Las diputaciones que concluyeron sus estudios universitarios antes de iniciar la legislatura presentaron en promedio .4 más iniciativas complejas que las no graduadas.

El estudio de Bárcena (2017) confirma que las diputaciones federales con mayores niveles de educación mostraron una hiperactividad en la promoción de iniciativas en comparación con aquellas que carecían de esos grados académicos. Esto sugiere que adquirir conocimientos profesionales provee a las personas congresistas herramientas para gestionar asuntos de manera más eficiente, ya sea debido a habilidades técnicas o a conocimientos específicos que orientan su labor legislativa.

Tanto el estudio de Bárcena (2017) como nuestros resultados sugieren que, en sistemas electorales que prohíben la reelección, los legisladores con formación profesional desarrollan habilidades que mejoran la productividad de su labor legislativa.

La pertenencia a las juntas de gobierno de los congresos locales fue nuevamente un factor de incidencia sobre la promoción de iniciativas. En el caso de los proyectos complejos, ocupar un cargo en dichas juntas aumentó la productividad de los congresistas en un promedio de .57 iniciativas.

Además de la pertenencia a estos espacios otra variable de carácter institucional que mostró tener efectos significativos solo sobre la producción de iniciativas complejas fue el tipo de elección de los congresistas. Los resultados del modelo sugieren que los legisladores electos por lista de rp promovieron, en promedio, aproximadamente 0.356 iniciativas complejas más que los congresistas electos por mayoría relativa.

El análisis de Kerevel (2010) probó que las diputaciones federales electos por representación proporcional (rp) mostraron una mayor probabilidad de patrocinar o copatrocinar iniciativas en comparación con las de mayoría relativa (mr). Al parecer del autor ello se debe a que estas últimas tendieron a patrocinar más propuestas focalizadas (puntos de acuerdo) que reformas legislativas profundas. Estos hallazgos sugieren que las diputaciones de mr tienden a centrarse en repartir beneficios específicos para sus circunscripciones, mientras que las de rp se inclinan hacia la promoción de iniciativas de alcance nacional.

De manera similar, Bárcena (2017) encontró que la baja productividad de las diputaciones de mr podría atribuirse a su concentración en actividades legislativas que generan resultados transferibles a electorados específicos, o incluso a su falta de interés en vincularse con votantes locales que carecen de poder de sanción posterior debido a la no reelección. Mientras que las diputaciones federales electas por rp otorgaron gran importancia a la promoción de iniciativas para conectar con audiencias más amplias y posiblemente aspirar a roles de mayor responsabilidad con el apoyo de una estructura partidaria en la que buscan consolidarse.

La gráfica 6.8 reporta los efectos marginales de cada una de estas variables relevantes sobre la producción de iniciativas complejas. Todas se encuentran divididas por la pertenencia (o no) de los congresistas al partido del gobernador en turno. El eje vertical (“y”) indica la cantidad predicha de iniciativas complejas presentadas por los legisladores.

El único aspecto pendiente en nuestro análisis de la relación que guarda la profesionalización con la producción legislativa es la aprobación de iniciativas de ley. Para analizar este fenómeno empleamos las mismas técnicas y predictores que en los modelos anteriores y solo modificamos la variable dependiente.

En este caso, la variable dependiente o de reacción fue la cantidad de iniciativas (totales) aprobadas de cada congresista. Se trata de un universo de 11 455 proyectos aprobados y publicados por el Ejecutivo local durante el periodo que abarca la legislatura en que fueron presentadas.

El cuadro 6.8 provee los descriptivos generales en torno a la distribución de esta variable. En ella se puede notar que el promedio fue de casi cinco iniciativas aprobadas y publicadas por legislador. En ese universo hubo un total de 258 casos de congresistas locales que presentaron al menos una iniciativa y no se les aprobó ninguno de sus proyectos. Dado que 1 881 legisladores locales presentaron al menos una iniciativa, se tiene que 14% de los presentadores no vio ningún proyecto aprobado, mientras que 86% de ellos vio al menos uno de sus proyectos convertirse en ley.

De los 30 741 proyectos tramitados en las asambleas locales entre 2014 y 2012, se aprobó 37% de las iniciativas y el porcentaje promedio de aprobación por presentador fue de 38%. Finalmente, la legisladora con más iniciativas aprobadas fue María Patricia Meza Núñez (Morena) de la LXII Legislatura de Jalisco, mientras que hubo 212 legisladores con 100% de sus iniciativas aprobadas. Cabe mencionar que 176 de estos congresistas (83%) con una aprobación perfecta presentaron únicamente un proyecto de reforma.

Cuadro 6.8. Descriptivos de la variable dependiente (iniciativas aprobadas y publicadas) en 64 asambleas locales de México (2014-2021)

Variable	Media aritmética	Desviación estándar	Valor mínimo	Valor máximo
Aprobaciones	4.912	11.529	0	240

Fuente: Elaboración propia.

El cuadro 6.9 muestra los resultados del modelo de regresión multinivel. Siguiendo la estrategia metodológica empleada por Vázquez y Díaz (2019), para analizar el Congreso federal acotamos el modelo a la población de legisladores que presentaron al menos una iniciativa de ley. Del siguiente modelo importa destacar que el estadístico chi-cuadrado de Wald fue de 104.43, con un valor p de 0.000, indicando un ajuste estadísticamente viable para su interpretación como fuente explicativa de la aprobación de iniciativas con los predictores seleccionados.¹³

En cuanto a los coeficientes del modelo, lo primero que se debe comentar es que, a diferencia de la presentación de iniciativas, la pertenencia al partido del gobernador parece no tener un efecto (ni positivo ni negativo) sobre la aprobación de las iniciativas de los congresistas. De igual manera, el tipo de elección por el cual acceden a la asamblea no incide sobre sus niveles de aprobación de proyectos.

Sin embargo, cabe resaltar que ciertas características biográficas tuvieron un impacto estadísticamente significativo en el modelo. Nuevamente, la experiencia legislativa pareció ejercer un papel determinante. Por cada tres años de experiencia, los congresistas aumentaron en promedio su predicción de iniciativas aprobadas durante su mandato en una unidad. Si consideramos que el promedio es de 5, este incremento unitario por cada tres años de experiencia implica que, por cada mandato de experiencia, los legisladores incrementaban su tasa de aprobación en un 20 por ciento.

Cuadro 6.9. Efectos de la profesionalización y otras variables sobre la promoción de iniciativas de ley. Modelos de regresión multinivel

	Aprobaciones
	b	Error estándar	p
experiencia_partidista	–0.081	0.134	0.546
experiencia_admin	0.168	0.068	0.014
experiencia_legis	0.317	0.088	0.000
educación_superior	0.335	0.089	0.000
partido_gobernador	–0.173	0.101	0.088
partido_mayoritario	–0.069	0.143	0.632
tipo_eleccion	0.011	0.115	0.924
mesa_directiva	0.254	0.103	0.014
junta_gobierno	0.237	0.084	0.004
presid_comision	0.341	0.090	0.000
prof_estructural	0.138	0.111	0.216
nep	0.123	0.114	0.280
elección_concurrente	0.236	0.230	0.304
constante	0.361	0.538	0.502
Prob > F	0.000
N	1 881
Grupos	64
Pseudo R2	0.019

Nota: El valor estimado del parámetro “lnalpha” de esta regresión fue de 0.134, con un error estándar de 0.112. Asimismo, el valor estimado del parámetro “alpha” fue de 1.143, con un error estándar de 0.1284257. El primer parámetro expresa la dispersión en la distribución binomial negativa, mientras que el segundo refiere a la transformación exponencial de “lnalpha”.

Fuente: Elaboración propia.

Además, la educación superior también mostró un efecto significativo y positivo sobre la aprobación de proyectos de reforma entre los congresistas. De hecho, este efecto es aún más pronunciado que en el caso de la experiencia parlamentaria previa. Se encontró que la posesión de un título universitario aumenta en dos unidades la cantidad promedio de aprobaciones predichas por legislador.

Adicionalmente, más allá de ciertos elementos de profesionalización biográfica, se identificaron factores institucionales que incidieron positivamente en la cantidad de aprobaciones. Entre ellos se destaca la pertenencia de los congresistas a las juntas de gobierno de sus respectivas legislaturas y su nombramiento como presidentes de comisión. Parece ser que la ocupación de espacios de jerarquía, que sitúan a los legisladores en el centro de las negociaciones, potencia su capacidad para avanzar con éxito en sus proyectos al permitirles negociar tanto con otros legisladores como con el Ejecutivo local.

A pesar de la falta de estudios especializados en el ámbito local dentro de la disciplina, existe un par de trabajos que analizan este fenómeno en la Cámara de Diputados federal de México. Por ejemplo, Vázquez y Díaz (2019) realizaron un análisis que abarca el periodo entre 2009 y 2016, resaltando la influencia positiva de la afiliación política de la coalición mayoritaria (pan y pri) en el éxito legislativo. Además, observaron una relación negativa entre los legisladores electos por mayoría relativa y la promoción exitosa de iniciativas. En su análisis, también encontraron que la presidencia de comisión y la pertenencia a juntas de gobierno tienen un efecto positivo en la aprobación de iniciativas.

El análisis del Congreso de Nuevo León realizado por Gurrola (2020) revela que la ocupación de cargos de mayor influencia, como la presidencia o vicepresidencia de comisiones o del propio Congreso, parece impactar tanto en la promoción como en la presentación de iniciativas. En este contexto, se destaca que los legisladores más productivos, a excepción del coordinador del gppri, son aquellos que han demostrado alta productividad y han ocupado posiciones en comisiones relevantes. Curiosamente, siete de los 10 legisladores más productivos también son aquellos que participan con mayor frecuencia en términos de intervenciones en el pleno.

El mismo estudio de Gurrola (2020) subraya que múltiples factores vinculados a la calidad de la carrera política contribuyen al aumento de la productividad en el Congreso de Nuevo León. Entre ellos se resalta la participación activa del legislador, su nivel de profesionalización, posición en el Congreso, talento, experiencia, disciplina y relevancia en la legislación. Sin embargo, las entrevistas a los coordinadores indican que, aunque estos factores son influyentes, no son determinantes ni absolutos. Se sostiene que existen otros aspectos y que no cumplir con todos estos elementos no necesariamente limita la productividad, ya que tanto los legisladores como los grupos legislativos tienen la capacidad de promoverla de diversas maneras.

Un hallazgo interesante de este estudio es que la profesionalización de los legisladores destaca la importancia de hábitos en la promoción de la productividad, más allá de los logros académicos. La disposición para aprender, estudiar y prepararse durante el ejercicio del cargo puede equiparar la productividad entre aquellos con formación académica formal y quienes carecen de ella. En cuanto a la posición del legislador, se evidencia que las comisiones desempeñan un rol crucial, mientras que la coordinación no se percibe tan influyente. Aunque los legisladores más productivos suelen ser coordinadores de grupos legislativos, esta preferencia podría deberse a la carga de trabajo más que a la posición en sí. Por otro lado, el estudio de Solís y Cortés (2023) se enfoca en la LXIII Legislatura (2015-2018) y se centra en la variable dependiente “dictamen positivo en la Cámara de Diputados”. En contraste con nuestro estudio, los autores encontraron que la experiencia legislativa, el principio electoral y la educación superior no tuvieron efectos significativos en la aprobación de iniciativas. En cambio, observaron una relación positiva y significativa entre la aprobación de iniciativas y el grado de apoyo a los proyectos de otros diputados, lo que sugiere la importancia crucial de la colaboración y la reciprocidad entre legisladores.

La relación entre profesionalización y transparencia legislativa

Como se vio en segmentos previos de este capítulo, distintos especialistas han comprobado la existencia de una relación entre el nivel de profesionalización de las legislaturas y la transparencia con la que estos órganos desenvuelven ciertas actividades. Asegurar la responsabilidad y la presentación precisa de datos relevantes para los ciudadanos depende en gran medida de esta relación. La carencia de informes detallados sobre datos esenciales a menudo se origina en una capacidad limitada de los recursos materiales y humanos de los congresos.

Nuestra estrategia de aproximación empírica a la transparencia de los congresos locales consistió en generar un indicador que dividió las solicitudes de información atendidas por cada legislatura entre el total de solicitudes recibidas. De igual manera, esta operación contempló el promedio de días que tomó a cada legislatura responder todas las solicitudes. Al final obtuvimos un indicador que adquirió un valor entre 0 y 1, donde 1 representó la mayor transparencia (en términos de porcentaje de respuestas y la prontitud de las mismas).

Para comprobar si la transparencia es una de las consecuencias de la profesionalización legislativa hemos ajustado un modelo lineal que contempla las 64 legislaturas como su unidad de observación y emplea como variable dependiente el índice de transparencia.

A continuación se muestran los descriptivos de esta propiedad (índice de transparencia) de las 64 legislaturas analizadas. En el cuadro 6.10 puede observarse que el valor promedio del indicador de transparencia se ubica en los .72 puntos, con un valor mínimo de .32 (XXXII Legislatura de Nayarit, 2017-2021) y uno máximo de .92 (LXI Legislatura de Guerrero, 2015-2018).

Cuadro 6.10. Descriptivos de la variable dependiente (iniciativas aprobadas y publicadas) en 64 asambleas locales de México (2014-2021)

Variable	Media aritmética	Desviación estándar	Valor mínimo	Valor máximo
Transparencia	0.724	0.104	0.320	0.920

Fuente: Elaboración propia.

Al igual que lo hicimos en modelos previos, contemplamos dos indicadores de profesionalización (biográfica y estructural) como los principales predictores del modelo. Empero, para probar si la transparencia es atribuible a otros factores (contemplados en la literatura y mencionados por nuestras entrevistadas) incluimos un conjunto de variables político-partidistas y de desempeño que podrían tener incidencia sobre la transparencia de las asambleas.

Este conjunto de predictores pretende, pues, complementar las bases explicativas de la transparencia legislativa a partir de elementos político-partidistas y de desempeño operativo. Así, hemos definido como predictores, adicionales a la profesionalización, las siguientes variables:

1. Alternancia (alt). Indica si el gobernador actual es del mismo partido que el anterior. Esta variable se codificó como entrada de respuesta binaria que indica 1 = Sí hubo alternancia; o 0 = No hubo alternancia.
2. Número efectivo de partidos (nep). Es una aproximación a la fragmentación o concentración partidista a partir de un índice que se basa en una transformación no lineal de la fuerza de cada partido en función de los asientos que ocupa en determinada legislatura. Esta variable se codificó como entrada escalar continua con valores que van desde los 2.18 hasta los 6.58 partidos efectivos.
3. Legislatura concurrente (conc). Describe si una legislatura fue conformada en el mismo proceso electoral que se eligió al gobernador o si es producto de una elección intermedia. Esta variable se codificó como entrada de respuesta binaria que indica 1 = Sí es legislatura electa en proceso electoral concurrente; o 0 = No es legislatura electa en proceso electoral concurrente.
4. Fuerza partidista del gobernador (fza_gober). Describe el porcentaje de congresistas que pertenecen al mismo partido o coalición del gobernador en turno durante la legislatura. Esta variable se codificó como entrada escalar continua con valores que van desde 0% hasta 80% de congresistas pertenecientes a la coalición del gobernador.
5. Porcentaje de asistencia de diputados (asist). Expresa el promedio de asistencia de los legisladores de la asamblea a las sesiones de pleno durante la legislatura bajo análisis. Esta variable se codificó como entrada escalar continua con valores que van desde 0% hasta 100% de promedio de asistencia de una legislatura.

Con estos indicadores ajustamos entonces un modelo de regresión lineal para predecir la variable dependiente: índice de transparencia. Tras probar la no violación del principio de normalidad de la variable de reacción, así como la no colinealidad entre predictores, los resultados del modelo se muestran a continuación.

Cuadro 6.11. Efectos de la profesionalización y otras variables político-partidistas sobre la transparencia en los congresos locales. Modelo de regresión lineal

	Transparencia
	b	Error estándar	p
Prof (biográfica)	0.096	0.094	0.313
Prof (estructural)	0.044	0.060	0.470
alt	0.037	0.027	0.185
nep	–0.006	0.011	0.562
conc	–0.053	0.027	0.052
fza_gober	–0.006	0.081	0.938
asist	0.253	0.266	0.346
constante	0.001	0.001	0.370
Prob > F	.128
N	64
R2	.168

Fuente: Elaboración propia.

Del modelo de regresión lineal previo surgen aspectos significativos que cuestionan tanto su viabilidad como su capacidad para generar conclusiones sólidas en relación con la transparencia. Entre estos, destaca la presencia de coeficientes carentes de relevancia estadística. Como se puede observar, ninguno de los valores p es inferior a 0.005, lo cual indica que no existe respaldo estadístico suficiente para afirmar que dichos coeficientes difieran de cero, minando así su influencia en el modelo.

Adicionalmente, es necesario considerar el valor del estadístico F, que actúa como indicador global de la significancia del modelo. El valor de “Prob > F” para el modelo es 0.128, superando el umbral de 0.05. Esta situación sugiere que el modelo en su totalidad carece de significado estadístico, suscitando inquietudes sustanciales en torno a su validez y aptitud para generar conclusiones confiables acerca de la hipotética relación entre la transparencia y la profesionalización.

Estos resultados podrían deberse a la limitada cantidad de casos analizados, o bien, a la insuficiente capacidad explicativa de los predictores seleccionados frente al fenómeno estudiado. Por lo tanto, es esencial considerar una reevaluación de los enfoques metodológicos, la inclusión de variables adicionales y la ponderación de la amplitud de la muestra para lograr resultados más sólidos y esclarecedores.

Conclusiones

En este capítulo nos concentramos en analizar las expectativas teóricas acerca de las consecuencias derivadas de la profesionalización legislativa. Particularmente analizamos su potencial para impulsar mejoras sustanciales en el funcionamiento de los congresos y en la representación de las comunidades políticas.

De acuerdo con la literatura, los beneficios resultantes de contar con legisladores capacitados son significativos. Estos congresistas se encuentran mejor preparados para llevar a cabo debates informados y de alta calidad, lo que conduce a decisiones más sólidamente fundamentadas. Además, la presencia de una infraestructura organizativa sólida otorga a la asamblea la capacidad de realizar una revisión precisa de la cuenta pública, ejercer supervisión sobre el Gobierno y monitorear las acciones de las agencias públicas.

Asimismo, distintos estudios consideran y comprueban que la profesionalización legislativa fomenta la independencia del Poder Legislativo y promueve la transparencia en el proceso de toma de decisiones. Esto, a su vez, fortalece la confianza de los ciudadanos en el sistema democrático al asegurar un nivel más alto de responsabilidad y rendición de cuentas. En esencia, la profesionalización no solo mejora la competencia y eficacia de los congresos, sino que también contribuye a una gobernanza de mayor calidad en las comunidades políticas.

A partir de revisiones descriptivas y entrevistas a legisladoras encontramos que la supervisión al Poder Ejecutivo se relaciona con la disponibilidad de recursos de los congresos, de la capacidad y experiencia de los congresistas, así como de una serie de variables político-partidistas que pueden estimular o inhibir la regularidad y profundidad de las actividades de vigilancia. No obstante, los resultados obtenidos en los modelos estadísticos de supervisión plenaria y de comisión arrojaron valores de predicción escasos, lo que abre la posibilidad de que estos no representen de manera precisa la relación entre la profesionalización y la supervisión gubernamental. Es posible que las variables independientes seleccionadas no tuvieran suficiente capacidad estadística para explicar esta relación, lo que podría sugerir la presencia de otros factores no considerados en el análisis o limitaciones en la disponibilidad y distribución de los datos observados. En última instancia, la información examinada hasta ahora no proporcionó pruebas concluyentes para confirmar la existencia de una relación clara entre la profesionalización y la supervisión gubernamental.

Estos resultados subrayan la complejidad de los factores que influyen en la supervisión gubernamental y destacan la necesidad de un análisis más completo y detallado para comprender mejor esta dinámica. La interacción entre la formación de los legisladores, la actividad de las comisiones, las dinámicas partidistas, internas, las posibilidades de negociación entre ejecutivos locales y asambleas, la estructura del pleno y la afiliación partidista requieren una evaluación más profunda y quizá la inclusión de variables adicionales para obtener una visión más precisa de esta relación.

En el capítulo también exploramos a detalle la generación de políticas públicas en el contexto legislativo mexicano. Resaltamos la importancia de la profesionalización tanto a nivel biográfico como estructural de los congresistas y cómo esto impacta la calidad y cantidad de las iniciativas legislativas que producen. Observamos cómo la sensibilidad de los legisladores para captar y resolver las demandas de la sociedad es un aspecto crucial, al igual que sus redes de acción política y el flujo constante de información proveniente de la sociedad civil. Además, destacamos la relevancia de los recursos proporcionados por la Cámara y los equipos de asesoría en este proceso.

Uno de los hallazgos significativos en este tema fue que la etapa de pulimento y perfección de las iniciativas se desarrolla en comisiones y el pleno. Aquí, las propuestas son debatidas y enriquecidas con aportes técnicos y operativos. Por lo que advertimos una relación estrecha entre las capacidades procesales de los congresos y la calidad de sus salidas programáticas materializadas en leyes y resoluciones de carácter público.

Nuestras informantes también adelantaron que la labor legislativa exitosa se basa en la colaboración estrecha entre los legisladores y sus asesores, así como en la interacción activa con centros de estudios de la asamblea y la sociedad civil. A partir de las entrevistas quedó claro que el proceso de generación de políticas públicas va más allá de la simple presentación de iniciativas, involucrando un proceso multidimensional y profesional. En tal sentido, las legisladoras enfatizaron que la cantidad y calidad de las políticas públicas creadas en el Congreso no solo dependen de la profesionalización biográfica y el conocimiento profundo del proceso legislativo, sino también de los acuerdos partidistas y las habilidades personales de negociación de las personas congresistas.

Aunque la formación de las personas congresistas y los recursos de las asambleas son cruciales en este punto, las informantes nos permitieron ver que la promoción, procesamiento y aprobación de proyectos de reforma está sujeta a dinámicas políticas y estrategias de cooperación con los ejecutivos gubernamentales. Un descubrimiento interesante a partir de los modelos estadísticos fue que la afiliación al partido del gobernador ejerce un impacto negativo en la presentación de iniciativas, lo que atribuimos a una regla implícita de deferencia hacia el Ejecutivo. No obstante, observamos que las diputaciones de la oposición encuentran incentivos para proponer proyectos, ya que pueden negociar la aprobación de sus iniciativas con el gobierno. Esta dinámica entre la deferencia del partido gobernante y la influencia de la oposición a través de enmiendas crea un equilibrio delicado en la política legislativa.

En relación con las características individuales de los legisladores, identificamos que la experiencia legislativa previa es un factor clave en la presentación de iniciativas complejas. Aquellas diputaciones que cuentan con un historial parlamentario previo tienden a presentar más iniciativas de este tipo. La educación superior también demostró tener un efecto positivo en la presentación de iniciativas, ya que brinda a los legisladores las herramientas necesarias para gestionar asuntos de manera más eficiente.

La pertenencia a las juntas de gobierno de los congresos locales y la ocupación de posiciones como presidencias de comisión emergieron como factores que aumentan la productividad en términos de presentación de iniciativas. Además, identificamos que el tipo de elección de las diputaciones influye en su involucramiento en reformas: los legisladores electos por representación proporcional promueven más iniciativas complejas que aquellos elegidos por mayoría relativa.

Nuestros resultados nos llevan a cuestionar la noción de que el involucramiento de las diputaciones se deba exclusivamente a factores habilitantes dentro del marco político institucional de los congresos locales o a la mera posesión de repertorios personales de activación. Los hallazgos nos llevan a subrayar cómo el uso estratégico de los recursos parlamentarios y el deseo de las personas representantes por reorientar sus carreras hacia nuevos espacios de influencia política también influyen en su comportamiento legislativo. En este contexto, observamos que la presidencia de comisiones incrementa la cantidad de iniciativas presentadas, aunque no está necesariamente relacionada con la presentación de iniciativas más complejas ni con su posterior aprobación.

El análisis exhaustivo realizado en el capítulo resalta la importancia de la profesionalización, el conocimiento legislativo y las habilidades de negociación en la generación y aprobación de políticas públicas en el marco legislativo mexicano. Además de la afiliación partidista, otros factores individuales y dinámicas institucionales desempeñan un papel esencial en este proceso complejo y multifacético. En cuanto a la relación entre transparencia y profesionalización, los resultados de diversos estudios subrayan los retos identificados en estas áreas y resaltan la importancia de implementar medidas para fortalecer la transparencia y la confianza en las instituciones democráticas. Sin embargo, nuestros resultados plantean interrogantes sobre su viabilidad y capacidad para generar conclusiones sólidas en relación con la transparencia, la supervisión gubernamental y la profesionalización.