IV. Riesgo y sustentabilidad en la planificación y gestión urbana: el caso de la Región Metropolitana de Campina Grande, Paraíba (Brasil)

Kainara Lira dos Anjos¹

Clara Barbosa Soares²

Maria Eugênia Valença³

Gabriela do Vale Cabra⁴

DOI: https://doi.org/10.52501/cc.156.04

Resumen

Los fenómenos ambientales derivados del cambio climático tienen diferentes impactos en el territorio brasileño, especialmente, cuando se considera su dimensión continental y sus diferentes biomas. A esto se suma el hecho de que los impactos ambientales tienden a ser más perversos cuando se combinan situaciones de riesgo ambiental y social, como en casos de mayor vulnerabilidad social, incluyendo problemas de vivienda y salud, entre otros. Considerando que los fenómenos ambientales no se limitan a las instancias administrativas, iniciativas como los Consorcios Municipales o los Comités de Cuencas Hidrográficas son sólo algunos ejemplos que confirman la pertinencia de pensar respuestas que incorporen diferentes arreglos institucionales para enfrentar la multiescala de los impactos ambientales como resultado del cambio climático. Frente a esta problemática, el presente artículo tiene como objetivo discutir cómo las cuestiones relacionadas con el riesgo y la sustentabilidad son incorporadas por los modelos de planificación y gestión de los municipios y su capacidad adaptativa, a partir del caso de la Región Metropolitana de Campina Grande, el Estado de Paraíba, nordeste de Brasil. Este aspecto se considera fundamental para el desarrollo de estrategias y acciones encaminadas a mitigar los riesgos ambientales relacionados con el cambio climático para el sector público y privado. Los resultados aquí presentados fueron obtenidos de una investigación de iniciación científica desarrollada a partir de su articulación con el proyecto en red “Riesgo Ambiental y Sustentabilidad en las Metrópolis Brasileñas”, del Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología - inct Observatorio de las Metrópolis, con financiamiento del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (cnpq). Para lograr los objetivos propuestos, se definió la metodología a partir del análisis de cuatro aspectos: (i) Planificación Metropolitana; (ii) Situación del Comité de la Cuenca del Río Paraíba; (iii) Planes de Acción de Defensa Civil, y (iv) Consorcios Municipales. Los datos fueron recolectados a través de la investigación documental y del levantamiento de datos primarios y secundarios, en diferentes organismos municipales, estatales y nacionales.

Palabras clave: Riesgo, capacidad adaptativa, metrópolis sostenibles.

Introducción

Según Veyret y Meschinet (2007, p. 63): “los riesgos ambientales resultan de la asociación entre los riesgos naturales y los riesgos derivados de los procesos naturales agravados por la actividad humana y el modo de ocupación del territorio”. Esto significa que el riesgo no es independiente del medio ambiente y de los seres humanos individualmente o en sociedad. Tampoco puede entenderse sin estar articulado al concepto de sustentabilidad. Esto se debe a que el riesgo aparece en el contexto de los estudios sobre sustentabilidad, primero en su dimensión ambiental y sólo más tarde en el contexto socioeconómico.

Según Acselrad (1999), las primeras discusiones sociales que involucraron el concepto de sustentabilidad dentro de la temática ambiental poseían una fuerte imprecisión, teniendo varias matrices discursivas. Esta noción se volvía más compleja cuando se asociaba a lo urbano, por ser dos dimensiones complejas de la organización de la reproducción del modo de vida capitalista.

Es importante recordar que la década de 1960 es un hito en el surgimiento de cuestiones y manifestaciones ecológicas a nivel mundial, fundamentadas en la defensa de la inclusión de los problemas ambientales en la agenda del desarrollo económico de las naciones. Tales preocupaciones reflejan la percepción de un conflicto creciente entre la expansión del modelo de crecimiento económico, de base industrial, y el volumen de los efectos perjudiciales sobre los ecosistemas naturales.

Llevando estas discusiones al ámbito de las metrópolis brasileñas, cuyo proceso de urbanización está marcado por el crecimiento rápido y desordenado de las ciudades, se percibe para muchas de ellas, la ausencia de infraestructura necesaria para la adecuada ocupación del suelo, la disputa por el agua, así como la deposición de residuos sólidos. Todo esto contribuye a una inadecuada ocupación del territorio, haciendo que unos grupos estén más expuestos a los peligros que otros.

Como el riesgo ambiental no afecta a las poblaciones de forma homogénea, las políticas adoptadas por los poderes públicos reflejan la forma en que la sociedad se organiza social y espacialmente. En este sentido, comprender de la capacidad adaptativa se torna aún más urgente (Paterson et al., 2017) y pone en evidencia la ausencia recurrente del Estado, en sus diferentes instancias, para controlar, financiar o formular una política de desarrollo urbano que responda a las necesidades reales de su población.

Estas cuestiones constituyeron la base para la construcción del proyecto de investigación “Riesgo Ambiental y Sustentabilidad en las Metrópolis Brasileñas”, desarrollado en red por el Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología (inct) Observatorio de las Metrópolis. La investigación (iniciada en marzo de 2021), tiene como objetivo principal presentar un panorama abarcador de las condiciones ambientales de las metrópolis brasileñas, así como apoyar el desarrollo de estrategias y acciones para la mitigación de los riesgos ambientales relacionados con el cambio climático para los sectores público y privado. Está siendo ejecutado simultáneamente por 11 centros, a saber: Belém-PA; Fortaleza-CE; Natal-RN; Campina Grande-PB; Salvador-BA; Vitória-ES; Rio de Janeiro-Campo dos Goytacazes-RJ; Belo Horizonte-MG; São Paulo-SP, Maringá-PR; y Porto Alegre-RS. En el citado proyecto, el panorama abarcador de las condiciones ambientales de las metrópolis brasileñas está siendo construido a partir de cuatro dimensiones principales: (i) Susceptibilidad a los Eventos Naturales, (ii) Vulnerabilidad Social, (iii) Capacidad de Adaptación y (iv) Nivel de Sustentabilidad del Ambiente Construido.

En este contexto, el trabajo aquí presentado tiene como objetivo analizar la dimensión relacionada con la Capacidad de Adaptación de los municipios que componen la Región Metropolitana de Campina Grande (rmcg), la segunda más poblada del Estado de Paraíba, ubicado en el noreste de Brasil. Corresponde al resultado de una investigación de iniciación científica desarrollada en el ámbito del grupo de investigación Núcleo Paraíba del Observatorio de las Metrópolis, vinculado al Curso de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Federal de Campina Grande (ufcg).

Se propone desarrollar un análisis de los mecanismos institucionales, indicadores sociales, de finanzas públicas, estructura institucional, entre otros procedimientos existentes para proporcionar respuestas adaptables de la rmcg, instituida por la Ley Complementaria 92/2009. Por consiguiente, el presente trabajo tiene como objetivo discutir cómo las cuestiones relacionadas con el riesgo y la sustentabilidad se incorporan a los modelos de planificación y gestión de los municipios y su capacidad de adaptación, a partir del caso de rmcg, en el Estado de Paraíba, noreste de Brasil. Para ello, se analizan cuatro aspectos: (i) la planificación metropolitana; (ii) el estado del Comité de Cuenca Hidrográfica del Río Paraíba; (iii) planes de acción de la defensa civil, y (iv) los consorcios municipales.

Para ello se recopiló información a través de investigación documental y relevamiento de datos primarios y secundarios, teniendo como fuentes las páginas Web de los gobiernos municipales, departamentos y organismos estatales que se relacionan con el tema estudiado, departamentos y organismos de defensa civil, municipales y estatales, Investigación de Informaciones Básicas Municipales (munic), del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (ibge), del Comité de la Cuenca del Río Paraíba - cbh-pb, entre otros.

Respecto a las regiones metropolitanas, es importante señalar que comprenden municipios con funciones complementarias, aunque con capacidad de gestión y financiera independiente. Éstas —por la condicionalidad física territorial— tienen demandas sociales que dependen de soluciones que van más allá de los límites político-administrativos, requiriendo acciones articuladas y políticas de desarrollo urbano integradas, con intercambio de información y acciones coordinadas internas (Aylett, 2015). No obstante, los estudios apuntan a una falta de integración entre las entidades federativas y los instrumentos de articulación y gestión institucional, lo que contribuye al agravamiento de las inadecuaciones en el uso y ocupación del suelo con un fuerte impacto ambiental (Grostein, 2001; Granjeiro, Ribeiro, Miranda, 2020).

En lo que respecta al presente objeto de estudio, la rmcg corresponde a la segunda aglomeración urbana más poblada del Estado de Paraíba, con 637 683 habitantes en 2018, según estimación del ibge. Actualmente, la rmcg (ver figura 1) comprende un área de 4 739,72 km², con una densidad de población de 134,54 hab/km², compuesta por 19 municipios. Ellos son: Alcantil, Aroeiras, Barra de Santana, Boa Vista, Boqueirão, Campina Grande (sede), Caturité, Fagundes, Gado Bravo, Itatuba, Lagoa Seca, Massaranduba, Matinhas, Natuba, Puxinanã, Queimadas, Santa Cecília, Serra Redonda y Umbuzeiro.

Geográficamente, aunque predomina el bioma caatinga, en la rmcg aún existen áreas de transición al bioma Mata Atlántica. Está incluida en el área de cobertura geográfica del clima semiárido brasileño, definida por el Ministerio de Integración Nacional en 2005. Esta delimitación tiene como criterios el índice de precipitaciones, el índice de aridez y el riesgo de sequía. La Defensa Civil de Paraíba también identifica la ocurrencia en áreas con riesgo de inundaciones.

De acuerdo con la Agencia Ejecutiva de Gestión del Agua del Estado de Paraíba (aesa), buena parte de su territorio se inserta en el área de la Cuenca Hidrográfica del Río Paraíba, la segunda más grande del Estado y considerada una de las más importantes en la región semiárida nororiental. En su área, por medio de los Gobiernos Federal y Estatal, se construyeron varios embalses públicos que se utilizan para el abastecimiento de poblaciones y ganadería, riego, pesca y en algunas iniciativas de esparcimiento y turismo regional. Debido a que son las principales fuentes de agua de la región y durante las sequías muchos de ellos colapsan, se identifican varios conflictos por el uso del recurso hídrico y graves problemas de orden social y económico.

La rmcg también presenta muchas contradicciones entre sus municipios. Por un lado, el municipio sede, Campina Grande, con poco más de 400 000 habitantes, es el segundo municipio más poblado y el segundo municipio con mayor pib del Estado, correspondiente a un importante centro regional de comercio y servicios, con una región de influencia que excede los límites político-administrativos de la rmcg. Por otro lado, nueve municipios tienen una población entre 50 000 y 10 000 habitantes, mientras que los otros nueve tienen menos de 10 000.

Se comprende que, desde una perspectiva de política pública, se debe evidenciar no sólo lo público que será impactado, sino también a los agentes institucionales responsables de lidiar con la cuestión de la injusticia espacial y ambiental, con miras a potenciar un modelo de gestión adecuado a los procesos sustentables y de la dinámica urbana. Iniciativas como los Consorcios Municipales o los Comités de Cuencas son algunos ejemplos que confirman la importancia de pensar respuestas que integren diferentes arreglos institucionales para elaborar estrategias y acciones encaminadas a mitigar los riesgos ambientales relacionados con el cambio climático para los sectores público y privado.

Metodología

Teniendo como punto de partida la metodología definida para el proyecto de red en el que se inserta la presente investigación, se definieron tres etapas principales: (i) nivelación conceptual; (ii) recogida de datos, y (iii) sistematización y análisis de datos. Para la nivelación conceptual, realizada mediante investigación bibliográfica (en libros, disertaciones, tesis, artículos, bases de datos electrónicas, etc.) y relevamiento del estado del arte, se consideraron las siguientes categorías: medio ambiente urbano, sustentabilidad urbana, planificación urbana x planificación integrada, impactos ambientales urbanos, riesgo y vulnerabilidad.

Para la siguiente etapa, se recolectaron datos primarios y secundarios teniendo como fuentes los sitios web de los gobiernos municipales, departamentos y organismos estatales que poseen interfaz con la temática estudiada, gerencias y departamentos de defensa civil, municipal y estatal, la Investigación de Informaciones Básicas Municipales - munic del ibge, el Comité de la Cuenca Hidrográfica del Río Paraíba - cbh-pb, entre otros. La operacionalización del trabajo se realizó a partir de la definición de tabla (04) aspectos del análisis de capacidad adaptativa, a saber: (i) Planificación Metropolitana; (ii) Situación del Comité de Cuenca Hidrográfica del Río Paraíba; (iii) Planes de Acción de la Defensa Civil; (iv) Consorcios Municipales. Para cada uno de los aspectos se definieron variables analizadas a partir de la recolección de datos, sistematizados en el siguiente cuadro:

Tabla 1. Variables utilizadas para la recolección de datos

Aspecto 1: Planificación Metropolitana	Identificar la existencia o no de Planes Urbanos Regionales en las ciudades que componen la RMCG Identificar las entidades federativas involucradas en la actuación a escala regional Identificar a los actores involucrados Identificar el tipo de régimen urbano (articulación del poder público con el sector privado) Planificación participativa Cuestiones relacionadas con los riesgos ambientales y de vulnerabilidad social Propuestas para la superación de los riesgos Propuesta de gobernanza para enfrentar los problemas ambientales
Aspecto 2: Situación del Comité de Cuenca Hidrográfica del Río Paraíba	Identificar la existencia formal del comité de cuenca y su composición Identificar planes de acción, nivel de efectividad de las acciones Despliegue institucional de las decisiones (medidas legales, etc.) Buenas prácticas Fondo presupuestario
Aspecto 3: Planes de Acción de la Defensa Civil	Planes de resiliencia para municipios que se adhirieron a la campaña mundial Construyendo Ciudades Resilientes y Planes para áreas de riesgo. Identificar qué municipios se adhirieron a la campaña y analizar los planes considerando: cómo responden a los indicadores propuestos por la campaña mundial (los diez pasos esenciales), considerando actores involucrados, régimen urbano (articulación entre el poder público y el sector privado), acciones propuestas, destacando qué visión de ciudad resiliente está siendo propuesta.
Aspecto 4: Consorcios municipales	Identificar la existencia formal de consorcios y entidades federativas involucradas Análisis de las acciones ambientales desarrolladas por los Consorcios Municipales Principales actores y soluciones Nivel de efectividad Identificación de buenas prácticas Fondo presupuestario
Geográficamente, aunque predomina el bioma caatinga, en la rmcg aún existen áreas de transición al bioma Mata Atlántica. Está incluida en el área de cobertura geográfica del clima semiárido brasileño, definida por el Ministerio de Integración Nacional en 2005. Esta delimitación tiene como criterios el índice de precipitaciones, el índice de aridez y el riesgo de sequía. La Defensa Civil de Paraíba también identifica la ocurrencia en áreas con riesgo de inundaciones.	Geográficamente, aunque predomina el bioma caatinga, en la rmcg aún existen áreas de transición al bioma Mata Atlántica. Está incluida en el área de cobertura geográfica del clima semiárido brasileño, definida por el Ministerio de Integración Nacional en 2005. Esta delimitación tiene como criterios el índice de precipitaciones, el índice de aridez y el riesgo de sequía. La Defensa Civil de Paraíba también identifica la ocurrencia en áreas con riesgo de inundaciones.
De acuerdo con la Agencia Ejecutiva de Gestión del Agua del Estado de Paraíba (aesa), buena parte de su territorio se inserta en el área de la Cuenca Hidrográfica del Río Paraíba, la segunda más grande del Estado y considerada una de las más importantes en la región semiárida nororiental. En su área, por medio de los Gobiernos Federal y Estatal, se construyeron varios embalses públicos que se utilizan para el abastecimiento de poblaciones y ganadería, riego, pesca y en algunas iniciativas de esparcimiento y turismo regional. Debido a que son las principales fuentes de agua de la región y durante las sequías muchos de ellos colapsan, se identifican varios conflictos por el uso del recurso hídrico y graves problemas de orden social y económico.	De acuerdo con la Agencia Ejecutiva de Gestión del Agua del Estado de Paraíba (aesa), buena parte de su territorio se inserta en el área de la Cuenca Hidrográfica del Río Paraíba, la segunda más grande del Estado y considerada una de las más importantes en la región semiárida nororiental. En su área, por medio de los Gobiernos Federal y Estatal, se construyeron varios embalses públicos que se utilizan para el abastecimiento de poblaciones y ganadería, riego, pesca y en algunas iniciativas de esparcimiento y turismo regional. Debido a que son las principales fuentes de agua de la región y durante las sequías muchos de ellos colapsan, se identifican varios conflictos por el uso del recurso hídrico y graves problemas de orden social y económico.
La rmcg también presenta muchas contradicciones entre sus municipios. Por un lado, el municipio sede, Campina Grande, con poco más de 400 000 habitantes, es el segundo municipio más poblado y el segundo municipio con mayor pib del Estado, correspondiente a un importante centro regional de comercio y servicios, con una región de influencia que excede los límites político-administrativos de la rmcg. Por otro lado, nueve municipios tienen una población entre 50 000 y 10 000 habitantes, mientras que los otros nueve tienen menos de 10 000.	La rmcg también presenta muchas contradicciones entre sus municipios. Por un lado, el municipio sede, Campina Grande, con poco más de 400 000 habitantes, es el segundo municipio más poblado y el segundo municipio con mayor pib del Estado, correspondiente a un importante centro regional de comercio y servicios, con una región de influencia que excede los límites político-administrativos de la rmcg. Por otro lado, nueve municipios tienen una población entre 50 000 y 10 000 habitantes, mientras que los otros nueve tienen menos de 10 000.
Se comprende que, desde una perspectiva de política pública, se debe evidenciar no sólo lo público que será impactados, sino también a los agentes institucionales responsables de lidiar con la cuestión de la injusticia espacial y ambiental, con miras a potenciar un modelo de gestión adecuado a los procesos sustentables y de la dinámica urbana. Iniciativas como los Consorcios Municipales o los Comités de Cuencas son algunos ejemplos que confirman la importancia de pensar respuestas que integren diferentes arreglos institucionales para elaborar estrategias y acciones encaminadas a mitigar los riesgos ambientales relacionados con el cambio climático para los sectores público y privado.	Se comprende que, desde una perspectiva de política pública, se debe evidenciar no sólo lo público que será impactados, sino también a los agentes institucionales responsables de lidiar con la cuestión de la injusticia espacial y ambiental, con miras a potenciar un modelo de gestión adecuado a los procesos sustentables y de la dinámica urbana. Iniciativas como los Consorcios Municipales o los Comités de Cuencas son algunos ejemplos que confirman la importancia de pensar respuestas que integren diferentes arreglos institucionales para elaborar estrategias y acciones encaminadas a mitigar los riesgos ambientales relacionados con el cambio climático para los sectores público y privado.

Fuente: Elaborado por los autores (2022).

Luego se analizó qué arreglos institucionales se movilizaron para hacer frente a los problemas ambientales urbanos y el riesgo ambiental. En algunas situaciones se iniciaba un análisis de arreglos preexistentes, como, por ejemplo, los que se impulsaban en función de las cuencas hidrográficas. Otros objetos analizados fueron los Consorcios Municipales, que son articulaciones políticas que se consolidan para solucionar problemas como el drenaje urbano, los residuos sólidos o el tratamiento de aguas servidas. A escala municipal, los planes de acción de la defensa civil, así como los proyectos de acción de emergencia, las comunidades demuestran nuevas magnitudes de análisis institucional. La sistematización se realizó a partir de la construcción de una base de datos en plataforma Excel que posibilitó la organización de la información recolectada. Los resultados obtenidos para cada uno de los aspectos analizados se presentan a continuación.

La dinámica urbana en la rmcg y la planificación metropolitana

Al analizar la rmcg, Miranda (2012) señala que muchos municipios no están integrados a una dinámica metropolitana, estando únicamente insertos en un perímetro institucionalizado. Al analizar la información demográfica sistematizada en la tabla 2 es posible notar que, de los 19 municipios que componen la rmcg, 16 tienen menos de 20 000 habitantes. Campina Grande, el municipio sede, tiene una alta tasa de urbanización (95,33%), lo que lo diferencia de las ciudades circundantes. Analizando las tasas de urbanización, es posible percibir la disparidad existente entre ellas: si, por un lado, sólo seis de estos municipios tienen más de la mitad de sus habitantes viviendo en áreas urbanas, por otro lado, 10 municipios tienen una tasa de urbanización igual o inferior al 40%.

Tabla 2. Información demográfica de los municipios

Ciudades	Área(km²)	Población Total	Tasa de Urbanización (%)	Densidad Demográfica (hab/km²)	idhm2010	Rango idhm
Alcantil	306,89	5.239	39,40	17,07	0,578	Bajo
Aroeiras	375,17	19.082	49,95	50,88	0,548	Bajo
Barra de Santana	371,45	8.206	8,91	22,09	0,567	Bajo
Boa Vista	477,57	6.227	51,52	13,03	0,649	Promedio
Boqueirão	371,98	16.888	71,09	45,40	0,610	Promedio
Campina Grande	595,50	385.213	95,33	646,98	0,720	Alto
Caturité	118,57	4.543	22,54	38,34	0,623	Promedio
Fagundes	189,23	11.405	47,92	60,29	0,560	Bajo
Gado Bravo	193,05	8.376	10,84	43,39	0,513	Bajo
Itatuba	245,15	10.201	58,38	41,61	0,562	Bajo
Lagoa Seca	109,57	25.900	40,81	236,48	0,627	Promedio
Massaranduba	207,08	12.902	34,75	62,34	0,567	Bajo
Matinhas	38,74	4.321	15,78	111,41	0,541	Bajo
Natuba	195,23	10.566	34,39	54,12	0,541	Bajo
Puxinanã	74,23	12.923	32,63	174,17	0,617	Promedio
Queimadas	411,85	41.049	54,17	99,68	0,608	Promedio
Santa Cecilia	229,21	6.658	28,06	29,06	0,525	Bajo
Serra Redonda	55,67	7.050	51,18	126,71	0,570	Bajo
Umbuzeiro	181,93	9.298	42,87	51,12	0,584	Bajo

Fuente: Perfiles Municipales, Atlas idhm-2013. Elaborado por los autores (2022).

*Disponibles en el sitio del ideme–Instituto de Desarrollo Municipal y Estatal de Paraíba (https://ideme.pb.gov.br/servicos/perfis-do-idhm).

La diferencia entre el municipio principal y los demás también se percibe al observar el Índice de Desarrollo Humano Municipal, que incluye indicadores relacionados con el ingreso, la longevidad y la educación (Atlas, idhm, 2013). Campina Grande es el único municipio ubicado en el rango de Desarrollo Humano Alto (idhm entre 0,7 e 0,799), mientras que solo seis municipios se encuentran en el rango Medio (idhm entre 0,6 e 0,699), y los otros 12 municipios se ubican en el rango Bajo (idhm entre 0,5 e 0,599). Las desigualdades socioespaciales están relacionadas no sólo con las diferentes dinámicas urbanas que existen entre municipios, sino sobre todo con la provisión de servicios e infraestructura.

Utilizando como parámetros los criterios originales de delimitación de áreas metropolitanas propuestos por Galvão (et al., 1969), donde la densidad municipal debe ser de al menos sesenta habitantes/km², fue posible percibir que la mayoría de los municipios corresponden a conglomerados con menor concentración demográfica, en su mayoría con una población urbana inferior a 50 000 habitantes, sin muchas características que remitan a lo metropolitano, con un bajo nivel de integración y con estructuras de gestión incompletas o inexistentes. Además, llama la atención la falta de una estrategia de planificación territorial por parte del poder público a nivel estatal, la baja efectividad de las políticas que permitan una mayor articulación entre los Gobiernos Municipales, y los vacíos legales e institucionales que permitan la institucionalización de las regiones metropolitanas que no cumplen con los criterios preestablecidos (Miranda, 2015).

Para tratar de comprender de qué forma se organizan los sistemas de gestión y planificación para enfrentar los problemas ambientales urbanos y superar los riesgos, se tuvieron en consideración 5 variables, a saber: (i) Legislación municipal, que engloba el plan director, ley orgánica, código ambiental, código de construcción y otros; (ii) la estructura administrativa, que comprende los órganos municipales (departamentos) que están directamente vinculados a la planificación urbana y ambiental; (iii) consejos municipales; (iv) comités, comisiones y consorcios, y (v) la defensa civil.

La región metropolitana cuenta con instrumentos de planificación desarrollados con el objetivo de discutir y planificar su desarrollo, a fin de articular la organización, planificación y ejecución de funciones públicas de interés común, tales como el Plan Director, la Ley Orgánica, el Saneamiento Básico incluyendo (Servicio de Abastecimiento de Agua, Servicio de Alcantarillado Sanitario, Servicio de Limpieza Urbana y Manejo de Residuos Sólidos, Servicio de Drenaje y Manejo de Aguas Pluviales Urbanas).

La Ley Complementaria N° 92/2009, que crea la rmcg, recomienda la creación de un Fondo Específico, Órgano de Gestión, Planes y Elaboración de Consorcios Municipales. Pero, al momento de la investigación, no han sido implementados. “Se observa que el proceso de institución de la rm en el Estado está fragmentado y distante del Ejecutivo o de una estrategia de planificación y desarrollo urbano y territorial por parte del Poder Ejecutivo” (Miranda, 2015, p. 12). No existe un establecimiento de parámetros y reglas para organizar la planificación territorial y las acciones de interés metropolitano común.

A partir del análisis de los datos recogidos en los perfiles municipales del munic (2019/2020), fue posible identificar las estructuras municipales existentes para la planificación urbana, como la existencia de órganos de gestión de la planificación urbana en los municipios. Diecisiete municipios metropolitanos cuentan con departamentos municipales que tienen alguna relación con la planificación. En cuanto a la asociación de municipios para la gestión de los servicios comunes, se identificaron algunos consejos. Los principales se refieren a la vivienda, el desarrollo rural y el medio ambiente. Sólo dos municipios tienen un Plan Director (Campina Grande y Massaranduba), mientras que seis tienen sólo la Ley Orgánica. En los casos de Gado Bravo, Puxinanã, Santa Cecilia y Umbuzeiro no existe ni siquiera una herramienta esencial para la planificación y gestión municipal.

Situación del Comité de Cuenca Hidrográfica del Río Paraíba

El segundo aspecto apuntó a identificar la existencia y funcionamiento de los comités de cuenca y su composición. De esta manera, la investigación busca reconocer los planes de acción de los Comités de Cuenca, su nivel de efectividad, detectar buenas prácticas, fondos presupuestarios, así como medidas que coadyuven con el desenvolvimiento institucional de las decisiones legales. Por lo tanto, el trabajo buscó analizar las dinámicas territoriales recientes en la Cuenca Hidrográfica del Río Paraíba y las capacidades administrativas municipales para una gestión municipal integrada y responsable de los recursos hídricos. De esta manera, buscamos caracterizar el Comité de esa Cuenca, así como su composición, ya que estos comités pueden tener estrategias para enfrentar problemas urbanos que comprenden escalas que exceden el ámbito municipal.

La cuenca del río Paraíba tiene una superficie total de 19 456,73 km² y un perímetro de 1077,98 km. Abarca 78 municipios con parte o todo el territorio inserto en la cuenca. Según datos del ibge (2010), toda la población residente en los municipios de la cuenca del río Paraíba suma 1 181 514 personas, siendo Campina Grande el municipio con mayor población, con 385 213 habitantes, y con mayor densidad poblacional, de 648, 31 habitantes/km².

En cuanto al Comité de Cuenca Hidrográfica, corresponde a un órgano del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos (sngreh). De acuerdo con Granziera (2001), este sistema constituye el conjunto de órganos y entidades, gubernamentales o no, destinados al uso y aplicación de los instrumentos de la Política de Recursos Hídricos.

A partir del análisis de los datos recogidos en el munic, en la Agencia Ejecutiva de Gestión del Agua del Estado de Paraíba (aesa) y en los sitios web de los ayuntamientos, se intentó identificar la participación de los municipios en el Comité de Cuenca Hidrográfica del Río Paraíba buenas prácticas y planes de acción de planificación municipal, como la existencia de planes directores, legislación urbanística como leyes de uso y ocupación del suelo, parcelación y fondos específicos para la política urbana y ambiental.

Estas fuentes colaboran para evaluar el alcance de los ayuntamientos a través de los recursos institucionales para gestionar el uso y la ocupación del suelo. Es importante señalar que, aún sin una secretaría específica, el Gobierno municipal podría identificar potenciales conflictos y promover su resolución en colaboración con los demás niveles de gobierno.

Inicialmente se realizó un análisis de aquellos municipios que participan como miembros en el Comité de Cuenca Hidrográfica. De acuerdo con la base de datos munic más reciente, de 2018 a 2022, fue posible verificar que, dentro de la rmcg, sólo los municipios de Campina Grande, Boqueirão y Santa Cecília tienen asiento en el Comité, además de Itatuba, que ocupa la posición de municipio suplente. Por consiguiente, estos municipios tienen más posibilidades de expresar sus demandas y dificultades en la gestión de conflictos por el uso del agua en el territorio municipal (Miranda, 2016).

Los municipios que no estuvieron presentes en la actual gestión del Comité cuentan con poca capacidad institucional. Así, los municipios que no participaron del comité fueron los municipios de Alcantil, Aroeiras, Barra de Santana, Boa Vista, Caturité, Fagundes, Gado Bravo, Lagoa Seca, Massaranduba, Matinhas, Natuba, Puxinanã, Queimadas, Serra Redonda y Umbuzeiro.

Tabla 3. Situación del Comité de Cuenca Hidrográfica del río Paraíba

Situación del Comité de Cuenca Hidrográfica del Río Paraíba (CBH-PB)
Municipios miembros	Campina Grande Boqueirão Santa Cecília Itatuba (suplente)
Planes de acción, nivel de efectividad de las acciones	Ley 6.308/96, * en su art. 14 menciona la articulación entre las distintas esferas de Gobierno (federal y municipal) para la promoción de la política de recursos hídricos, a través de diversos programas. Identificación de áreas de protección y conservación de agua para el abastecimiento humano. Conservación y recuperación de áreas de protección permanente en cuencas hidrográficas. Tratamiento de aguas residuales efluentes y alcantarillado urbano e industrial. Construcción de presas, transposición y reversión de aguas entre cuencas. Lucha y prevención de inundaciones. Promoción de campañas educativas, con el objetivo de disciplinar en el uso de los recursos hídricos, entre otros.
	Programa nº 1 - Creación y Funcionamiento de Comités de Cuencas y Asociaciones de Usuarios de Agua
	Programa nº 3 - Elaboración y Actualización de Planes Directores de Cuencas Hidrográficas
	Programa nº 5 - Política de Cobranza por Uso de Agua Bruta
	Programa nº 10 - Educación Ambiental para la Protección de los Recursos Hídricos
	Programa nº 11 - Capacitación en Recursos Hídricos
	Programa No. 6 - Sistema de Fiscalización del Uso del Agua
	Programa No. 16 – Recuperación y Mantenimiento de Represas
	Programa No. 24 – Preservación Ambiental de Manantiales
	De acuerdo con la legislación, se limita al 7,5% del total recaudado
Fondo de presupuesto	Según el Decreto Estadual N° 31.215/2010, son los objetivos del Fondo Estatal de Recursos Hídricos - FERH: Contribuir a la financiación para la implementación de los instrumentos de gestión de los recursos hídricos de propiedad del Estado de Paraíba. Fomentar el desarrollo de acciones, programas y proyectos derivados de planes de cuencas hidrográficas y de los programas gubernamentales de recursos hídricos que mantengan la compatibilidad entre usos múltiples. Proporcionar los recursos económicos necesarios para financiar estudios e investigaciones, y para su aplicación en programas, proyectos, obras y acciones, proporcionando la ejecución de la Política Estatal de Recursos Hídricos. Fortalecer los órganos y entidades que componen el Sistema Integrado de Planificación y Gestión de los Recursos Hídricos, mediante pago de los gastos de mantenimiento y costos administrativos. Financiar acciones para la recuperación, descontaminación y conservación de recursos hídricos y ecosistemas acuáticos. Apoyar la fiscalización del uso de los recursos hídricos en el territorio del Estado.
Desenvolvimiento institucional de las decisiones	De acuerdo con el art. 33 de la Ley de Aguas, está integrado por los siguientes órganos: Consejo Nacional de Recursos Hídricos. Agencia Nacional del Agua. Consejos de Recursos Hídricos de los Estados y Distrito Federal; 26 . Los Comités de Cuencas Hidrográficas. Órganos de los poderes públicos federales, estatales, del Distrito Federal y municipales cuyas competencias se relacionan con la gestión de los recursos hídricos. Agencias de Agua.

Fuente: aesa. Elaborado por los autores (2022).

Es posible percibir problemas de diversa índole, derivados de la incapacidad de planificar y gestionar la urbanización a nivel nacional, estatal y municipal. El Plan Nacional de Recursos Hídricos (pnrh), por ejemplo, está formado por instituciones a nivel federal, de los Estados y del Distrito Federal y de las cuencas hidrográficas, siendo un instrumento esencial para coordinar acciones en las tres escalas de la gestión de los recursos hídricos. En él, el municipio es parte integrante de los representantes del poder público en los comités de cuenca, a pesar de ser parte del territorio de la cuenca hidrográfica. Sin embargo, sólo tres de los municipios participan en el comité de cuenca del Río Paraíba, o sea, la cantidad de representantes del poder público municipal es menor que la cantidad de municipios pertenecientes a la cuenca hidrográfica.

Un desafío para la integración de la gestión urbana y los recursos hídricos es el hecho de que el agua está vinculada a múltiples sectores, lugares y personas, así como a escalas geográficas y temporales diferentes (ocde, 2015). En estos casos, aunque el municipio y la cuenca presenten escalas diferentes, las decisiones sobre el territorio deben tomarse en conjunto, ya que la dinámica urbana influye considerablemente en los recursos hídricos de una región (Granjeiro, Ribeiro, Miranda, 2020). Para permitir que los sistemas urbanos continúen existiendo y para reducir el impacto sobre los recursos hídricos a escala regional, se hace necesaria la integración entre el agua y la planificación del uso del suelo (Serrao-Neumann et al., 2017).

En Brasil, la planificación del uso del suelo, la movilidad urbana, la vivienda y el saneamiento son competencias realizadas a nivel del territorio municipal. Sin embargo, es importante señalar que la gestión del saneamiento está directamente influenciada por la gestión de los recursos hídricos en la cuenca hidrográfica (Granjeiro, Ribeiro, Miranda, 2020). Si bien las acciones municipales sobre los recursos hídricos se enfocan prioritariamente en medidas de saneamiento básico (Tonella, 2013), puede percibirse una estructura fragmentada y poco articulada, dado el escaso número de municipios efectivos en cargos que toman decisiones sobre el futuro del agua.

Las frecuentes subdivisiones de responsabilidad dentro de las gestiones municipales que burocratizan cada vez más sus acciones, dificultan la colaboración efectiva y el intercambio de información y acciones internas coordinadas (Aylett, 2015). Aun cuando existe una gran estructura de leyes y planes en las tres esferas de poder en el país, las cuestiones que involucran los posibles efectos del cambio climático requieren una mirada más específica, considerando las relaciones regionales que se establecen entre los municipios, tanto con temas físicos como en términos de políticas.

Plan de acción de la Defensa Civil

Para analizar la capacidad adaptativa de la gestión, con respecto al enfrentamiento de situaciones de riesgo, se debe considerar no sólo el proceso de urbanización que acentúa las desigualdades socioespaciales históricas en la mayoría de las ciudades brasileñas —como se mencionó anteriormente— sino sobre todo el hecho de que el clima (un elemento constitutivo e inherente del ambiente urbano) ha sido poco considerado en la elaboración de la planificación urbana en las ciudades occidentales (Monteiro, y Mendonça, 2003). Este hecho ha contribuido a que los desastres asociados a fenómenos naturales (principalmente relacionados con el clima), como inundaciones, ciclos de sequía, deslizamientos, tengan un impacto cada vez más intenso en la población que vive en áreas urbanas.

Otra cuestión importante a considerar es el carácter indisociable entre los conceptos de riesgo y vulnerabilidad, en un contexto social en el que el acceso a los derechos se da de forma desigual. (Mendonça y Leitão, 2008). Esto ocurre a partir de la observación de que los grupos sociales más vulnerables son los más fuertemente impactados por los desastres ambientales, ya que están más expuestos a los riesgos y tienen menor capacidad para enfrentar estas situaciones (Marandola, Jr. y Hogan, 2006). En este sentido, se señala no sólo la importancia de repensar los discursos que culpabilizan a los pobres o incluso a la propia naturaleza (Beck, 1998; Veyret, 2007; Rodrígues, 2007; Tominaga, 2012; Araújo, 2019), sino, sobre todo, la importancia de construir sistemas de planificación y gestión de riesgos, a partir de un enfoque integrado.

En el caso brasileño, la política Nacional de Defensa Civil se organiza en los tres niveles de Gobierno (municipal, estatal y nacional), con el objetivo de actuar de acuerdo con las demandas institucionales de los órganos públicos, privados y comunitarios. Los organismos estatales forman parte del Sistema Nacional de Protección y Defensa Civil (Sinpdec) y son los encargados de la articulación y coordinación del Sistema Estatal de Protección y Defensa Civil. Sin embargo, a partir del análisis de los datos puestos a disposición por el munic (2019) y de los ya disponibles en los sitios web de los organismos nacionales, estatales y municipales, es posible percibir la ausencia de instrumentos y estrategias que permitan una planificación territorial integrada, democrática y participativa. Todavía prevalece la desarticulación entre los municipios y el Estado, en relación a normas, reglas e instrumentos.

En la rmcg, sólo los municipios de Campina Grande, Natuba y Serra Redonda cuentan con informe y mapeo de áreas de riesgo realizado por el organismo nacional que trata el tema: la cprm (Servicio Geológico Brasileño/Empresa de Investigación de Recursos Minerales). El municipio de Umbuzeiro posee un informe realizado por el órgano municipal competente, mientras que el municipio de Queimadas cuenta con un mapeo realizado a nivel municipal.

De los 19 municipios, 12 disponen de una Coordinación Municipal de Protección y Defensa Civil (comdec), pero sólo en Campina Grande el Sistema funciona de manera más adecuada. La investigación realizada apunta a la importancia de las inversiones para apoyar y financiar la implementación o ampliación de la estructura de defensa civil en la mayoría de los municipios. Otro asunto señalado es la poca articulación entre los gobiernos federal y estatal y los municipios, y la importancia de construir sistemas compartidos de información y monitoreo de desastres. Son pocos los municipios que cuentan con mapeo de riesgos, al mismo tiempo que predominó la identificación de un único empleado en órganos municipales específicos. En este escenario, los municipios pequeños tienen menor capacidad institucional para realizar actividades de defensa civil relacionadas con el monitoreo, preparación, respuesta y reconstrucción de escenarios afectados por desastres ambientales.

Consorcios municipales

Los Consorcios Intermunicipales (Decreto nº 6 017, de 17 de enero de 2007) son entidades que agrupan a diversos municipios para realizar determinadas acciones conjuntas que, realizadas por un único municipio, no lograrían los mismos resultados ni utilizarían una mayor cantidad de los recursos (Miranda, 2015). En relación al manejo de residuos sólidos, dentro de la Política Nacional de Residuos Sólidos (pnrs), en el área de Residuos Sólidos Urbanos (rsu), existen legislaciones integradas y complementarias para su regulación y gestión, a saber: La Ley de Consorcios Públicos, la Política Nacional de Saneamiento y la Política Nacional de Residuos Sólidos (pnrs). Dichos instrumentos establecen las condiciones de acceso a los recursos de la Unión para la implementación de soluciones consorciadas o compartidas, es decir, fomentan la adopción de consorcios intermunicipales y otras formas de cooperación entre las entidades federativas.

En Campina Grande —aunque esté asociada con municipios como Puxinanã en la gestión de residuos sólidos— no existe un consorcio regularizado. Según información disponible en munic (2019), los municipios de Aroeiras, Alcantil, Barra de Santana, Boqueirão, Campina Grande, Caturité, Fagundes, Gado Bravo, Queimadas, Santa Cecília, Serra Redonda, Umbuzeiro, cuentan con un Plan Integral de Gestión de Residuos Sólidos, en los términos del pnrs. No obstante, pocos recogen los residuos sólidos urbanos, mientras que la disposición final adoptada por la mayoría se da de manera inadecuada (vertederos). Tan sólo Boa Vista, Campina Grande y Gado Bravo envían sus residuos sólidos a rellenos sanitarios.

Fue identificada, en los datos proporcionados por munic (2019), la existencia de un consorcio municipal en el sector salud para cinco municipios (Queimadas, Boqueirão, Santa Cecília, Caturité y Campina Grande) y en el sector transporte para Campina Grande. Es preocupante el bajo número de adherencia, dadas las necesidades de pequeños municipios para la implementación de acciones de salud por la precariedad de la estructura física, falta de recursos materiales y acceso a nuevas tecnologías médicas.

Consideraciones finales

Al analizar las regiones metropolitanas del Estado de Paraíba, Miranda (2015) apunta al proceso de institucionalización como estrategia de diferenciación de los espacios urbanos en la competencia por los recursos, sin garantía de cooperación entre los actores políticos, económicos y sociales regionales. La autora relaciona esta carencia de cooperación, principalmente, con el hecho de que estas regiones se fundaron sin un pacto regional y sin compromiso institucional. En muchos casos, además de esto, está la ausencia de capacidades administrativas que permitieran tal cooperación.

La rmcg se inserta en este contexto, lo que contribuye al marco identificado relacionado con la capacidad adaptativa de los municipios que la conforman, y el modo en que los temas relacionados con el riesgo y la sustentabilidad se incorporan a los modelos de planificación y gestión de los mismos. Vale la pena señalar que para que haya una capacidad adaptativa efectiva de los territorios, es necesaria la inclusión de mecanismos y procedimientos institucionales que posibiliten respuestas adaptables, relacionadas con la existencia de: (i) acciones de prevención de desastres a través de obras de contención y drenaje, así como procedimientos de evacuación y refugio para los afectados por eventos naturales; (ii) la elaboración de políticas de apoyo social a la economía local y proyectos de reconstrucción de viviendas e infraestructura destruidas, y por último, (iii) la existencia de medios normativos que definan limitaciones a la construcción, establezcan programas de reasentamiento de poblaciones en riesgo y políticas para la reconstitución de ecosistemas en el ambiente urbano.

Al analizar los resultados de la investigación realizada, es posible percibir la gran disparidad entre los sistemas de gestión y planificación del municipio sede (Campina Grande) y los otros que componen la región metropolitana. En la mayoría de ellos, se torna evidente la poca capacidad administrativa existente para dar respuesta a las problemáticas ambientales urbanas. Además, no existen instrumentos de planificación metropolitana que puedan contribuir a una gestión integrada de riesgos y desastres.

La ausencia de un enfoque integrado también se percibe a partir del análisis de la situación del Comité de Cuenca Hidrográfica del Río Paraíba, en el que se inserta la mayor parte de la rmcg. Para ello, se considera imprescindible que los procesos y acciones en el ámbito de la planificación y control del uso y ocupación del suelo se extiendan a la escala de la gestión del recurso hídrico. Sumado a esto, la relevancia de la articulación por medio de espacios participativos, con representación municipal y diálogo sobre los procesos de toma de decisiones en la gestión de los recursos hídricos.

En lo que respecta a los planes de acción de defensa civil, la insuficiencia (y en algunos casos ausencia) de la estructura de planificación y gestión impacta en la capacidad de respuesta de la mayoría de los municipios ante situaciones de riesgo y desastre. En este sentido, un sistema integrado de gestión efectivo —como se mencionó anteriormente— podría contribuir a una mejor articulación y cooperación entre los municipios y entre éstos y otras instancias de la defensa civil, a nivel estatal y nacional. Finalmente, también se pudo evidenciar, por un lado, la baja efectividad en la implementación de los consorcios municipales y, por otro, la importancia de ampliar instrumentos y estrategias que permitan una mayor cooperación intermunicipal.

Frente al panorama general presentado —considerando que éste es un primer esfuerzo para comprender la capacidad adaptativa de la rmcg y la limitación con respecto al acceso a algunos datos primarios y secundarios—permanecen algunos cuestionamientos: ¿cómo promover la adecuación de los servicios y la infraestructura para mejorar la capacidad de adaptación de todos los municipios en la rmcg? ¿Se apropian nuevos territorios sin garantizar el derecho a la seguridad en caso de desastre?

Los resultados aquí presentados refuerzan la importancia de una planificación metropolitana que incorpore un enfoque integrado y holístico, con articulación entre estados y municipios, con el objetivo de minimizar la baja capacidad institucional de los pequeños municipios, que constituyen la mayoría de los municipios que componen la rmcg. Asimismo, es posible percibir la insuficiencia recurrente del Estado, en sus distintas instancias, para controlar, financiar o formular una política de desarrollo urbano que responda a las necesidades reales de su población. Sin embargo, se refuerza la importancia de continuar otros estudios, principalmente, por medio de la investigación de campo y la producción de datos primarios que busquen profundizar y ampliar las cuestiones aquí presentadas.

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