2. Descifrando el laberinto de la profesionalización: avances y desafíos en la obtención de información sobre los congresos locales en México

Introducción

La transparencia y la rendición de cuentas representan conceptos esenciales en las democracias contemporáneas. La comprensión y la efectiva aplicación de estos conceptos ejercen un impacto determinante en el nivel de confianza que la ciudadanía deposita en las instituciones políticas. En este contexto, la información pública, considerada como aquella producida, recolectada, almacenada y difundida por los entes y organizaciones gubernamentales, se ha convertido en un componente fundamental en el desarrollo democrático.

En la última década los órganos legislativos han desempeñado un papel central en la promoción de la transparencia y rendición de cuentas en México. Esta dinámica puede ser atribuida predominantemente a dos factores cruciales: la democratización del entramado institucional y la adopción de nuevos principios democráticos por parte de la población. Estos cambios han generado un panorama de asambleas más diversas, relaciones colaborativas entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y procedimientos más transparentes para la toma de decisiones en el ámbito parlamentario.

Asimismo, el proceso de democratización en México ha facilitado la participación de actores anteriormente excluidos en la elaboración de políticas, lo que ha dado lugar a la creación de nuevos marcos normativos que regulan la conducta de estos agentes políticos. En consonancia con esto, la asimilación de valores democráticos ha catalizado demandas y expectativas por parte de la ciudadanía, enfocadas en el acceso a información pública y en la promoción de una administración gubernamental eficiente y responsable.

Como resultado de este proceso, los congresos estatales de México han ganado relevancia como representantes de la ciudadanía en lo que respecta a la deliberación y aprobación de leyes y políticas públicas, además de ejercer la función de supervisar y controlar la actuación de los gobiernos estatales y municipales. En consecuencia, se torna imperativo que estos órganos sean transparentes y rindan cuentas ante la ciudadanía.

No obstante, obtener información sobre los congresos y de sus miembros locales de representa un desafío debido a una marcada falta de transparencia, sistematización y despliegue de la información legislativa. Un estudio realizado por el Colectivo CIMTRA (2023) arrojó resultados alarmantes al exponer que solo 25% de los congresos obtuvo aprobación en materia de transparencia, mientras que el 75% restante recibió calificaciones reprobatorias. Además, 23 congresos incumplieron con el mínimo de las obligaciones establecidas en la Ley General de Transparencia (lgtaip).

Según la investigación, entre los congresos mejor evaluados se encuentran Chihuahua, Jalisco y Puebla, que mostraron un mayor compromiso con la transparencia y fueron objeto de evaluaciones más exhaustivas. En contraste, Aguascalientes, Durango, Querétaro, Chiapas, Guerrero y Veracruz presentaron las calificaciones más bajas, evidenciando una falta de compromiso reiterada en el tiempo.

El estudio también reveló que la información sobre la integración y estructura de los congresos es donde más datos transparentes se encuentran, mientras que el área de Control Interno es la que menos información pública proporciona. Además, se identificaron riesgos de corrupción debido a la falta de información, lo que abre la posibilidad de captura de puestos, presupuestos y decisiones.

Por otro lado, Transparencia Mexicana (2023) realizó una investigación que demostró que 84% de llas personas congresistas del país (tanto federales como locales) no transparenta sus declaraciones de intereses. Esto plantea interrogantes sobre el grado de representación y defensa de intereses ciudadanos en el proceso legislativo.

La ausencia de información y la deficiencia en la rendición de cuentas en los congresos locales representan un motivo de inquietud en el contexto de la democracia y la eficacia del sistema político mexicano (Sandoval-Almazán, 2019). La insuficiente transparencia genera un impacto adverso en la percepción de la opinión pública hacia las instituciones democráticas y sus legisladores. La opacidad puede minar la credibilidad de los congresos locales y generar descontento entre la ciudadanía, lo que a su vez puede afectar la participación ciudadana y el compromiso cívico.

Finalmente, la falta de transparencia y la opacidad en la gestión de recursos y toma de decisiones en los congresos locales pueden dar lugar a situaciones de corrupción y malversación de fondos públicos. Cuando no se rinden cuentas de manera adecuada, se crea un entorno propicio para conductas indebidas, erosionando aún más la confianza de la ciudadanía en sus representantes.

El propósito de este apartado consiste en describir el procedimiento de recolección de información parlamentaria que sostiene el segmento empírico de este libro. La descripción de dicho proceso consiste en detallar los métodos utilizados, expresar las particularidades encontradas en cada asamblea local, así como identificar las deficiencias y ventajas encontradas en la compilación de datos de los congresos subnacionales de México.

En la era actual de la información se presentan diversas alternativas para acceder a los datos relevantes, desde bases de datos virtuales hasta publicaciones científicas. No obstante, interesa destacar que, en múltiples ocasiones, las fuentes institucionales constituyen una opción de mayor calidad para obtener información precisa y confiable. En particular, los congresos subnacionales se presentan como un recurso de gran relevancia para adquirir conocimientos profundos en un ámbito de estudio específico. En consecuencia, en esta sección se procede a explicar el método para la recolección de información desde fuentes institucionales, con el objetivo de contribuir al desarrollo de la investigación en curso.

El resultado final de esta recolección sistematizada de datos es la creación de tres bancos interdependientes que contienen la información necesaria para poder analizar la profesionalización de las asambleas locales de México.

La primera sección de este apartado se enfoca en describir detalladamente el proceso de recolección y almacenamiento de información pública de los 32 congresos subnacionales que ejercieron sus funciones entre 2014 y 2021. Se expone la estrategia utilizada para recolectar datos, se detallan las fuentes de información empleadas y se describen los métodos utilizados para asegurar la precisión y confiabilidad de la información recolectada. Por último, se presenta una descripción detallada del proceso de almacenamiento de los datos y cómo se han organizado para facilitar su uso y análisis.

Recolección y almacenamiento de información sobre los congresos locales de México

En el contexto de los estudios parlamentarios, la adquisición, resguardo y estructuración de datos de carácter público representan un pilar esencial para llevar a cabo investigaciones respaldadas por información concreta. En consecuencia, es de vital importancia establecer sólidos cimientos metodológicos desde las etapas iniciales del proceso de recopilación de datos con el propósito de garantizar la calidad y la accesibilidad requeridas en la labor investigativa.

El sistema político mexicano se basa en un modelo federal que otorga a los congresos subnacionales la potestad de establecer su propio régimen normativo, organizativo e institucional, siempre en consonancia con los preceptos y directrices de la carta magna. Esta estructura da lugar a una variedad de procesos, reglas, operaciones, facultades y responsabilidades entre los 32 congresos subnacionales de México.

Con la entrada en vigor de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (lgtaip) en 2015, los congresos estatales se vieron obligados a homologar sus responsabilidades en materia de transparencia y rendición de cuentas. Sin embargo, es importante destacar que los entes de representación legislativa mantienen la libertad normativa para establecer los medios y métodos de transmisión de los datos públicos, a pesar de los esfuerzos por homologar procesos relativos al almacenamiento y presentación de información.

Las discrepancias en los calendarios parlamentarios y la falta de concurrencia absoluta crean una ruta compleja para la extracción de información parlamentaria. Esto representa un desafío adicional para la obtención y análisis de los datos en el estudio de los congresos subnacionales de México.

La primera dimensión de la profesionalización en el contexto parlamentario, de índole biográfica, sugiere que el grado de experiencia y formación de los congresistas desempeña un papel crucial en el funcionamiento y eficacia de las asambleas legislativas. Los antecedentes académicos, la trayectoria política y la participación previa en cargos legislativos o administrativos pueden influir en su capacidad para abordar temas complejos, analizar propuestas de ley y tomar decisiones informadas.

Un congreso compuesto por legisladores con amplia experiencia y conocimientos en diversas áreas puede enriquecer los debates parlamentarios y contribuir a la formulación de políticas más sólidas. La presencia de congresistas con experiencia previa también puede promover una mayor cohesión y colaboración entre los miembros de la asamblea, lo que podría resultar en una toma de decisiones más ágil y efectiva (Squire, 2007, 1993; Rocca, Krebs y McArthur, 2023).

Por otro lado, la formación y capacitación continua de congresistas son aspectos esenciales para mejorar su desempeño en el ejercicio legislativo. La actualización en temas de interés público, procedimientos parlamentarios y técnicas de negociación puede fomentar una mayor efectividad en la elaboración de propuestas legislativas y en el análisis crítico de iniciativas presentadas por sus pares (Allen et al., 2020; Henn, 2017; Waggoner, 2019).

La segunda dimensión de la profesionalización, de carácter estructural, apunta a la organización y funcionamiento interno de los congresos. Incluye aspectos como la transparencia, la rendición de cuentas, la eficiencia en la gestión de recursos y la capacidad para resolver demandas ciudadanas de manera oportuna y efectiva.

Un congreso profesionalizado en su dimensión estructural debe contar con mecanismos sólidos de transparencia que permitan a la ciudadanía acceder a información relevante sobre el trabajo legislativo. La publicación de datos sobre la actividad parlamentaria, el uso de recursos públicos y las declaraciones de intereses de los congresistas fomenta la rendición de cuentas y la confianza en las instituciones democráticas (Twombly, Nichols y Slye, 2017; Twombly y Slye, 2017; Kang, 2016; Yoon y Jeong, 2016).

Asimismo, una estructura legislativa bien organizada y eficiente es fundamental para garantizar la calidad del trabajo parlamentario. Esto implica contar con comisiones especializadas, procesos claros para la revisión y aprobación de leyes, y la implementación de prácticas de participación ciudadana que fomenten una mayor inclusión y representación de la diversidad de voces en el proceso legislativo (Grissom y Harrington, 2012; Martorano, 2011).

Es importante destacar que ambas dimensiones de la profesionalización están interrelacionadas y se refuerzan mutuamente. Un congreso con legisladores bien preparados y con una estructura interna transparente y eficiente tiende a ser más efectivo en su función de representar los intereses de la ciudadanía y promover políticas públicas que respondan a las necesidades del país.

No obstante, alcanzar una profesionalización plena en el ámbito parlamentario puede presentar desafíos y obstáculos. La diversidad de los congresos subnacionales en México, sus distintos calendarios parlamentarios y la autonomía normativa que conservan en ciertos aspectos hacen que el proceso de recolección y análisis de información para medir su profesionalización sea complejo y requiera una metodología rigurosa.

Así, la búsqueda de información sobre los congresos locales para medir su profesionalización implica superar retos, como la selección adecuada de fuentes de datos, la estructuración y organización de la información recolectada y la implementación de herramientas que faciliten la extracción y análisis de datos. Sin embargo, la superación de estos desafíos es esencial para la construcción de investigaciones con un sólido sustrato empírico que contribuyan a una comprensión más completa y detallada del funcionamiento de las asambleas legislativas y su impacto en la democracia y el sistema político en México.

Para abordar las contrariedades naturales derivadas de la diversidad en la operación parlamentaria subnacional se implementó una estrategia de ensamblar tres repositorios informativos conformados como bases de datos relacionales. El objetivo principal de esta estrategia fue obtener y estructurar información legislativa para construir indicadores que reflejen el nivel de profesionalización de las asambleas locales a lo largo del tiempo, así como analizar las causas y consecuencias de este fenómeno.

El repositorio informativo que respalda empíricamente esta investigación se compone de tres niveles concatenados en una estructura analítica. En el primer nivel se encuentran las unidades primarias de observación representadas por 2 237 biografías de diputaciones locales propietarias que ejercieron sus cargos entre 2014 y 2021.

Estas unidades primarias, además de sus propiedades biográficas, poseen atribuciones operativas de continuidad denominadas iniciativas de ley. La cantidad, avance procesal y tipo de iniciativas promovidas a título individual por cada diputación son consideradas atributos relevantes para el análisis. Así, se recopilaron, calificaron y contaron un total de 29 041 iniciativas presentadas por las diputaciones bajo estudio.

El segundo nivel analítico está conformado por los 64 congresos subnacionales, donde se agrupan las unidades primarias de observación (diputaciones). Esta aglutinación en unidades secundarias permite generar imputaciones sobre la dimensión biográfica de la profesionalización, ya que esta se entiende como una propiedad de los congresos en su conjunto. Por ejemplo, una legislatura puede contar con un 40% de congresistas con experiencia legislativa o solo un 2% de los miembros de una asamblea reportan haber tenido experiencia parlamentaria previa a desempeñar su cargo.

En contraste, las unidades secundarias de observación (legislaturas) presentan características propias e independientes de las propiedades biográficas de sus integrantes. Estas particularidades de las legislaturas operan como indicadores de profesionalización estructural. Por ejemplo, cada legislatura establece un determinado sueldo para sus integrantes y equipos de asesoría, realiza una cantidad determinada de sesiones de pleno o resuelve cierta cantidad de peticiones de transparencia al año.

Adicionalmente, las asambleas locales poseen otras propiedades de interés para comprobar hipótesis sobre las causas y consecuencias de la profesionalización parlamentaria. En este caso, buscamos información, propia de las unidades de observación secundarias, como su capacidad para procesar iniciativas de ley, los incentivos que proveen para la presentación de proyectos de reforma o su conformación partidista.

Por último, en nuestro análisis, la base de datos relacional contempla un tercer nivel constituido por el contexto político-electoral en el que se conforman las legislaturas. En este nivel incluimos información sobre la competencia electoral, así como la dinámica y correlación de fuerzas entre las asambleas y los ejecutivos locales. Aunque estas variables de tipo contextual no miden directamente el fenómeno de la profesionalización, contribuyen a mejorar las explicaciones sobre sus orígenes y efectos.

Cuadro 2.1 Relación integrada de órdenes analíticos y unidades de observación

*Orden analítico*	*Unidad de observación*	*Atributos observables*
3	Contexto político-electoral	Resultados electorales (actuales e históricos)
		Relaciones Ejecutivo-Legislativo
2	Congresos locales (N=64)	Factores estructurales y operativos (sueldos de diputaciones y asesores, actividad en pleno y comisiones, actividades de vigilancia gubernamental, trámite de solicitudes de transparencia)
		Conformación partidaria
		Procesamiento de iniciativas
1	Diputaciones locales (N=2 237)	Elementos biográficos
		Presentación de iniciativas de ley (29 041 proyectos de reforma)

Fuente: Elaboración propia.

Como se observa en el cuadro 2.1, el análisis propuesto sigue una organización anidada, la cual asume que las diputaciones se desempeñan dentro de un marco político, partidista e institucional definido por estructuras congresionales. A su vez, los representantes parlamentarios desarrollan sus tareas en un entorno electoral determinado por la actividad democrática de la sociedad. Y del mismo modo, la operación, las reglas y la conformación de las asambleas subnacionales está fuertemente relacionada con el entorno electoral que las circunda.

Obtención de información relativa a las diputaciones locales

El primer orden analítico de nuestra recopilación informativa está definido por la más granular de todas las unidades de observación aquí consideradas: las diputaciones locales. Estos datos específicos sobre las diputaciones locales cumplen dos propósitos investigativos distintos. Por un lado, contribuyen a definir indicadores de profesionalización legislativa en el ámbito biográfico, mientras que, por otro lado, explican un segmento de la función legislativa relacionada con la promoción de iniciativas de ley.

Para proporcionar las bases empíricas necesarias para la construcción de indicadores sobre la profesionalización biográfica la presente investigación obtuvo información de 2 197 de los 2 237 congresistas locales que ejercieron sus funciones parlamentarias entre los periodos de 2014 a 2021, lo que representa 98% del total de diputaciones.

Es relevante destacar una contradicción en el proceso de recopilación de datos biográficos. Por un lado se investiga un conjunto de congresistas locales que ejercieron sus funciones parlamentarias en un periodo de tiempo limitado, algunos de los cuales podrían estar presentes en nuestra base de datos en múltiples ocasiones debido a la posibilidad de reelección inmediata e interrumpida. Por otro lado, contamos con una extensa gama de fuentes de información que facilitan el acceso a datos pertinentes sobre las trayectorias individuales de dichos congresistas.

Este enfoque en las diputaciones locales como unidades de observación primarias nos proporciona una perspectiva detallada y completa sobre la composición y experiencia de los legisladores en el ámbito parlamentario. Asimismo, nos permite profundizar en la comprensión de los factores que influyen en su profesionalización y en el ejercicio de sus funciones representativas y legislativas. La riqueza de datos obtenidos nos permitirá realizar análisis más robustos y precisos sobre la evolución de la profesionalización de los congresistas locales a lo largo del tiempo, así como sobre las tendencias y patrones que emergen en su desempeño parlamentario.

Para complementar la recopilación de datos de diversas fuentes recurrimos también a información obtenida directamente a través de entrevistas semiestructuradas realizadas a legisladoras y exlegisladoras locales. En 2022 los miembros del Buró Parlamentario publicamos el documento “Fuerza política de las legisladoras locales en México”.¹ Este informe nos brindó la oportunidad de viajar a más de 20 entidades de la República Mexicana para presentar nuestros hallazgos. Durante estas visitas, invitados por los congresos locales, tuvimos la valiosa oportunidad de entrevistar a 15 legisladoras y exlegisladoras locales. Estas interacciones nos abrieron las puertas para dialogar con ellas acerca de sus percepciones y experiencias. Pudimos realizar estas entrevistas en varias entidades de la República, lo que nos permitió interactuar con mujeres de distintas extracciones partidistas, enriqueciendo así nuestro estudio con una amplia gama de perspectivas y contextos políticos.

Véase el cuadro 2.2 para conocer el detalle de las entrevistas realizadas.

Cuadro 2.2

*Diputada/exdiputada*	*Congreso de adscripción*	*Fecha de la entrevista*	*Espacio de la entrevista*
Soraya Pérez Munguía	Tabasco	19/ene/2021	Zoom. Sala virtual del Tecnológico de Monterrey
Aída Guadalupe Jiménez Sesma	Chiapas	03/dic/2021	Feria del Libro de Guadalajara, Guadalajara, Jalisco
Norma Edith Benítez Rivera	Nuevo León	04/mar/2022	Congreso del Estado de Nuevo León, Monterrey, Nuevo León
Jessica Elodia Martínez	Nuevo León	04/mar/2022	Congreso del Estado de Nuevo León, Monterrey, Nuevo León
Sandra Elizabeth Pámanes Ortiz	Nuevo León	06/mar/2022	Congreso del Estado de Nuevo León, Monterrey, Nuevo León
Valentina Valia Batres Guadarrama	Ciudad de México	11/may/2022	Congreso de la Ciudad de México, Ciudad de México
Yolanda Josefina Cepeda Echavarría	San Luis Potosí	10/jun/2022	Edificio Caja Real de la Universidad Autónoma de San Luis Potosí, San Luis Potosí
Nadia Esmeralda Ochoa Limón	San Luis Potosí	11/jun/2022	Zoom. Sala virtual del Tecnológico de Monterrey
Luz Elena Guadalupe Morales Núñez	Coahuila	13/oct/2022	Congreso del Estado de Coahuila, Saltillo, Coahuila
Karla Vanessa Salazar González	Yucatán	20/sept/2022	Congreso del Estado de Yucatán, Mérida, Yucatán
Paola de la Cruz Torres	Morelos	21/oct/2022	Congreso del Estado de Morelos, Cuernavaca, Morelos
Ivón Salazar Morales	Chihuahua	16/nov/2022	Congreso del Estado de Chihuahua, Chihuahua, Chihuahua
Aleida Alavez Ruiz	Ciudad de México	31/may/2023	Senado de la República, Ciudad de México.
Blanca Gámez Gutiérrez	Chihuahua	24/jul/2023	Ciudad de México, alcaldía Coyoacán
Cristina Márquez Alcalá	Guanajuato	27/jul/2023	Zoom. Sala virtual del Tecnológico de Monterrey

Fuente: Elaboración propia.

Propiedades biográficas

En esta sección se llevará a cabo un análisis detallado de la metodología utilizada para recopilar los datos referentes a las carreras políticas y trayectorias de los parlamentarios locales. Estos datos se organizan en las siguientes dimensiones:

Experiencia previa en la administración pública: se recopilaron datos sobre la experiencia laboral de los congresistas en cargos o puestos dentro de la administración pública antes de su elección como legisladores. Esto incluye trabajos en el sector público en áreas como la administración municipal, estatal o federal, así como en organismos gubernamentales o entes públicos.
Experiencia legislativa previa: se registró la experiencia legislativa previa de los congresistas, es decir, si habían ocupado cargos parlamentarios en el pasado. Esto implica haber sido legisladores en otras instancias, como congresos estatales o federales.
Experiencia partidista previa: se tomaron en cuenta la afiliación y participación previa de los congresistas en partidos políticos. Esto abarca la militancia en partidos, el desempeño en cargos partidistas o actividades relacionadas con la estructura y el funcionamiento de los partidos políticos.
Nivel de estudios: se recopiló la información sobre el nivel educativo de los congresistas, incluyendo los grados académicos obtenidos, como licenciatura, maestría o doctorado.

Tras definir y buscar las dimensiones de información se procedió a analizar la disponibilidad de datos en las plataformas digitales de las asambleas. En este contexto, se examinaron las biografías de los congresistas en busca de elementos relacionadas con las dimensiones descritas. En la mayoría de las asambleas legislativas subnacionales (Aguascalientes, Baja California, Campeche, Chihuahua, Ciudad de México, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán y Zacatecas) se constató la existencia de secciones en sus plataformas digitales que permitieron el acceso a las biografías de sus miembros.

La información fue presentada en dos modalidades: un documento en formato pdf o Word que contenía el currículo detallado de cada asambleísta o una sección que, de manera segmentada, abordaba la trayectoria profesional, política y partidaria, así como los antecedentes académicos y grados otorgados, experiencia laboral y logros sobresalientes de los representantes. En estos casos, los datos concernientes a la experiencia gubernamental, legislativa, partidista y académica no presentaron desafíos significativos debido a la eficiencia en su gestión y almacenamiento en el banco de datos.

Por otro lado, en los órganos de representación legislativa de Coahuila, Estado de México, Hidalgo, Nayarit, Querétaro, Sonora y Tlaxcala, se identificó una disponibilidad parcial de información en sus plataformas digitales en relación con las biografías de sus integrantes. Estos estados no cumplían plenamente con la obligación establecida por la normativa nacional en materia de transparencia, al no proporcionar un historial completo de los legisladores de legislaturas actuales y anteriores. Para abordar esta insuficiencia parcial se recurrió a otras fuentes institucionales para recopilar la información, tales como registros de las entidades partidistas, currículos de las candidaturas electas en posesión de los organismos públicos locales electorales (ople) y documentación bajo la custodia de las estructuras gubernamentales de los tres niveles administrativos.

Con el propósito de ilustrar esta subcategoría, se aborda el caso de los legisladores electos en el año 2015 para la conformación del Congreso del Estado de México. En este escenario, la información concerniente a la biografía y trayectoria de las diputaciones presentaba deficiencias, lo que instó a la utilización de los registros administrados por el Instituto Electoral del Estado de México. Dicho organismo posee la prerrogativa de solicitar los currículos de prácticamente la totalidad de los aspirantes a cargos de representación política, ya sean diputaciones locales, presidencias municipales, concejalías, sindicaturas e incluso gubernaturas.

Finalmente, un tercer y último grupo está configurado por las asambleas legislativas locales de Baja California Sur, Chiapas, Tabasco y Morelos. Estos estados se destacaron en el contexto de esta indagación por carecer de información relativa a las trayectorias y carreras políticas de los legisladores en ejercicio, así como de los miembros de legislaturas anteriores. En estas instancias, la búsqueda de información se sustentó en fuentes informales y externas, tales como noticias o piezas periodísticas, entrevistas e información disponible en plataformas de redes sociales. A modo de ejemplo, para abordar la información biográfica de los 50 legisladores locales que ocuparon cargos como representantes legislativos en el periodo 2015-2021 (en 2017 se aprobó una reforma político-electoral que modificó los artículos 24, 25, 58 y 117 de la Constitución local, reduciendo el número de legisladores de 30 a 20 diputaciones), en 43 casos se requirió obtener información a través de entrevistas y reportajes presentes en los medios de comunicación.

Con el propósito de corroborar y verificar los datos recopilados de los tres grupos previamente identificados se procedió a consultar otras fuentes institucionales tanto a nivel nacional como estatal. Entre estas fuentes se incluyen el Sistema de Información Legislativa (sil), el Instituto Nacional Electoral (ine), los organismos públicos locales electorales (ople), la Dirección General de Profesiones de la Secretaría de Educación Pública (dgp-sep) y la Plataforma Nacional de Transparencia (pnt). Una vez obtenidos los datos relativos a cada miembro se procedió a su recolección y posteriormente se realizaron descargas y sistematización en una base de datos, con el fin de prepararlos para un análisis subsiguiente.

Propiedades de actividad parlamentaria

En esta sección se llevará a cabo un análisis pormenorizado del proceso de recopilación de las 29 041 iniciativas y propuestas de decreto que componen el cuerpo analítico de la presente investigación, detallando su estado y situación en el proceso legislativo dentro de los entes internos de las asambleas subnacionales.

En esta investigación se identificó que apenas tres de los 32 congresos estatales (10%) tienen la información sobre las iniciativas y proyectos legislativos presentadas entre 2015 y 2021 de acuerdo con los lineamientos de la legislación (Oaxaca, Guanajuato y Baja California).

En cinco congresos subnacionales (17%), si bien la información tiene una estructura sistematizada, se observaron varios vacíos en el llenado de datos públicos (Sinaloa, Ciudad de México, Nuevo León, Puebla y Yucatán). En el resto de las entidades federativas (76%) se detectaron diversas problemáticas sustantivas, como la redundancia de datos, la insuficiente definición en la exposición de la iniciativa, la omisión de los documentos correlacionados con la propuesta legislativa, así como la presencia de imprecisiones en las fechas de presentación, amén de otras cuestiones de relevancia.

En el grupo inicial, la obtención de los datos concernientes al ámbito parlamentario se llevó a cabo con eficiencia y simplicidad. Se emplearon las herramientas puestas a disposición por los órganos legislativos de Oaxaca, Guanajuato y Baja California, disponibles en sus respectivos sitios web bajo las secciones dedicadas a transparencia. Se delimitó el espacio temporal de interés (2015-2021) y se procedió a la extracción de la descarga. Una vez que los datos fueron almacenados en el repositorio se emprendió un análisis comparativo entre la cronología de presentación, tal como se extrae de la fuente de información transparente, y los registros en la gaceta parlamentaria, en consonancia con las fechas de propuesta de las iniciativas.

Es importante destacar que, en ciertos cuerpos legislativos, se ha instituido un segmento con dedicación particular, donde se congregan y exponen las distintas iniciativas legislativas. A partir de la corroboración de información se continuó con el cotejo del promovente, comisión dictaminadora, estado actual del documento legislativo, fecha de dictamen y fecha de decreto o, en su caso, número de decreto.

A continuación se procedió a realizar una segunda validación mediante la confrontación de la información obtenida con los registros públicos de la Plataforma Nacional de Transparencia (pnt). Esta doble instancia de filtrado, aplicada de manera prácticamente universal a las distintas entidades subnacionales, fue instaurada con el propósito de mantener la integridad y el rigor que caracterizan los principios de exhaustividad, meticulosidad e imparcialidad inherentes a una investigación de enfoque empírico. Cabe destacar que aunque estos cuerpos legislativos no conceden la posibilidad de realizar descargas masivas abarcando seis años de actividad congresual, sí se permite la opción de elegir periodos legislativos de tres años o, alternativamente, efectuar la elección a nivel de año parlamentario.

En las instancias legislativas subnacionales correspondientes a Sinaloa, Ciudad de México (a partir del 30 de enero de 2016 renombrada como Ciudad de México, abandonando la denominación de Distrito Federal), Nuevo León, Puebla y Yucatán, enmarcadas en la segunda categoría, se constató la existencia de ciertos matices menores en la información pública albergada en sus respectivas plataformas digitales. Dichas variaciones se manifestaron principalmente en la esfera del registro de la materia en cuestión y la legislación objeto de reforma.

En contraposición al primer grupo, en el cual la información pública se incorporó a la base de datos sin alteraciones, este grupo demandó intervención en determinadas filas y columnas. El segundo conjunto de asambleas subnacionales, compuesto por 24 de las 32 existentes, exhibe algunas discrepancias en el proceso de almacenamiento y sistematización de la información parlamentaria. Con el propósito de exponer y analizar la ejecución del procedimiento de recolección de datos públicos en este colectivo, se implementaron subdivisiones en función de criterios compartidos.

Cabe resaltar que varios de estos casos presentaron uno o más errores, lo que implica que estas categorías no se excluyen mutuamente. Como se mencionó en líneas previas, los inconvenientes de índole metodológica que emergieron en el contexto de esta empresa de investigación comprenden, entre otros, la duplicidad de la información, la deficiente claridad tanto en la exposición de las iniciativas como en su correspondiente estado, la ausencia de los documentos conexos a las propuestas y la presencia de inexactitudes en las fechas de presentación.

En cuanto al primer aspecto mencionado anteriormente, el concepto de duplicidad informativa refiere a la existencia de registros o bases de datos que contienen información idéntica en el seno de los congresos subnacionales. Tal escenario puede conllevar problemas al momento del análisis y uso de la información, toda vez que la presencia de dos o más registros análogos puede dar pie a confusión y dificultades en la interpretación de los datos.

En este apartado se ubican los congresos estatales de Chihuahua, Jalisco, Tamaulipas, Veracruz y Quintana Roo, que representan 16% de la muestra. En todos los casos el proceso de recolección de datos se llevó a cabo mediante la descarga de información desde la sección de transparencia del sitio web del Congreso correspondiente.

Sin embargo, al realizar la verificación empírica con las gacetas parlamentarias, los diarios de debates de las sesiones y las bases de datos del pnt, se encontró que la información presentaba duplicidad. En otras palabras, se observó que una misma iniciativa de ley o proyecto de decreto figuraba en dos fechas diferentes, manteniendo el mismo promotor y la comisión encargada de dictaminarla.

Para solventar esta circunstancia se emprendió un minucioso proceso de verificación para cada iniciativa, el cual consistió en contrastar los detalles de cada propuesta con la información disponible en la sección de “iniciativas” en el sitio web correspondiente a cada entidad federativa. A través de este método se logró discernir con precisión la fecha exacta de presentación de cada proyecto legislativo, permitiendo la eliminación de registros duplicados. En situaciones en las que el mismo promotor hubiese presentado dos iniciativas similares en diferentes fechas, se optó por mantener ambos registros. Para ejemplificar el proceso de estos congresos se tomará como caso ilustrativo el Congreso de Jalisco.

La asamblea jalisciense cuenta con el Sistema de Información Legislativa del Estado de Jalisco (Infolej) como herramienta de almacenamiento de toda la información legislativa, incluyendo productos legislativos presentados en el pleno o que involucran al trabajo de las comisiones ordinarias, así como comunicaciones de otros poderes constituidos como el Ejecutivo local, autoridades municipales, órganos autónomos de la entidad y comunicaciones particulares, desde la LVII Legislatura (2004) hasta la actual legislatura LXIII (2021).

El uso de esta herramienta permitió la verificación y limpieza eficiente de la información pública parlamentaria. En el caso del resto de los estados de este subgrupo, al contar con sistemas de registro similares, se garantizó la confiabilidad de los datos obtenidos.

En cuanto a la desactualización y deficiencias en el registro de datos, se constató que en algunos casos la información disponible en los portales de transparencia no se encontraba actualizada o era insuficiente. En otros, se identificaron errores en la carga de datos o la falta de información relevante, como la ausencia de versiones actualizadas de los productos congresuales. En el mismo tenor, se identificó la ausencia de información sobre el promovente de las iniciativas o proyectos de ley.

Esto dificultó la identificación de los actores políticos y sociales que impulsaron determinadas iniciativas y proyectos de ley, lo que a su vez dificultó la interpretación de los patrones y las tendencias en la producción legislativa. Finalmente, también se observó que las iniciativas, así como dictámenes y decretos, tenían una fecha inexacta. Aún más, en determinados casos la fecha de dictaminación por una comisión o aprobación por el pleno cameral era anterior a la fecha de presentación de la iniciativa.

En el primer supuesto, se encontraron los congresos de Aguascalientes, Coahuila y Tlaxcala. En el caso del Congreso de Aguascalientes se identificó que durante el periodo comprendido entre 2015 y 2017 la información sobre la actividad parlamentaria no se encontraba disponible en el apartado de transparencia ni en las secciones de iniciativas y dictámenes del sitio web oficial del Congreso. Para subsanar estas deficiencias se recurrió a otros medios para obtener los datos faltantes.

En este caso, se empleó el uso de las versiones estenográficas para el registro de las iniciativas y el listado de decretos por fecha, tanto en el documento emitido por el propio Congreso como a través de la gaceta oficial o periódico de la entidad, esto con el fin de llenar las fechas de dictamen de las iniciativas. En el caso coahuilense también se observaron varias inconsistencias.

De acuerdo con la base de datos obtenida a través de transparencia del Congreso, entre 2015 a 2017 se presentaron ante el pleno 745 iniciativas de ley, sin embargo, en el portal web se indica que se promovieron 814. Este desfase de 69 proyectos entre las dos fuentes de información se debe a que el órgano encargado de transparencia del Congreso de Coahuila no actualizó la información sobre el trabajo parlamentario entre septiembre y diciembre de 2017, correspondiente al último trimestre de la legislatura.

En el segundo supuesto se identificó la presencia de ausencias y deficiencias en la información proporcionada por los congresos del Estado de México, Nayarit y Aguascalientes. En el caso del Congreso del Estado de México se encontraron ausencias en el asunto de la iniciativa presentada entre 2015 y 2016, ya que se registraba de manera incompleta al no incluir el nombre completo del marco normativo a reformar.

Como ejemplo, en noviembre de 2015 se presentó una iniciativa que indicaba únicamente la parte de la legislación a modificar: “iniciativa para reformar la Ley de Desarrollo”. Esta carencia de información implica un desconocimiento parcial de la propuesta. Por su parte, se constató que la asamblea local de Nayarit presentaba una deficiencia en cuanto a la información proporcionada sobre las iniciativas propuestas ante el pleno durante el periodo comprendido de 2014 a 2016, ya que en la mayoría de los casos se omitía la identificación de los promoventes.

Finalmente, en el caso de Aguascalientes se presentaron ambos errores, principalmente las iniciativas presentadas de septiembre de 2015 a abril de 2016. En los tres casos se recurrió a la revisión de las versiones estenográficas y gacetas parlamentarias para corroborar la información.

En el último supuesto se encontraron errores en la fecha de presentación de las iniciativas en las asambleas legislativas de Campeche, Hidalgo, Querétaro, Zacatecas, Nayarit, Coahuila y Aguascalientes. Específicamente, se identificó que en los casos de Querétaro, Nayarit y Coahuila, la fecha registrada en el portal parlamentario no coincidía con la documentación correspondiente. En estos se indicaba un día de diferencia o una sesión, mientras que en otros casos se registraban discrepancias de hasta 30 días.

En lo que respecta a las asambleas legislativas de Campeche, Zacatecas, Hidalgo y Aguascalientes, se identificó que algunas iniciativas que habían sido dictaminadas por las comisiones o aprobadas por los congresistas presentaban una fecha anterior a la presentación efectiva de la iniciativa. Este tipo de discrepancias en las fechas plantean interrogantes en torno al proceso de registro y validación de las iniciativas, e incluso, este tipo de errores en la documentación parlamentaria pueden tener implicaciones en la vigencia de las leyes y normas que se deriven de estas iniciativas, dado que pueden generar confusiones en torno a su entrada en vigor y a su aplicación efectiva. En ambos casos se siguió la metodología de los subgrupos anteriores: el escrutinio particular de cada producto legislativo y su revisión con la documentación parlamentaria y registros públicos.

En las asambleas legislativas de Chiapas, Durango, Guerrero, San Luis Potosí, Estado de México y Querétaro se identificó una problemática recurrente: la ausencia del estado de la iniciativa en el proceso legislativo. En términos específicos, en los portales web de estas entidades no se encontraba información relativa al estado corriente de las iniciativas presentadas ante el pleno. Esta omisión dificultaba la posibilidad de discernir si dichas propuestas habían sido remitidas a comisiones, si se hallaban en proceso de dictaminación o si ya habían sido objeto de aprobación o rechazo.

En el subgrupo de falta de documentación de la iniciativa se ubicaron los congresos de Colima, Michoacán y Tabasco. En el caso de Colima se detectó que no se encontraban disponibles las iniciativas y dictámenes correspondientes a los años 2015 a 2018 en la sección de transparencia del sitio web del Congreso, lo cual limitaba el acceso a la información y dificultaba la labor para conocer y fiscalizar el trabajo legislativo.

En Michoacán se encontraron omisiones en la información proporcionada respecto a la presentación de iniciativas, ya que en algunos casos se señalaba únicamente la fecha de presentación, sin especificar el número de expediente o el título de la iniciativa, lo que dificultaba su identificación y seguimiento.

En Tabasco se identificó que la sección de iniciativas y dictámenes del sitio web del Congreso no contaba con toda la información actualizada, pues las últimas iniciativas disponibles correspondían al año 2020, lo que representaba una limitación para el acceso a la información y la rendición de cuentas.

En el quinto y último subgrupo de los congresos estudiados se encontró que Baja California Sur y Morelos presentaron una carencia total de información y documentación parlamentaria en línea. En particular, en el caso del Congreso de Morelos, se verificó que su sitio web solamente proporcionaba tres secciones para los usuarios: “Conoce a tu congresista”, “Noticias y boletines” y “Agenda parlamentaria de las bancadas”. Las otras secciones ubicadas en la página no están habilitadas.

En vista de la falta de información pública disponible se recurrió al uso de solicitudes de información a través de la Plataforma Nacional de Transparencia (pnt). En total se realizaron 37 solicitudes, 11 consultas de revisión y se procesaron cinco quejas, esto en el periodo que abarca la investigación (2015-2021). Esto permitió obtener la información sobre la actividad congresual.

Respecto a la asamblea subnacional de Baja California Sur, en la sección de “Orden del día” de la página web se encontraron inconsistencias en la documentación, tales como la falta de documentos en las iniciativas presentadas, ausencia de dictámenes en algunas iniciativas y falta de información en las votaciones. Además, no se encontraron registros de algunas iniciativas que habían sido aprobadas en el pleno. Al igual que en el caso morelense, se optó por requerir los datos públicos mediante solicitudes de información.

En este caso se enviaron más de 15 solicitudes, 10 revisiones y se procesó una queja. Finalmente, el Congreso de Sonora, al igual que los dos anteriores, presentó varias deficiencias sustantivas tanto en el registro de las iniciativas y dictámenes como en el apartado de transparencia, ambos del sitio web del ente público. En suma, ante la falta de información pública en los tres congresos subnacionales se realizaron, a través del órgano garante de la transparencia a nivel nacional, solicitudes de información para conocer la actividad parlamentaria de los actores políticos entre 2015 y 2021. Una vez recopilada la información de carácter público se almacenaron y sistematizaron en la base de datos construida para esta investigación. A continuación se proporciona un cuadro exhaustivo que documenta las omisiones y presencias de los elementos previamente descritos por órgano subnacional.

Cuadro 2.3. Descripción desglosada de documentación de los congresos locales de México

*Entidad federativa*	*Duplicación de datos*	*Deficiencias informativas*	*Fechas inexactas*	*Ausencia de estatus*	*Documentación ausente*
Aguascalientes	No	Sí	Sí	No	Sí
Baja California	No	No	No	No	No
Baja California Sur	Sí	Sí	No	Sí	Sí
Campeche	No	No	Sí	No	No
Chiapas	No	No	No	Sí	No
Chihuahua	Sí	No	No	No	No
Ciudad de México	Sí	No	No	No	No
Coahuila	No	Sí	Sí	No	No
Colima	No	No	No	No	Sí
Durango	No	No	No	Sí	No
Estado de México	No	Sí	No	Sí	No
Guanajuato	No	No	No	No	No
Guerrero	No	No	No	Sí	No
Hidalgo	No	No	Sí	No	No
Jalisco	Sí	No	No	No	No
Michoacán	No	No	No	No	Sí
Morelos	Sí	Sí	No	Sí	Sí
Nayarit	No	Sí	Sí	No	No
Nuevo León	No	No	No	No	Sí
Oaxaca	No	No	No	No	No
Puebla	No	Sí	No	No	No
Querétaro	No	No	Sí	Sí	No
Quintana Roo	Sí	No	No	No	No
San Luis Potosí	No	No	No	Sí	No
Sinaloa	No	No	No	No	Sí
Sonora	No	No	No	No	No
Tabasco	No	No	No	No	Sí
Tamaulipas	Sí	No	No	No	No
Tlaxcala	No	Sí	No	No	No
Veracruz	Sí	No	No	No	No
Yucatán	No	Sí	No	No	No
Zacatecas	No	No	Sí	No	No

Fuente: Elaboración propia.

En lo concerniente al proceso de tratamiento de las iniciativas, en la base de datos resultante se registró y almacenó un total de 46 777 iniciativas y proyectos de decretos presentados por los legisladores locales, tanto en forma individual como colectiva, además de las emanadas de los ejecutivos estatales, instancias judiciales (Poder Judicial, tribunales jurisdiccionales en materia electoral u homólogas), entidades públicas (organismos locales autónomos y entidades similares) y la ciudadanía. Con miras a los objetivos específicos de la investigación, se optó por incorporar exclusivamente las propuestas legislativas auspiciadas por los legisladores, tanto a nivel individual como grupal, procediendo a la subsiguiente depuración de 9 172 productos legislativos.

Luego se procedió a una segunda etapa de depuración enfocada en las iniciativas de menor envergadura, específicamente aquellas relacionadas con la propugnación de decretos asociados a conmemoraciones, días feriados, premios o la modificación de la normativa interna de las cámaras legislativas. Esta fase dio como resultado la eliminación de 8 564 iniciativas. Tal medida se sustenta en el hecho de que estas iniciativas no demandan un nivel extenso de recursos humanos y financieros para su análisis y dictaminación al interior de las comisiones dictaminadoras como en el pleno cameral. En consecuencia, el corpus resultante se cifra en un total de 29 041 productos legislativos.

Después de establecer el número definitivo de iniciativas se procedió a realizar un análisis exhaustivo de cada proyecto con el propósito de identificar su correspondiente proceso legislativo. Dado que cada Congreso subnacional sigue sus propios reglamentos legislativos que describen el procedimiento específico para cada iniciativa, se llevó a cabo una estandarización identificando elementos en común. Se definieron cuatro estándares de procesos legislativos: el procedimiento estándar para leyes secundarias, el procedimiento estándar para enmiendas a la Constitución local, el procedimiento legislativo federal para modificar leyes secundarias a nivel federal y el procedimiento legislativo federal para modificar leyes constitucionales federales. Cada uno de estos procesos conlleva etapas particulares que los distinguen entre sí. Este esfuerzo implicó la labor de homogeneizar el proceso legislativo de los 32 congresos subnacionales en un enfoque simplificado y uniforme.

A modo de ilustración, tomemos en consideración la diferencia entre el proceso de reforma de una ley secundaria a nivel local y una enmienda constitucional a nivel local. El primero comprende un total de 12 etapas, mientras que el segundo se compone de 14. El cuadro 2.4 ejemplifica de manera detallada las discrepancias paso a paso entre cada tipología de legislación sujeta a modificación:

Cuadro 2.4. Discrepancias por pasos entre tipologías de legislación sujeta a modificación

*Iniciativa de ley secundaria local*		*Iniciativa de reforma constitucional local*
Presentación de iniciativa	1	Presentación de iniciativa	1
Pendiente en comisión dictaminadora	2	Pendiente en comisión dictaminadora	2
Retirada por el autor	3	Retirada por el autor	3
Archivada/desechada/improcedente por la comisión	4	Archivada/desechada/improcedente por la comisión	4
Dictaminada y aprobada por la comisión	5	Dictaminada y aprobada por la comisión	5
Primera lectura del dictamen en el pleno	6	Primera lectura del dictamen en el pleno	6
Segunda lectura del dictamen en el pleno	7	Segunda lectura del dictamen en el pleno	7
No aprobada/desechada/improcedente/archivada por el pleno	8	No aprobada/desechada/improcedente/archivada por el pleno	8
Regresada a la comisión dictaminadora	9	Regresada a la comisión dictaminadora	9
Aprobada por el pleno	10	Aprobada por el pleno	10
Aprobada, por urgente y obvia resolución, por el pleno	11	Aprobada, por urgente y obvia resolución, por el pleno	11
Sancionada y publicada en la gaceta oficial (diario estatal)	12	Enviada a los ayuntamientos, pendiente de aprobación	12
		Declaratoria de reforma constitucional	13
		Sancionada y publicada en la gaceta oficial (diario estatal)	14

Fuente: Elaboración propia.

El proceso legislativo para las reformas a nivel nacional involucra la adhesión a la estructura regulativa federal en vigor. Con esta consideración, y al valorar la secuencia de dicho proceso, se asigna un estado general a las iniciativas, reflejado en la siguiente codificación: un valor de 1 indica una iniciativa pendiente, un valor de 2 denota una iniciativa no aprobada y un valor de 3 señala una iniciativa aprobada. Una segunda faceta investigativa, relacionada con el procesamiento de los productos legislativos, se dirigió a atribuir un código que refleje si la iniciativa fue presentada de manera individual (1) o colectiva (2). Posteriormente se asignó un identificador en función del partido político de afiliación o ente público del promovente.

Cuadro 2.5

*Partido político o institución de origen*
Partido Acción Nacional (pan)	11
Partido Revolucionario Institucional (pri)	12
Partido de la Revolución Democrática (prd)	13
Partido del Trabajo (pt)	14
Partido Verde Ecologista de México (pvem)	15
Movimiento Ciudadano (mc)	16
Movimiento de Regeneración Nacional (Morena)	17
Partido Encuentro Social/Solidario (pes)	18
Partido Nueva Alianza (panal)	19
Partido Local/Independiente o Sin Partido	20
Coalición Legislativa	21
Gobernador	22
Ciudadanos	23
Poder Judicial	24
Órganos Legislativos Internos	25
Instituciones Públicas	26

Fuente: Elaboración propia.

El subsiguiente procedimiento de asignación de valores tuvo por objeto dotar a cada congresista de un identificador específico. Dicho identificador se estableció siguiendo esta lógica: si el legislador pertenece a la legislatura de Aguascalientes, se emplea la abreviatura “AGS” como elemento inicial del identificador, seguido por la asignación del número “1” o “2” para indicar la legislatura correspondiente. En este orden, el identificador se configura como “AGS1” o “AGS2”. Posteriormente se incorpora el método de elección a través del cual el representante obtuvo su escaño, siendo “1” para la elección por mayoría relativa y “2” para la representación proporcional.

Finalmente se organiza el identificador de acuerdo con la secuencia alfabética de los nombres. Para ejemplificar este proceso de asignación consideremos el caso de Nidia Acosta Lozano, cuyo identificador se constituyó de esta manera “AGS111”. El primer valor “1” denota su afiliación a la primera legislatura de Aguascalientes (2016-2018), objeto de estudio en esta investigación. El segundo valor “1” refleja su elección por mayoría relativa, y el último dígito posiciona su nombre en el primer lugar de la lista alfabética.

Dicho identificador brindó la capacidad de efectuar un cruce de información en la base de datos, con el propósito de cuantificar el número de iniciativas presentadas a título personal. La etapa final de procesamiento se erigió en la determinación del tipo de iniciativas con base en la legislación objeto de intervención, estrechamente ligada al proceso legislativo en cuestión. Así, se asignó un valor de “2” a las iniciativas concernientes a leyes secundarias locales; un valor de “3” a las iniciativas relacionadas con leyes constitucionales o de rango superior; un valor de “4” para las reformas constitucionales a nivel local; un valor de “5” para las iniciativas vinculadas a leyes secundarias federales y, finalmente, un valor de “6” para las reformas constitucionales a nivel federal.

Se reportan entonces características biográficas de las diputaciones a la vez que se describen aspectos de su desempeño parlamentario relativos a la promoción de iniciativas de ley. El cuadro 2.6 se presenta a manera de ejemplo para dar cuenta de la relación entre unidades de observación y sus propiedades.

Cuadro 2.6

*Unidad de observación (1º orden)*	*Unidad de observación (2º orden)*	*Propiedades biográficas*	*Propiedades de actividad parlamentaria*
Diputación 1	Legislatura x	Experiencia administrativa Experiencia legislativa Experiencia partidaria Escolaridad	Cantidad de iniciativas presentadas a título personal Tipo de iniciativas Avance de iniciativas
Diputación 2	Legislatura x	Experiencia administrativa Experiencia legislativa Experiencia partidaria Escolaridad	Cantidad de iniciativas presentadas a título personal Tipo de iniciativas Avance de iniciativas

Fuente: Elaboración propia.

Propiedades estructurales y operativos

Conforme a los propósitos delineados en el marco de la investigación se adiciona información suplementaria relativa a los recursos materiales, físicos, humanos y financieros que se configura en los siguientes bloques de datos: 1) el presupuesto global correspondiente a la entidad y a las asambleas legislativas, así como las remuneraciones atribuidas a los legisladores locales; 2) el conteo de las sesiones llevadas a cabo en el pleno cameral y en las comisiones dictaminadoras, acompañado por el número de comparecencias de las autoridades gubernamentales locales; 3) la cantidad de plazas legislativas, asesores, listado de cabilderos y los integrantes enlistados en la nómina de servicios pertenecientes a la carrera parlamentaria; 4) el número total de peticiones gestionadas por la unidad de transparencia de los congresos estatales, junto a su respectivo estado de tramitación.

Presupuesto general de las entidades y de las asambleas y remuneraciones de los legisladores locales

En relación con el presupuesto, constituye un componente crítico en la comprensión de la asignación y distribución de recursos destinados al funcionamiento del Poder Legislativo. Con la finalidad de obtener un panorama cabal al respecto se procedió a remitir solicitudes de información a las 32 asambleas locales, logrando una respuesta afirmativa por parte de 29 de ellas (equivalente a 90% del total).

Adicionalmente, se valió del examen de las leyes de ingresos y Presupuesto General de Egresos de los estados como herramienta para validar la exactitud de la información obtenida. A través de esta doble vía de obtención de datos, es decir, mediante las solicitudes de información y la comparación con los registros financieros, se logró trazar una visión acerca de la asignación financiera conferida a las asambleas a lo largo del periodo de 2014 a 2021, así como la cuantía de los recursos públicos a disposición para el ejercicio de sus funciones.

Respecto a las percepciones económicas de los funcionarios públicos, este componente arroja luz sobre la estructura salarial de los congresistas y su correlación con las responsabilidades que desempeñan. Se constató que en 11 casos (equivalente a 35% de los casos), la información se encontraba disponibles en los portales de transparencia de los congresos, aunque seis de estos presentaban una distribución desglosada en términos mensuales o trimestrales.

En los casos restantes se optó por tramitar solicitudes de información ante los entes garantes correspondientes, registrando un índice de éxito de respuesta de 94%. En situaciones donde los datos se presentaban de manera anual, se procedió a efectuar la división entre 12 para así derivar el salario o dieta mensual correspondiente.

Es relevante subrayar que, además de la dieta percibida por las diputaciones como contraprestación por su labor, las asambleas legislativas ofrecen un variado espectro de incentivos, apoyos y beneficios económicos mensuales y anuales. Estos comprenden, entre otros:

Apoyo por atención ciudadana o gestoría en sus distritos locales: las personas congresistas reciben recursos para brindar atención a su electorado distrital, ya sea para atender solicitudes, gestionar trámites o resolver problemas específicos.
Apoyo a transporte, gasolina y viáticos: para facilitar la movilidad de congresistas en el ejercicio de sus funciones, se les brinda un respaldo económico destinado a cubrir los gastos de transporte y combustible.
Seguro colectivo de vida, seguro de gastos médicos mayores y gastos funerarios: como parte de su bienestar y seguridad, las diputaciones cuentan con un seguro de vida y cobertura médica para enfrentar eventualidades o gastos de salud, así como un respaldo económico para gastos funerarios.
Cupones de alimentos: algunas asambleas legislativas otorgan a sus congresistas cupones de alimentos como una forma de apoyo adicional para cubrir sus necesidades básicas.
Apoyo en vales despensa: siguiendo un modelo análogo al de los cupones de alimentos, se otorgan vales de despensa con el propósito de asistir a los legisladores en la cobertura de parte de sus erogaciones alimenticias.
Fondo de ahorro y prima vacacional: engloba la facilitación de un fondo de ahorro al cual las diputaciones pueden destinar parte de sus ingresos con la finalidad de fomentar la previsión financiera y la acumulación de recursos a futuro, así como la otorgación de una prima adicional destinada a cubrir los gastos vacacionales de los legisladores.
Otros servicios adicionales (eventos institucionales, arrendamiento de oficinas y equipo mobiliario): engloba una serie de servicios complementarios que se ofrecen a los congresistas, tales como la participación en eventos institucionales y el acceso al arrendamiento de oficinas equipadas con mobiliario. Estos servicios desempeñan un papel fundamental en el respaldo de las actividades legislativas y de comunicación de los representantes.
Aguinaldos: las personas congresistas también reciben un aguinal-do anual, que generalmente corresponde a un porcentaje de su salario mensual.

Además, es fundamental considerar que la remuneración mensual de las diputaciones locales puede verse influenciada por su posición dentro de la jerarquía organizativa del parlamento, incluyendo roles como la presidencia de una comisión, la participación en la mesa directiva o el liderazgo en una bancada parlamentaria (ya sea como coordinador o vicecoordinador). Estas funciones, caracterizadas por una mayor responsabilidad y liderazgo, suelen conllevar una compensación adicional.

No obstante, es pertinente señalar que, en aras de la presente investigación, se optó por excluir estos componentes suplementarios previamente aludidos. Tal elección obedece a la disparidad existente en la cantidad de prestaciones económicas entre los distintos congresos, así como la eventualidad de que algunas de ellas no sean de carácter público debido a acuerdos parlamentarios o razones de confidencialidad. En consecuencia, en la base de datos empleada en el estudio se optó por registrar exclusivamente el sueldo mensual de los legisladores locales, omitiendo consideraciones relativas a estas prestaciones complementarias.

Número de sesiones del pleno cameral y de las comisiones dictaminadoras

En lo que concierne al registro del número de sesiones del pleno cameral y de las comisiones dictaminadoras, emerge una relevancia de cariz dual: primero, por su capacidad de proporcionar un entendimiento cabal de la actividad legislativa y la cadencia de labor propia de los congresos subnacionales, y segundo, por su contribución a la demarcación del pulso de trabajo dentro de tales órganos. Con el propósito de adquirir esta información, se procedió a la meticulosa contabilización del total de sesiones del pleno, englobando las reuniones de carácter ordinario, especial, solemne y extraordinario, a la vez que se excluyeron las sesiones propias de las comisiones permanentes.

De los 32 órganos parlamentarios, 27 (84%) suministraron el desglose exhaustivo de las sesiones del pleno, mientras que en los cinco restantes se recurrió a solicitudes de información a las instancias de transparencia para obtener estos datos. En lo que toca a las comparecencias de las autoridades gubernamentales, esta dimensión conlleva el potencial de discernir y evaluar la fiscalización y supervisión llevada a cabo por parte del Poder Legislativo en relación con el quehacer gubernamental.

Este apartado, relativo al número de comparecencias de las autoridades gubernamentales, se desarrolla en dos contextos disímiles: el primero acontece en el pleno asambleario, con la participación de la totalidad de la asamblea, mientras que el segundo acontece en las comisiones ordinarias, en el cual se lleva a cabo el examen pormenorizado de asuntos específicos. En relación con el primero, en el ámbito del pleno cameral, la obtención de información se tornaba más accesible, ya que solía coincidir con sesiones especiales o solemnes. No obstante, las comparecencias efectuadas en el seno de las comisiones ordinarias se caracterizaron en su mayoría por su escasa disponibilidad informativa.

Únicamente en cinco congresos estatales —Nuevo León, Jalisco, Oaxaca, Chihuahua y Guanajuato— era factible acceder a los registros pertinentes. Con el propósito de adquirir esta información en el caso de los demás congresos se realizó la pertinente solicitud de información a las instancias competentes en materia de transparencia.

Número de asesores parlamentarios

A lo largo del periodo investigado, abarcando desde 2014 hasta 2021, se procedió con la recolección de datos concernientes a la cantidad de asesores parlamentarios que fungieron en las diversas asambleas legislativas estatales. Con el propósito de obtener dicha información se recurrió a dos fuentes primordiales: en primer lugar se consultó la sección dedicada a la transparencia en los sitios web oficiales de cada Congreso estatal; en segundo lugar se efectuaron solicitudes de información mediante la utilización de la Plataforma Nacional de Transparencia.

Sin embargo, es de relevancia subrayar que la disponibilidad de datos íntegros y desglosados resultó ser limitada en la mayoría de las entidades legislativas subnacionales. Dentro del conjunto de los 32 congresos estatales evaluados, únicamente nueve de ellos proporcionaron información exhaustiva en lo relativo al personal vinculado con roles de asesoramiento, incluyendo asesores de grupos parlamentarios, asesores individuales de legisladores, secretarios técnicos de comisiones dictaminadoras, personal asignado a los órganos de gobierno, así como a las direcciones de índole administrativa, técnica y jurídica, además de otras unidades u órganos afines.

En contraste, en el caso de los restantes 23 congresos estatales, la divulgación de dicha información se materializó sin la implementación de criterios diferenciados. Con el propósito de abordar esta carencia, se optó por emplear la segunda fuente de información disponible: la emisión de solicitudes de datos públicos. A través de esta modalidad se logró que 20 de las 23 asambleas legislativas restantes corrigieran y rectificaran la información concerniente a la composición del personal parlamentario. Una vez recopilada la información de la mayoría de los congresos subnacionales (29 de 32), se llevó a cabo un análisis preliminar con el objetivo de excluir datos públicos basado en tres principios investigativos:

Homogeneidad: se refiere a la necesidad de asegurar una comparabilidad uniforme de los datos recopilados entre los diferentes congresos estatales. Para ello se establecieron criterios claros y consistentes para la clasificación y categorización de los asesores parlamentarios, a fin de evitar posibles discrepancias y distorsiones en el análisis.
Temporalidad: toma en cuenta el periodo de estudio comprendido entre 2014 y 2021. Se tomaron en consideración únicamente aquellos datos correspondientes a dicho periodo, descartando cualquier información anterior o posterior que pudiera afectar la coherencia temporal de los resultados.
Relevancia: se enfocó en identificar y seleccionar los datos que resultaran pertinentes para el análisis y los objetivos de la investigación. Se excluyeron aquellos datos que carecieran de relevancia en relación con la cantidad y funciones de los asesores parlamentarios, a fin de mantener un enfoque preciso y enfocado en la materia de estudio.

Basándonos en los fundamentos expuestos previamente, se procedió a descartar cualquier miembro del personal vinculado a áreas carentes de relevancia en el contexto de la presente investigación, circunscribiendo la consideración únicamente al personal de apoyo asociado a los grupos parlamentarios, representaciones legislativas y las personas congresistas. En la mayoría de las asambleas legislativas subnacionales la normativa interna establece una diferenciación dentro del personal de apoyo, clasificándolo en función de su grado de incidencia, como asesores técnicos categorizados en A, B y C, o escalafones 1, 2 o 3.²

No obstante, en el contexto de esta indagación investigativa se focalizó la atención en los asesores de nivel B y C (2 y 3), ya que en la práctica son habitualmente asignados para brindar respaldo a los grupos parlamentarios y a las diputaciones locales. Una vez segmentada esta información, se procedió a efectuar la agregación total de los asesores parlamentarios en cada Congreso estatal; posteriormente se dividió la cantidad de personal de apoyo entre el número de diputaciones locales, lo que permitió obtener un promedio de asesores por congresista.

En cuanto al sueldo mensual de los asesores, esta cifra se determinó como resultado del proceso de exclusión de datos efectuado en las etapas previas. En esencia, se sumaron las remuneraciones anuales totales y se dividieron entre el número de miembros del personal de apoyo, lo que permitió derivar de manera precisa el monto salarial mensual correspondiente.

Número de solicitudes de transparencia

La penúltima instancia, la identificación del volumen de solicitudes recibidas por las unidades de transparencia de los congresos estatales y su estado subsiguiente, resulta fundamental para comprender el grado de apertura y la disposición que ostentan las asambleas subnacionales en lo referente a la divulgación de información a la ciudadanía. El ente competente para proporcionar este tipo de datos es la unidad de transparencia de cada Congreso, y su registro público generalmente se presenta ya sea en una sección consagrada al recuento de solicitudes en un formato visual o estadístico, o a través de informes con periodicidad mensual, trimestral, semestral o anual.

En 10 de los órganos subnacionales examinados la muestra de los datos públicos se ejecutó en una forma de presentación estadística, mientras que en 14 de ellos se adoptó el formato de informe. La accesibilidad a esta documentación requería una comprensión profunda de la estructura de los sitios web de los congresos.

El proceso de búsqueda generalmente implicaba los siguientes pasos: 1) acceder al sitio web respectivo; 2) seleccionar la sección de transparencia o la unidad de transparencia; 3) analizar las facultades, atribuciones y responsabilidades del órgano regulador, y acceder a esta última opción; 4) en la mayoría de los casos, tras acceder a las responsabilidades de la unidad de transparencia, se desglosaban las obligaciones generales y específicas; 5) ingresar a las responsabilidades específicas y localizar los informes de este ente sujeto a obligación; y 6) interpretar y organizar los datos en la base de datos.

En relación con la presentación de los datos de transparencia por los órganos garantes, los órganos legislativos tienen parámetros distintos de registro. A continuación se muestra una lista exhaustiva de categorías identificadas:

divulgación procedente: se refiere a aquellas solicitudes en las que el sujeto obligado proporcionó la información solicitada de manera completa y conforme a los términos planteados;
divulgación parcialmente disponible: son aquellas solicitudes en las que el sujeto obligado respondió, pero con ciertas limitaciones, como la falta de procesamiento de cierta información;
información pendiente o sin resolver: requerimientos aún sin respuesta;
clasificadas como reservadas/confidencial: se refiere a aquella información que, a pesar de estar en posesión del sujeto obligado, no puede ser divulgada debido a la protección de datos personales u otras restricciones institucionales;
clasificadas como parcialmente reservadas: se refiere a las solicitudes que fueron respondidas, pero con la omisión de ciertos datos confidenciales o protegidos;
incompetencia o improcedentes: son aquellos requerimientos de información en los que el sujeto obligado no tiene la capacidad o facultad para atender y resolver la solicitud;
parcialmente incompetente: se refiere a las solicitudes que, aunque el órgano garante no tiene competencia para responder, son canalizadas a las autoridades correspondientes que sí tienen la capacidad de atenderlas;
inexistencia o sin respuesta: el sujeto obligado no tiene almacenada la información pública;
parcialmente inexistente: se refiere a las solicitudes en las que el sujeto obligado proporciona una respuesta, pero parte de la información solicitada no existe o no se encuentra disponible; y
requerimiento adicional: el sujeto obligado pide al solicitante más información para que profundice en su búsqueda.

En consideración de lo expresado anteriormente, se constataron notables diferencias entre los diversos órganos de representación. Por ejemplo, mientras el Congreso de Jalisco, por medio de su unidad de transparencia, despliega la información a través de las 10 categorías ya mencionadas, la Asamblea de Tlaxcala, en su legislatura LXII (2016-2018), presentaba sus informes con tan solo seis categorías.

Adoptando un enfoque similar en relación con el número de asesores, se normalizaron los registros públicos con el propósito de enfocar el interés de la investigación en dos aspectos fundamentales: el conteo de solicitudes atendidas (aquellas divulgadas según lo solicitado al ente obligado) y el número total de solicitudes recibidas en un periodo específico. A través de este enfoque metodológico el presente estudio se esforzó por establecer un criterio unificado entre las 32 entidades federativas analizadas.

Recursos materiales

En este apartado se abordarán los elementos de infraestructura que fueron esenciales para el funcionamiento operativo y tecnológico de los congresos estatales durante el periodo de esta empresa investigativa. Este estudio considera que los sistemas de telefonía, equipamiento de telecomunicaciones, equipos informáticos y la disponibilidad de un parque vehicular son cruciales para garantizar la eficiencia en la gestión legislativa y administrativa de los órganos parlamentarios.

El equipamiento de telecomunicaciones y el acceso a herramientas tecnológicas para la comunicación remota son componentes esenciales en la interacción interna y externa de los congresos estatales, facilitando la conectividad y la transmisión fluida de información entre legisladores, personal administrativo y ciudadanía. De manera paralela, el equipamiento informático desempeña un rol fundamental al optimizar las tareas legislativas y administrativas a través de la provisión de computadoras, dispositivos móviles, equipo multifuncionales, tabletas e impresoras, promoviendo la agilidad en la toma de decisiones y la efectividad en la producción normativa y fiscalizadora. La presencia de un parque vehicular (automóviles, camionetas, motocicletas u otros vehículos) adecuado fue igualmente relevante para asegurar la movilidad eficaz de los legisladores y personal.

En este contexto, se procedió a recopilar datos concernientes a los recursos materiales mencionados en el párrafo anterior, abarcando el periodo comprendido entre 2015 y 2021. No obstante, en contraste con la información detallada en secciones previamente abordadas, los datos de naturaleza pública fueron extraídos de una fuente federal, concretamente de los tabulados de la sección I. Estructura organizacional y recursos del Censo Nacional de Gobiernos Estatales de 2021, llevado a cabo por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi).

Este enfoque permitió establecer una base de análisis robusta y actualizada en relación con los aspectos de infraestructura e insumos tecnológicos que contribuyen a la operatividad y eficiencia de los congresos estatales. A través de este medio se recabaron los datos públicos sobre recursos materiales de los 32 congresos subnacionales.

Propiedades electorales-partidistas

En la empresa investigativa también se integran elementos de carácter exógeno derivados de diversas fuentes, que abarcan tanto la dinámica electoral como la actividad política en distintos periodos. En el contexto del primer conjunto de variables, que se circunscribe al ámbito electoral, el presente estudio dirige su atención hacia cuatro componentes particulares: la participación electoral, la competitividad en los procesos electorales, la presencia de elecciones concurrentes y alternancias en los comicios. Respecto a la participación, se entiende como el grado en que la ciudadanía se involucra en el ejercicio del sufragio, ejerciendo su derecho fundamental para seleccionar a los representantes que ocuparán cargos en las esferas de gobierno y toma de decisiones públicas en año electoral.

En esta perspectiva, se procedió a la recopilación de los resultados electorales provenientes de 2 025 distritos electorales uninominales en el periodo comprendido entre los años 2011 y 2019, abarcando la totalidad de las 32 jurisdicciones subnacionales. La adquisición de esta información se llevó a cabo mediante la obtención de los registros electorales suministrados por los organismos públicos locales electorales, instituciones encargadas de supervisar y administrar los procesos electorales a nivel estatal. En lo relativo a la competitividad electoral, esta se caracteriza por evaluar el grado en que una elección registró un margen estrecho entre los contendientes. Se emplearon las mismas fuentes empíricas de datos públicos utilizadas para analizar la participación ciudadana.

Dentro del contexto de los comicios concurrentes y la alternancia, el término comicios concurrentes alude a la celebración de elecciones para los cuerpos legislativos y ejecutivos locales en un mismo año electoral. Por otro lado, la noción de alternancia se refiere a la eventualidad de un cambio en la dirección del Poder Ejecutivo local, siendo adquirido por un candidato perteneciente a una facción política opuesta al oficialismo.

Un segundo conjunto de variables, derivadas de la actividad política, comprende elementos como el número efectivo de partidos políticos en el escenario parlamentario, la influencia partidista del gobernador en la asamblea legislativa y la cantidad de representantes pertenecientes al partido dominante. El primero, el nep, constituye un indicador de fragmentación político-electoral que ha sido adaptado de la disciplina de las ciencias económicas. Su aplicación se traduce en una representación numérica de la competencia electoral, lograda mediante una conversión no lineal de la fortaleza electoral de cada partido político en relación con los votos adquiridos en un proceso electoral específico. La dimensión relativa a la fuerza partidista del ejecutivo local aborda el conteo de parlamentarios vinculados a la misma agrupación política liderada por el mandatario ejecutivo. Contrariamente, la noción de miembros del partido dominante se centra en los individuos pertenecientes a la facción política que detenta la mayoría en el Congreso. Para obtener estos datos se llevó a cabo la identificación de la filiación partidista de cada legislador.

Conclusiones

En este capítulo se ha realizado una exposición detallada del proceso de recopilación de datos parlamentarios que abarca un periodo de siete años. Uno de los desafíos más destacados ha sido la falta de estandarización y homogeneidad en la disponibilidad de datos entre los diferentes congresos locales del país. Mientras algunas asambleas han proporcionado información detallada y de fácil acceso en sus portales web, incluyendo perfiles completos de sus miembros, otras han mostrado una falta de transparencia y limitaciones en la publicación de datos relevantes sobre sus legisladores. Esta disparidad ha dificultado la comparación y el análisis exhaustivo a nivel nacional, resaltando la necesidad de promover una mayor uniformidad y accesibilidad a la información en todas las entidades del país.

En segundo lugar, la adquisición de información relacionada con la biografía y las carreras políticas de los congresistas planteó un desafío significativo. La falta de transparencia en ciertos estados, donde no se cumplió totalmente con la obligación de divulgar la trayectoria de los legisladores actuales y anteriores, generó obstáculos en la obtención de datos completos y actualizados. Para abordar estas limitaciones se recurrió a fuentes adicionales, como medios de comunicación y plataformas de redes sociales, lo que a su vez implicó una labor de verificación y validación para garantizar la confiabilidad y precisión de la información recopilada.

Otro aspecto destacado se relaciona con la diversidad de fuentes empleadas para recopilar los datos biográficos de los congresistas. La utilización de perfiles oficiales en sitios web gubernamentales, documentos electorales, registros partidistas y fuentes periodísticas demandó un meticuloso trabajo de organización y sistematización. La variabilidad de formatos y niveles de detalle de la información planteó un desafío en la consolidación y estructuración de los datos en una base sólida y coherente para su posterior análisis.

No obstante, los obstáculos y limitaciones hallados en el proceso de recopilación de información, la estrategia de integrar tres repositorios informativos adaptados a las necesidades particulares de la investigación se ha demostrado como un enfoque eficaz para la obtención y estructuración de datos legislativos. La creación de una base de datos relacional posibilitó el desarrollo de indicadores significativos que reflejaron el grado de profesionalización de las asambleas locales a lo largo del periodo analizado.

En síntesis, el proceso de adquisición de información con el fin de evaluar la profesionalización de los congresos locales en México representó un desafío sustancial que demandó un esfuerzo diligente y un enfoque meticuloso. A través de la selección rigurosa, sistematización y validación de datos, se lograron obtener conjuntos de información sustanciales y de gran valor para el análisis y la comprensión de la profesionalización en el contexto parlamentario subnacional. Estas conclusiones subrayan la importancia de abordar las deficiencias identificadas, con el propósito de fortalecer la calidad y accesibilidad de la información pública. Este esfuerzo contribuirá al avance en la investigación y evaluación de la profesionalización de los congresos locales en México.

Tabla de Contenidos

ficha Bibliografica

2. Descifrando el laberinto de la profesionalización: avances y desafíos en la obtención de información sobre los congresos locales en México

2. Descifrando el laberinto de la profesionalización: avances y desafíos en la obtención de información sobre los congresos locales en México

Introducción

Recolección y almacenamiento de información sobre los congresos locales de México

Obtención de información relativa a las diputaciones locales

Propiedades biográficas

Propiedades de actividad parlamentaria

Propiedades estructurales y operativos

Presupuesto general de las entidades y de las asambleas y remuneraciones de los legisladores locales

Número de sesiones del pleno cameral y de las comisiones dictaminadoras

Número de asesores parlamentarios

Número de solicitudes de transparencia

Recursos materiales

Propiedades electorales-partidistas

Conclusiones