VI. Hacia mejores condiciones urbanas y territoriales en la Zona Metropolitana Xalapa. Gobernanza metropolitana basada en el acuerdo administrativo consensuado

Daniel Rolando Martí Capitanachi¹

María Concepción Chong Garduño²

Anabell Muñoz Hernández³

DOI: https://doi.org/10.52501/cc.156.06

Resumen

El área urbana de la Zona Metropolitana de Xalapa ha sido presionada en su expansión física por el mercado inmobiliario y por la demanda local de suelo, incorporando con mayor velocidad territorio aptos y sin agua, ubicados principalmente en el municipio de Emiliano Zapata, hacia el sureste.

El crecimiento planificado de la ciudad ha generado una expansión del tamaño físico de la ciudad que no es acorde con su ritmo de crecimiento demográfico, generándose una estructura urbana discontinua que provoca, entre otros, graves problemas, los relativos a la falta de un sistema de movilidad eficiente y de adecuada proximidad a los satisfactores urbanos.

Actualmente, las políticas públicas no están considerando en forma plena la gobernanza intermunicipal en temas administrativos, tales como la gestión y aprovechamiento de recursos naturales, tratamiento y disposición final de residuos sólidos, la seguridad ciudadana, el desarrollo económico, el ordenamiento territorial y la movilidad.

Con esta investigación se pretende mostrar la situación actual de la zona metropolitana de Xalapa y proponer rumbos alternativos de desarrollo, los cuales conduzcan hacia mejores escenarios de desarrollo y procuren una sostenibilidad ambiental, económica y social de largo plazo.

Palabras clave: Zonas metropolitanas, políticas públicas, gobernanza, condiciones urbanas.

Introducción

Recientemente, en el reconocimiento de la importancia de la ciudad Xalapa y el entorno urbano creado por ella, se ha elaborado un Programa de Ordenamiento de Zona Metropolitana (pozm) a iniciativa del Gobierno Federal y con el apoyo del Gobierno Estatal y los de lo municipios involucrados.

Desde la perspectiva federal, la composición de la Zona Metropolitana Xalapa (zmx) es diferente a la estatal, toda vez que se excluyen algunos de los municipios que, desde la mirada local deberían formar parte; se incluye en ella al municipio de Cocoatzintla y se excluye a Teocelo. No obstante, se cubre, en tal instrumento de planeación, la mayor parte del territorio sobre el cual se ha hecho evidente la dinámica económica, social y urbana generada por la capital del Estado de Veracruz.

En esta investigación se pretende abordar el conocimiento de los diversos instrumentos que en el pasado reciente se han diseñado para Xalapa y su región, haciendo énfasis en la propuesta del Programa de Ordenamiento Territorial de la Zona Metropolitana Xalapa 2020-2050.

Para ello se estudiará el significado de la metrópoli, sus implicaciones urbanas y el estado del sistema de ciudades a nivel local, del Estado de Veracruz, además de las políticas públicas aplicables y su incidencia sobre el desarrollo urbano.

Antecedentes y consideraciones teóricas

En los países latinoamericanos, el proceso de expansión urbana ha sido incontrolado, y la planeación se ha visto rebasada al punto de no poder resolver los problemas no solamente físicos sino también los sociales y medio ambientales del territorio. El caso de México no es la excepción, las ciudades crecen vertiginosamente desde que el suelo de régimen ejidal o comunal se puede vender para suelo urbano, lo que ha ocasionado una fuerte especulación. De acuerdo con la Secretaria de Gobierno (segob), el proceso de urbanización en México ha pasado por tres etapas: (a) Urbanización lenta y predominio rural: entre 1900 y 1940; (b) Urbanización acelerada y preminente: entre 1940 y 1980, y (c) Urbanización moderada y diversificación concurrida: entre 1980 y 2005 (segob, 2018).

Tabla 1. Zona Metropolitana Xalapa. Perspectiva federal

Municipio	Pob. 2020	Sup. Ha	Densidad Hab/Ha	Tasa de crecimiento
Banderilla	25 933	1 967.51	13.21	1.08 %
Coacoatzintla	11 018	4 366.20	2.52	0.50 %
Coatepec	93 911	20 113.03	4.67	3.50 %
Emiliano Zapata	85 489	41 335.42	2.07	2.40 %
Xalapa	488 531	12 387.45	39.44	1.40 %
Xico	39 623	17 798.36	2.23	2.90 %
Jilotepec	16 585	5 592.86	2.97	1.70 %
Rafael Lucio	8 343	1 145.19	7.29	1.20 %
Tlalnehuayocan	19 664	3 647.98	5.39	2.20 %
Total zona metropolitana	789 157	108 354.00	7.28	1.80 %

Fuente: Elaboración propia con base en información del potzmx.

Se distingue, en las últimas décadas del siglo xx y primeras décadas del siglo xxi, un acelerado proceso de urbanización que, según los expertos, es debido principalmente a una expansión urbana contrastante con el crecimiento poblacional, con alrededor del 2% anual, por lo que se ha distinguido el crecimiento y oferta de viviendas en las periferias de las ciudades, lo cual se ha dado por el incremento en las coberturas de los instrumentos financieros. Otro fenómeno también señalado por la segob (además de la multiplicación de los créditos y la construcción de vivienda nueva) es el aumento de los inmuebles desocupados, al grado de que una de cada cuatro viviendas ha estado desocupada desde el año 2010, representando el 24.9%, sumando un total de 7.01 millones de viviendas en el país (segob, 2018, pp. 39-40).

Por otro lado, podemos ver que las ciudades en la región tienden a la expansión en el territorio, con un crecimiento físico mayor del necesario por crecimiento demográfico. A nivel local, estos patrones de ocupación están lejos de ser sostenibles. “El crecimiento físico de la ciudad provoca una pérdida de cobertura vegetal y la fragmentación de los ecosistemas, lo que, sumado a la contaminación por residuos, llega a causar daños irreparables a su biodiversidad” (onu Hábitat, 2012, pp. 114-115).

Cuando nos percatamos de esto, podemos deducir que los desarrolladores inmobiliarios y los gobiernos locales son los que tienen en sus manos el crecimiento de la mancha urbana y son responsables de que la ciudad crezca de una forma atomizada sobre el territorio, lo que ha ocasionado que la mancha urbana absorba los pueblos rurales, las zonas agrícolas y las zonas ecológicas. Esto sucede además porque la legislación en México no tiene contemplado el fenómeno de expansión hacia este tipo de zonas, ahora llamadas por muchos autores zonas periurbanas. Estas periferias urbanas, como lo dice Bazant, “son parte de un fenómeno social y espacial que se repite de forma continua e interminable sobre cualquier ciudad… una gran anarquía en las modalidades de ocupación del territorio, en los procesos de conversión de territorio rural a urbano” (2010, p. 483).

Dicho proceso de urbanización en México ha provocado el incremento de la población en las zonas metropolitanas del país y el decrecimiento en las zonas rurales. Las causas de la urbanización contemporánea, como la llama Unikel, se debe a lo siguiente:

… la ocupación de las personas en los sectores económicos y la densidad poblacional. La primera porque el sector primario reduce su predominancia o en todo caso se desplaza al procesamiento de los recursos obtenidos en el sector agropecuario. La segunda porque la concentración de población incrementa la ocupación del territorio urbano. [Unikel et al., 2016]

Si revisamos los últimos años y las cifras que se manejaban desde que empezó el presente siglo, vemos que ya se visualizaba esta situación, sin embargo, no se tomaron medidas de precaución, por lo tanto, tenemos para México:

• El crecimiento económico, presentado a mediados del siglo xx, propició un cambio en la configuración de su población, pasando de ser mayoritariamente rural en 1900 a otra mayormente urbana para el 2000, pues de 97.5 millones de habitantes el 65.7% se establecía en 350 ciudades (Garza, 2002).
• En 2007, por primera vez en la historia de la humanidad, la población urbana rebasó en magnitud a la población rural. Las proyecciones indican que su número continuará creciendo en las próximas décadas, al punto de que se prevé alcanzará 66% en 2050; lo que significa que se habrá duplicado respecto a la estimación de proporción urbana realizada en 1950 que fue de 30% (onu, 2015, en sedatu, 2018, p. 9).
• La tendencia de urbanización seguirá su curso de modo que, para el 2050, cerca del 81% de la población será urbana y el resto rural. En el año 2010, el 19% de la población rural habitaba en 196 328 localidades menores de 2 500 habitantes, de las cuales alrededor de 150 000 localidades tenía menos de 100 habitantes (Bazant, 2010).
• En las próximas décadas, buena parte del crecimiento demográfico será urbano. Esto significa que el país pasará de contar con 384 ciudades a 961 en 2030, en las que se concentrará 83.2% de la población nacional y en donde, muy probablemente, sea la población pobre la que predominará (onu Hábitat, 2017).
• En el periodo de 2000 a 2020, las áreas urbanas han crecido 11.8 %, de 6, 379 km² a 7 132 km², mientras que la población actual es de 41 551 445 habitantes; con una tasa de crecimiento del 26 % de 2000 a 2020. Actualmente, ésta representa el 33 % de la población nacional (Covarrubias, 2022, p. 3).

Al respecto es importante mencionar que en este proceso se han encontrado una diversidad de circunstancias que están dando una nueva definición a los asentamientos humanos. La conapo reconoce que estas transformaciones en el entorno de las ciudades deben analizarse y entender la nueva dinámica, de manera que se busquen soluciones más adecuadas y aplicables por la planeación urbana (2018). Por un lado, los nuevos asentamientos los distingue como hitos artificiales alejados de la ciudad principal en donde se ve la forma en que están impactando en el territorio con nuevas edificaciones, lo cual está llevando a transformaciones sustanciales que impactan no sólo en la superficie que ocupan, sino también en los lugares del entorno de los cuales se extraen recursos y a los que envían sus desechos urbanos. Por otro lado, también podemos reconocer que muchas veces ocupan lugares donde no se encuentra el recurso vital, como lo es el agua.

La onu reconoce que las tendencias de la urbanización, además de ser muy dinámicas, enfrentan riesgos derivados de una limitada institucionalidad para la gobernanza y de la persistencia de un modelo socioeconómico muy desigual e inequitativo que seguirá concentrando población de muy bajo ingreso en las ciudades. Además, menciona que, de no acelerarse las políticas de oferta de suelo habitacional bien localizado para las familias más pobres en las ciudades y de no replantearse la política de construcción de vivienda social, se acelerarán procesos de ocupación de suelo en zonas de riesgo y de manera irregular; igualmente, predominará la ubicación de nuevos conjuntos de viviendas sociales en las periferias alejadas de las ciudades (onu Hábitat, 2017).

Por todo lo anterior, el Consejo Nacional de Población (conapo), nos dice que es necesario analizar la composición, tamaño y crecimiento poblacional de las ciudades y su relación con la dinámica de sus actividades económicas, el avance en la cobertura de servicios básicos y la disponibilidad y calidad de los recursos naturales, con el fin de proveer insumos sociodemográficos relevantes para la planeación del desarrollo urbano (conapo, 2018).

A partir de esta situación, una de las iniciativas que se tomó en el año 2015, para el mejor control del territorio, fue constituir oficialmente las zonas metropolitanas de México. Es así que de 59 zonas metropolitanas que había, en el año 2010, se definieron 74 en el año 2015; en donde además la población residente pasó de 63.8 millones a 75.1 millones, lo que representó el 56.8% y 62.8% de la población nacional, respectivamente. En esos cinco años, las zonas metropolitanas con más de un millón de habitantes se incrementaron de 11 a 13 (sedesol, 2018, p. 8). Es así como se definió el concepto de zona metropolitana:

… se considera zona metropolitana al conjunto de dos o más municipios donde se localiza una ciudad de 100 000 o más habitantes, cuya área urbana, funciones y actividades rebasan los límites del municipio, incorporando dentro de su área de influencia directa a municipios vecinos, predominantemente urbanos, con los que mantiene un alto grado de integración socioeconómica. También se incluyen aquellos municipios que por sus características particulares son relevantes para la planeación y política urbana de las zonas metropolitanas en cuestión. [sedatu, 2018, p. 35]

En este sentido, es importante comentar que desde el principio se entendió que el concepto de metrópoli en México, alude a la expansión urbana, al tamaño de la población, a una integración funcional o dependencia de los poblados menores a la ciudad mayor, a diferentes demarcaciones municipales donde lo recursos administrativos y económicos son diferentes para cada municipio, involucrando –en muchos casos–, distintos niveles de gobierno y distintos gobiernos municipales en una sola unidad territorial … “característica que se menciona en la nueva Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (lgahotdu). Debido a su tamaño y a la concentración de capital humano, infraestructura y funciones, algunas metrópolis pueden resultar estratégicas o posicionarse en una alta jerarquía en el sistema urbano nacional” (sedatu, 2018, p. 10).

Las Zonas Metropolitanas en México fueron definidas por el Grupo Interinstitucional conformado por la Secretaría de Gobernación, la Secretaría de Desarrollo Agrario Territorial y Urbano (sedatu), el Consejo Nacional de Vivienda (conavi) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), aplicando una metodología que como resultado definió 74 Zonas Metropolitanas en México, 15 más que las registradas en el ejercicio anterior, que se incorporan por el cumplimiento de lo siguiente:

… se procedió a delimitar las 74 Zonas Metropolitanas, agregando a cada grupo de municipios centrales, primero, a aquellos municipios exteriores que cumplen íntegramente con los criterios de distancia, integración funcional y carácter urbano; y después, a aquellos que no cumplen con el criterio de distancia, pero sí con los de integración funcional y carácter urbano, y los criterios de planeación y política urbana. En la primera condición se incorporaron 73 municipios y en la segunda 66 para un total de 139 municipios exteriores en 42 zonas metropolitanas, mientras que la delimitación de los 32 restantes se restringió únicamente a los municipios en los que se ubica la ciudad central. De esta forma, un total de 417 demarcaciones y municipios quedaron integrados en las 74 Zonas Metropolitanas. [sedatu, 2018, p. 49]

Toda vez que estas zonas metropolitanas están definidas y delimitadas, es importante que se conozcan los problemas y demandas puntales de manera que puedan ser atendidas, primero, desde la planeación. Es importante considerar que los retos que representan no son los mismos para todas las zonas metropolitanas. Más adelante veremos cómo la Zona Metropolitana de Xalapa tiene características y problemas muy puntuales. Por el momento, en el cuadro 2 se puede ver la forma y los criterios que se consideraron para reconocerla como tal.

Para el caso de la Zona Metropolitana de Xalapa (objeto de esta investigación), la delimitación se basó en los criterios de conurbación física e integración funcional, donde los municipios de Banderilla, Xalapa, y Tlalnelhuayocan cumplen con el primer criterio, y los municipios de Coacoatzintla, Coatepec, Emiliano Zapata, Xico, Jilotepec y Rafael Lucio cumplen con el segundo criterio; esto debido a que se consideran urbanos y se integran a la ciudad principal.

Tabla 2. Zona metropolitana de Xalapa: Municipios centrales y criterios de incorporación por municipio.

Clave	Municipio	Municipios Centrales				Municipios exteriores
		Conurbación Física	Integración Funcional	500 mil y más habitantes/capital estatal	200 mil y más habitantes en franja fronteriza norte y sur/costa	Integración Funcional	Poilituica urbana
30026	Banderilla	.
30036	Coacoatzintla					.
30038	Coatepec					.
30065	Emiliano Zapata					.
30087	Xalapa	.
30092	Xico					.
30093	Jilotepec					.
30136	Rafael Lucio					.
30182	Tlalnehuayocan	.				.

Fuente: sedatu, 2018, p. 253.

Con el ejemplo anterior se puede percibir el conglomerado de poblaciones adyacentes a la ciudad principal -que en este caso es Xalapa -, las cuales se encuentran física, económica y culturalmente interconectadas dando servicio a una población cada vez más diversa y regidas por múltiples Gobiernos locales, así como por instancias adicionales de gobierno (Aguiñaga et al., 2015). Esto está trayendo como consecuencia que los gobiernos locales no estén bien organizados, que tengan diferentes prioridades presupuestarias y que no exista un control adecuado para el crecimiento de la mancha urbana.

Podemos darnos cuenta de que las ciudades mexicanas se enfrentan a grandes retos: crecimiento y expansión acelerados, procesos de transición demográfica con nuevos tipos de familia, hogares más reducidos y nuevas demandas de vivienda, crisis climática, y una profunda desigualdad social. Al respecto, Zubicaray (2021) nos comenta que el modelo urbano establecido en las últimas décadas, de baja densidad, desconectado y disperso, presenta serios problemas: medio ambientales, como el hecho de urbanizar grandes zonas agrícolas y forestales, mayores emisiones de contaminantes debido a los grandes desplazamientos en automóvil, el aumento del estrés hídrico y la crisis climática; físicos, como el control del uso de suelo y la expansión urbana acelerada, la falta de equipamientos adecuados, nuevas demandas de vivienda, bajas densidades, movilidad deficiente; económicos, como la pérdida de productividad por el incremento en los tiempos de desplazamiento o la congestión vehicular; y sociales, como el crecimiento demográfico con nuevas maneras de agruparse en familia, incremento, de segregación socio-espacial, pobreza presente en la periferias y una gran desigualdad social sobre todo, en el acceso a los bienes urbanos ((Zubicary, 2021, p. 2).

Este crecimiento desmesurado que se presenta en las zonas metropolitanas ha traído como consecuencia que la ciudad se extienda sobre el territorio en una proporción mayor al crecimiento demográfico, lo cual implica que no se está planeado adecuadamente. Por esta, y todos los problemas enlistados, es necesario que cada una de las zonas metropolitanas sean objeto de un ejercicio de planeación para su desarrollo en conjunto, generando una normativa concurrente y compatibles entre sí, tal como lo apunta Bazant (2010) “las leyes son excelentes como cuerpos legales independientes, pero en la práctica no han sido capaces de generar normatividad concurrente y compatible entre sí mismas como para regular en conjunto la expansión de las ciudades” (p. 487).

Políticas públicas aplicadas al desarrollo urbano y la planeación territorial

El objeto de las Políticas Públicas en materia urbana es fomentar el uso racional del territorio, de tal manera que éste sea sostenible, así como fomentar el orden territorial. Para ello, a nivel nacional y local, se cuentan con diversos documentos que integran las pautas que se deberán tomar en cuenta para tal fin.

A nivel internacional, la Agenda 2030 plantea 17 objetivos y 169 metas. El objetivo número once se encamina a lograr que las ciudades sean más inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles.

Asimismo, la nueva agenda urbana, como instrumento de planeación, establece una serie de criterios que los Estados deben atender, con la finalidad de mejorar la calidad de vida de los habitantes y ser concordantes con los objetivos de la Agenda 2030. Dos de las consideraciones ineludibles se refieren a la igualdad y la no discriminación. Cuatro principios básicos, que cimentan este documento se refieren a fomentar el crecimiento urbano compacto; el segundo aboga por que las políticas públicas respondan al contexto e historia de cada ciudad; la participación de los Gobiernos locales y, por último, minimizar el desplazamiento.

Algunos de los instrumentos jurídicos que se toman en cuenta por su importancia al reconocer derechos de los ciudadanos, tales como el de la vivienda adecuada, la participación en asuntos públicos, condiciones de igualdad y no discriminación son el Pacto Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de los Derechos Humanos.

Por otro lado, a nivel federal, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que corresponde al Estado la Rectoría del Desarrollo Nacional. Por su parte, la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano es la que tiene como objeto fijar aquellas normas e instrumentos con el fin de ordenar el territorio. En el capítulo cuarto de esta ley se atribuye a los municipios el derecho y la obligación de administrar la planeación del territorio que corresponde, a través planes y programas de Desarrollo Urbano, mismos que —cuando así se requiera— tendrán que impulsar y promover la planeación a nivel metropolitano, fomentando la participación y la equidad.

Los instrumentos jurídicos a nivel Federal que se toman en cuenta para el desarrollo de los programas de ordenamiento territorial son: La ley de Planeación; La Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, la Ley Agraria; la Ley General de Cambio climático; y la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad. Como instrumentos de planeación se consideran: el Plan Nacional de Desarrollo vigente; el Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, el Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio y el Programa Especial de Cambio Climático.

A nivel Estatal, para el caso de estudio, en el Estado de Veracruz, se contemplan, como instrumentos jurídicos, la Constitución política del Estado de Veracruz. La Ley y su Reglamento 241 de Desarrollo Urbano, Ordenamiento Territorial y Vivienda para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, donde se establecen criterios para los nuevos desarrollos. La Ley Estatal de Protección Ambiental; la Ley Estatal de Mitigación y Adaptación ante los Efectos del Cambio Climático que, con la finalidad de mitigar la problemática referente al calentamiento global, esta ley tiene por objeto establecer la concurrencia entre Estado y Municipios en la formulación e instrumentación de Políticas Públicas a este respecto. Por otro lado, la Ley de Protección Civil y la Reducción de Riesgo de Desastres para el Estado de Veracruz, de Ignacio de la Llave, remarca la participación de los actores sociales y privados en la gestión integral del riesgo, así como establecer los criterios y bases de las políticas y acciones para reducir el riesgo por desastres. La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, por su parte, establece la base de coordinación entre las dependencias centralizadas y entidades paraestatales, y La Ley Orgánica del Municipio Libre actúa en lo referente a la organización y al funcionamiento de los Municipios.

A nivel estatal y dentro de la zona de estudio, los instrumentos de planeación que sirven de base para el ordenamiento territorial son el Plan Veracruzano de Desarrollo, vigente, del periodo de 2019–2024. En este caso se retoman las políticas dispuestas en los tratados internacionales, tales como la Agenda 2030. La actualización del Programa de Ordenamiento Territorial de la zona conurbada Xalapa-Banderilla–Coatepec-Emiliano Zapata–Tlalnelhuayocan, que, si bien se publicó en la gaceta Oficial en 2004, aún se encuentra vigente a esta fecha, inicio de 2023. Por otro lado, los programas municipales de desarrollo urbano y ordenamiento territorial de los municipios como parte de la Zona Metropolitana.

Es importante comenzar definiendo qué es una zona metropolitana. De acuerdo con el reglamento de la Ley 241 de desarrollo urbano, ordenamiento territorial y vivienda para el estado de veracruz de ignacio de la llave

Zona Metropolitana: es el espacio territorial de influencia dominante de un centro de población, cuya área urbana, funciones y actividades rebasan el límite del Municipio que originalmente lo contenía, incorporando como parte de sí mismo o de su área de influencia directa a municipios vecinos, predominantemente urbanos, con los que se mantiene un alto grado de integración socioeconómica; para el caso de Veracruz se consideran zonas metropolitanas los asentamientos humanos con población igual o mayor a 50 mil habitantes.

El Estado de Veracruz, México, presenta un sistema de ciudades estructurado según el tamaño demográfica y la forma de organización administrativa, autónoma o con recomendación de coordinación intermunicipal.

En ese sistema se incluyen 8 zonas metropolitanas intraestatales y una más que incluye municipios de otra entidad federativa distinta a Veracruz.

Las zonas metropolitanas intraestatales fueron reconocidas mediante publicación en la Gaceta Oficial del Estado de fecha 17 de agosto de 2017, en el número de ejemplar 328, Tomo i, por promoción realizada por el ejecutivo estatal, quien en el considerando tercero del decreto expresa:

iii. Veracruz es el Estado con el mayor número de zonas metropolitanas a nivel nacional y representa una de las entidades federativas de mayor importancia estratégica para el desarrollo económico regional por su potencial urbano, litorales, planta productiva sectorial, recursos naturales y su localización geográfica...

Urgiendo su reconocimiento oficial como medio para acelerar el desarrollo urbano y regional mediante el acuerdo de voluntades y rumbos para promover el desarrollo sostenible e incluyente en la entidad. Las zonas reconocidas, según su composición municipal son las que se muestran en el cuadro 3.

Tabla 3. Composición de zonas metropolitanas por agregación municipal. Zonas metropolitanas intraestatales

Así, Veracruz aloja un total de zonas metropolitanas que cubren su territorio de Sur a Norte y concentran la mayor cantidad de población. También representan las sedes de actividades económicas diferenciadas que, históricamente, han sustentado el desarrollo regional de una parte importante de los asentamientos humanos del Golfo de México.

Número	Zona Metropolitana	Municipios integrantes
1	Acayucan	Acayucan, Soconusco y Oluta
2	Córdoba	Córdoba, Fortín, Amatlán de los Reyes, Yanga, Coscomatepec, Tomatlán, Naranjal y Chocamán
3	Coatzacoalcos	Coatzacoalcos, Nanchital de Lázaro Cárdenas e Ixhuatlán del Sureste.
4	Minatitlán	Minatitlán, Chinameca, Zaragoza, Oteapan, Cosoleacaque y Jáltipan
5	Orizaba	Orizaba, Atzacan, Camerino Z. Mendoza, Tilapan, Mariano Escobedo, Ixtaczoquitlán, Ixhuatlancillo, Nogales, Rio Blanco, Huiloapan de Cuauhtémoc, Rafael delgado, Maltrata y La Perla
6	Poza Rica	Poza Rica de Hidalgo, Cazones de Herrera, Tihuatlán, Papantla y Coatzintla
7	Veracruz	Veracruz, Boca del Río, Medellín, Alvarado y Jamapa
8	Xalapa	Xalapa, Jilotepec, Rafael Lucio, Banderilla, Tlalnelhuayocan, Emiliano Zapata, Coatepec, Teocelo y Xico

Fuente: Gaceta Oficial del Estado de fecha 17 de agosto de 2017, en el número de ejemplar 328.

Tabla 4. Composición de zonas metropolitanas por agregación municipal. Zonas metropolitanas inter-estatales

Número	Zona Metropolitana	Municipios integrantes
1	Zona Conurbada Desembocadura del Río Panuco	Altamira, Cd. Madero y Tampico del Estado de Tamaulipas y Pánuco, Pueblo Viejo y Tampico Alto del Estado de Veracruz.

Fuente: Diario Oficial de la Federación. 15/09/1982. Versión abreviada del plan de ordenación de la zona conurbada de la desembocadura del Río Pánuco.

Entre ellas, la Zona Metropolitana de Xalapa se ha distinguido históricamente por ser una sede comercial de alta importancia regional, y más contemporáneamente, por alojar a la sede política de los poderes estatales Legislativo, Ejecutivo y Judicial, así como a una gran cantidad de instituciones de los sectores de educación y salud de renombre incluso nacional.

Caso de estudio

La Zona Metropolitana de Xalapa (zmx) se sitúa en un contexto ambiental frágil, de transición entre la selva y el bosque mesófilo, con abundante vegetación en una zona fábrica de agua, con escurrimiento rápido hacia la planicie costera.

La ciudad primero y luego las zonas conurbada y metropolitana tienen una larga historia de planeación urbana y ambiental que no han logrado, en su conjunto, definir un rumbo certero hacia un desarrollo armónico y sustentable.

Quizá una de las causas principales de ese desacierto sea que, aunque en reiteradas ocasiones se han diseñado proyectos urbanos integradores, las voluntades social e institucional han transitado por distintos senderos. También que la falta de consenso en el uso de los recursos económicos públicos y la mirada individualista en la administración municipales han omitido pactar de manera eficiente para lograr acciones de impacto y cobertura regional que abonen al desarrollo regional de la metrópoli.

Varios proyectos importantes han intentado mejorar el espacio urbano, por ejemplo, el de Ciudad Jardín de 1921 del Ing. Modesto G. Rolland; la creación de grandes áreas habitacionales planificadas institucionalmente, como el caso de las colonias Revolución y Macuiltépetl (años 1960-1970), o, en su caso, la compra de reserva territorial, a finales del siglo xx, para alojar desarrollos de alta densidad y grandes equipamientos públicos. No obstante, al lado de ellos, también grandes extensiones de tierra se han incorporado por la vía de la irregularidad, ocupando terrenos no aptos para el desarrollo urbano, ya sea por contener áreas de valor ambiental, constituir territorio vulnerable o representar suelo estratégico de protección a alguna instalación de relevancia estatal o federal. De tal suerte que el crecimiento de la ciudad ha ido en ocasiones siguiendo el patrón de lo planificado y otras, al margen de ello. El tamaño de la mancha urbana en Xalapa se extendió 2.7 veces su superficie en el lapso comprendido entre 1990 y 2020, absorbiéndose en ese lapso cuatro cabeceras municipales.

Diversas medidas se implementaron para contenerla. Se generaron polígonos de contención urbana; se decretaron áreas naturales protegidas; se establecieron reservas de preservación ecológica, productivas y restrictivas para tratar de proteger las áreas verdes y agrícolas, entre otras. Sin embargo, la ciudad crece hace el municipio de Emiliano Zapata, desde 2002, con más evidencia e inicia un boom inmobiliario motivado por una temporal disponibilidad de agua, consecuencia de la construcción de un acuaférico, por iniciativa del Gobierno estatal. No obstante, el crecimiento alentado, sobre todo por el impulso a la vivienda de interés social, genera una ocupación discontinua del territorio, dejando grandes espacios desocupados, principalmente por motivo de su precio, que hace que la periferia oriental y sur de la mancha urbana se convierta en un espacio fragmentado y sin estructura clara en materia vial y de espacios públicos. Para 2021, se calcula que la compacidad de la ciudad anda en un 86%, mientras que el índice de vacío urbano en alrededor de un 14% de vacíos urbanos.

Para 2020, la zona metropolitana se integra por nueve municipios, con más de 700 000 habitantes, y en materia de Planeación Urbana dispone de los siguientes instrumentos de planeación y Programas de Desarrollo Urbano (pdu): (1) pdu de Zona conurbada, parcialmente vigente; (2) pdu Municipios Banderilla y Xalapa; (3) pdu Metropolitana, en proceso de consulta pública; (4) Programa de ordenamiento ecológico, Zona Conurbada y (5) Atlas municipales de riesgos. Además, dispone de los siguientes órganos administrativos de cobertura regional: (1) Comisión Metropolitana (institucional) y (2) Consejo consultivo ciudadano.

En 2021 se inició la elaboración del Programa de Ordenamiento Territorial de la Zona Metropolitana de Xalapa, Veracruz (potzmx), para reconocer las problemáticas y potencialidades regionales y fomentar un Gobierno coordinado intermunicipal y con participación ciudadana que permita corregir inercias nocivas y potenciar las cualidades locales como base de un desarrollo sostenido e incluyente:

El potzmx reconoció como problemáticas urbanas relevantes las siguientes:

1. Falta de concordancia entre los instrumentos de planeación urbana y ecológica de los niveles municipal, estatal y federal.
2. Ocupación por asentamientos humanos de áreas:
   • Con valor ambiental o productivo.
   • De riesgo por inundación o deslizamiento de laderas
   • De áreas sin factibilidad de suministro de servicios públicos
   • De derechos originados por corrientes y cuerpos de agua; líneas de infraestructura y vías de comunicación
3. Deforestación de bosques regionales y urbanos en zonas de fábrica de agua.
4. Insuficiencia de cobertura de servicios básicos de infraestructura en localidades suburbanas y rurales.
5. Subutilización de suelo urbano por presencia de vacíos en zonas no consolidadas.
6. Fragmentación urbana por inserción de urbanizaciones cerradas que limitan el tránsito en el continuo urbano.
7. Sistema de movilidad urbano deficiente
8. Especulación inmobiliaria de suelo urbano.
9. Carencia de obras de cabecera metropolitanas: ptar y Relleno Sanitario
10. Carencia de órganos de coordinación metropolitana: Agua, Áreas Naturales protegidas, Limpia Pública, Seguridad

La problemática se visualizó desde lo regional, pensando en la construcción de una agenda que implicase para su solución, la participación conjunta del Gobierno en sus diferentes niveles y la sociedad como entidad corresponsable. Del Gobierno se visualiza su participación coordinada, tanto a nivel intermunicipal como en correspondencia con los niveles estatal y federal, para así impulsar un solo modelo de desarrollo que beneficie no sólo a la población urbana, sino a la población rural aún asentada en la región.

El potzmx (2022) enuncia, como visión de desarroll,o conceptos de sostenibilidad, inclusión de crecimiento económico y justicia social. Para conseguirlo, plantea una estrategia basada en cinco dimensiones a saber: territorial, social, económica, urbana y administrativa, habiéndose diseñado —para cada una de ellas— políticas y estrategias de desarrollo que permitan a corto, mediano y largo plazo alcanzar el estado ideal propuesto, basándose en las potencialidades regionales y en la detección de sus principales problemas.

Para conseguirlo, el potzmx plantea una estrategia basada en cinco dimensiones, a saber: territorial, social, económica, urbana y administrativa, habiéndose diseñado —para cada una de ellas— políticas y estrategias de desarrollo que permitan a corto, mediano y largo plazo, alcanzar el estado ideal propuesto, basándose en las potencialidades regionales y en la detección de sus principales problemas.

En lo territorial se propone limitar la expansión de la mancha urbana controlando la incorporación de nuevo suelo al desarrollo, prefiriendo el uso de los vacíos urbanos existentes e impulsando, cuando sea posible y racional, el desarrollo habitacional en alta densidad. Además, fortaleciendo la estructura urbana mediante la diversificación de los usos del suelo y el adecuado emplazamiento y disponibilidad de espacio público, como medio de generación de proximidad barrial.

Respecto a los social, se enuncia la necesidad de favorecer al habitante del medio rural al igual que al urbano, fortaleciendo el arraigo mediante la generación de empleo a través del aprovechamiento de las potencialidades económicas turísticas y ambientales de la región. Además, propiciar un escenario urbano incluyente, equitativo y accesible que permita la plena realización individual y social.

Lo económico se reconoce como base del desarrollo social y urbano, pero también como posible riego respecto de la dimensión ambiental. Por ello se señala la necesidad de ordenar el territorio, recuperando el valor ambiental del mismo, para que, a partir de él, se construya una nueva visión de desarrollo, más sustentable, donde lo urbano y lo productivo se desplacen en aras de ganancia económica, la riqueza natural.

En lo urbano se proponen, entre otras acciones:

• Fortalecer la estructura urbana mediante una adecuada organización barrial provista de suficientes espacios públicos.
• Favorecer la creación de un sistema metropolitano de movilidad multimodal con preferencia al peatón, distinguiendo entre ellos a la niñez, a la mujer, a los adultos mayores y a las personas con discapacidad. Se deberá considerar un nuevo uso de los espacios públicos viales para equilibrar la movilidad y habitabilidad de los mismos; también que se trate de un sistema sustentable ahorrador de energía.
• De igual manera, la creación de Red de Parques, Bosques y Selvas de la zmx (Bosques de la Biodiversidad) a fin de promover un adecuado balance entre los sistemas de espacios públicos y privados.

En materia administrativa, la propuesta va en el sentido de modernizar el marco jurídico local aplicable a las zonas metropolitanas, a propósito de establecer las bases de participación de los tres niveles de gobierno, el sector privado y el sector social en el diseño, Gestión y consecución de acciones de desarrollo que permitan alcanzar el estado de bienestar deseado. Además, favorecer de la creación de organismos con injerencia en la atención de una agenda metropolitana, que permita la oportuna intervención de los diferentes actores de desarrollo. Se cree necesaria la creación de los siguientes órganos de coordinación metropolitana:

• Instituto Metropolitano de Planeación
• Instituto Metropolitano de Movilidad
• Sistema Metropolitano de Agua y Saneamiento
• Sistema Metropolitano de Seguridad Pública
• Sistema Metropolitano de Recolección y Tratamiento de Residuos Sólidos
• Sistema Metropolitano del turismo, cultural y de Aventura
• Red Metropolitana de Parques, Bosques y Selvas de la zmx
• La zmx podría, si siguen las políticas públicas de coordinación fiscal y de planeación previstas, conseguir hacia 2050 las siguientes metas de largo plazo
• Sistema urbano de agua con aprovechamiento de ciclo metabólico
• Saneamiento de cauces
• Regeneración de bosques regionales y urbanos
• Conversión de sistema de tránsito y transporte a sistema movilidad
• Inclusión de la infraestructura verde como uso de suelo urbano
• Construcción de equipamientos de cobertura metropolitana
• Reducción de la contaminación urbana al medio ambiente
• Liberación de zonas de riesgo/Constitución de reservas territoriales
• Regulación lógica del mercado inmobiliario urbano
• Promoción del Derecho a la ciudad como nuevo paradigma jurídico urbano local

Creemos que el éxito de la planeación metropolitana y de la planeación urbana, en general, no radica en si se trata de la aplicación de metodologías cuantitativas o cualitativas al momento de formulación, sino de factores ajenos a lo técnico y que se relacionan más con la apropiación social de lo proyectado y de la voluntad política para realizar el emprendimiento.

Estudios de planeación los hay diversos, con distintos enfoques y calidades, y coinciden todos en enunciar que buscan una organización espacial que permita alcanzar mejores niveles de desarrollo. Difieren en el color político de la administración que los hubiera realizado o el interés o grupo de intereses que pretenden proteger, ya sea el del inversionista o el del vecino habitante o usuario de la ciudad.

Creemos que para que el proyecto se convierta en realidad en exitoso, demanda haber conocido las opiniones de los vecinos a involucrarse, la disponibilidad de recurso posibles de aplicarse y conseguirse para la realización del proyecto y en la identificación de responsables que lleven a buen puerto la empresa.

Conclusiones

Para variar el rumbo de la inercia de planeación metropolitana en México, se requiere una serie de ajustes normativos y de conciencia ciudadana. Mayor compromiso en esa mezcla de esfuerzos denominada gobernanza y una visión integradora y justa que no deje fuera a nadie, aceptando en la diversidad, la riqueza de lo urbano.

Para ello, se señalan como acciones necesarias.

Alcance Estatal:

• Actualizar el marco legal local
• Promover la compacidad como modelo de desarrollo urbano
• Fomentar la construcción social del hábitat
• Mejorar la calidad de lo público (vialidad, infraestructura y equipamiento)
• Preservar el medio natural por encima de los intereses inmobiliarios

Alcance Nacional:

• Incluir en término Zona Metropolitana en el texto constitucional federal, en sustitución o complemento de las conurbaciones (Art. 115).
• Tipificar las ocasiones cuando la coordinación intermunicipal y con niveles superiores de Gobierno son imprescindibles. Pasar del “poder” al “deber” coordinarse.
• Tipificar los órganos administrativos metropolitanos y establecer las materias que demanden competencias concurrentes.
• Construir y aplicar un sistema común de indicadores que permita establecer metas y medir avances.
• Señalar fuentes y forma de financiamiento.

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