CAPÍTULO VII

La política de fomento de los biocombustibles en América Latina y México 2000-2018: un enfoque desde la legislación¹

José Juan Cervantes Niño*

José Alfredo Miranda**

Manuel Barragán Codina***

DOI: https://doi.org/10.52501/cc.064.07

Introducción

En el contexto de los argumentos del Informe Brudtland (1987), revaloradas en la declaración de la Cumbre de la Tierra (1992), se expresaron y difundieron en lo global las posibles consecuencias del cambio climático en el medioambiente, y por ende se empezaron a fomentar una serie de estrategias con el objetivo de paliar en lo posible estas problemáticas desde el enfoque de las tesis del desarrollo sostenible (PNUMA, 2009). Entre todas las estrategias, la enfocada en la reducción de los de los gases de efecto invernadero (bióxido de carbono) fue y es una de las más importantes y fundamentales en la búsqueda de paliar este fenómeno climático. Y entre estos la búsqueda por sustituir la utilización de los combustibles fósiles por energías que fueran menos contaminantes, económicamente eficientes y sustentables, estuvo y está como prioridad ineludible.

Desde esos años, se promovió la formulación e instrumentación de diversas estrategias que lograron impulsar legislaciones en los principales países y regiones productoras de energías no fósiles. La energía solar, eólica y los biocombustibles fueron de las más promovidas y registraron avances en su posicionamiento como sustitutos de los fósiles (PNUMA, 2009). En el caso específico del bioetanol y el biodiesel, al 2017 se produjeron y consumieron 8 mil millones de litros anualmente y se sumaron más de 60 países que instrumentaron legislaciones y políticas en lo global para incentivar su producción. En este año los mayores importadores fueron: Canadá (15 %), Estados Unidos (12 %), Japón (9 %), Unión Europea (7 %), China (6 %), India (5 %), y Corea del Sur (4 %), y en América Latina Brasil representa el 16 %.

Se reconocen dos causalidades que han incentivado el aumento de la producción y consumo de los biocombustibles (Timilsina y Shrestha, 2010; PNUMA, 2009). En primer lugar, la inestabilidad de los precios del petróleo (principalmente desde 2013), modificó e impulsó el uso de los energéticos renovables; primariamente para su utilización en procesos industriales, se extendió su consumo al transporte particular (bioetanol) y de carga (biodiesel), en combinación con la gasolina (en niveles determinados), o de forma completa en vehículos con motores modificados. En segundo lugar, los avances tecnológicos han diversificado la utilización de diversos productos agrícolas, lo que ha incentivo la transformación y aumento sostenido de su producción, sean estos de primera, segunda o tercera generación. Los de la primera, se producen desde los años 50 del siglo XX a nivel comercial, utilizando tecnologías convencionales, y se concentran en aprovechar azúcar o almidón (provenientes, por ejemplo, de caña de azúcar, remolacha azucarera o mandioca) para producir etanol; y oleaginosas (como el girasol, la soja, la palma aceitera y la colza), para la producir biodiesel.

A diferencia de la anterior categoría, los biocombustibles de segunda generación se producen a base de fuentes de biomasa no utilizadas en la alimentación, incluyendo madera, residuos forestales o provenientes de la agricultura (como el rastrojo de maíz), y cultivos especiales (PNUMA, 2009). Por último, los de tercera, incluyen aquellos productos a base de algas, utilizando la tecnología BtL para su conversión en biocombustibles y otros como el bio-propanol o el bio-butanol, los cuales se obtienen con las mismas fuentes de biomasa que se maneja para los biocombustibles de primera generación, pero se extraen mediante el uso de tecnologías avanzada. Dicha diversificación, también contribuyó a su posicionamiento como un energético que podría coadyuvar a paliar los efectos del cambio climático e impulsar el desarrollo económico de las zonas agrícolas, tradicionalmente alejadas de la modernidad.

En contra de estas perspectivas positivas de los biocombustibles (producción, demanda y oferta), y la factible contribución a la paliación del cambio climático, otros investigadores han postulado que estas estrategias podrían afectar negativamente algunas variables económico-ambientales relacionadas con su producción (Young y Steffen, 2008; Anderson, Paul y Rodríguez, 2008; Elizalde, 2008; Acosta, A. 2009; Recompensa, et al. 2008; Hidalgo y Arjona, 2009; Valdés, 2009; OXFAM, 2008; Noya y Zambrano, 2010; Serna, Barrera y Montiel, 2011; Ripoll y Ferrer, 2013). Entre las consecuencias se destacan: la producción intensiva, eleva los precios de los insumos, lo que repercutirá en los costos de producción y de venta; el aumento de la elaboración de los energéticos demanda una mayor proporción de tierras para amplia el cultivo, lo que incentiva la deforestación de los bosques en zonas ya vulnerables; por último, el uso del agua provocará en muchos casos la sobreexplotación de los mantos freáticos y el deterioro de los ecosistemas.

Estas contradicciones y divergencias sobre estos combustibles, provocan algunas preguntas sobre los procesos de esta problemática, ¿cuáles son las diferencias en el avance normativo de México respecto a América Latina entorno a los biocombustibles? ¿Cuál es el avance en materia de producción y consumo de los biocombustibles en América Latina y México? ¿Cuál es el impacto de las políticas de fomento de biocombustibles en el medioambiente? ¿Es posible identificar áreas de oportunidad que permitan guiar la política pública en el caso de los biocombustibles? Con base en estas preguntas el capítulo tiene como objetivo, analizar y explicar comparativamente en el ámbito de América Latina y de México (año 2000 al 2018), los impactos de las legislaciones que se instrumentaron para fomentar la producción y consumo de los biocombustibles, así como las políticas que se formularon y se instrumentaron, y finalmente las previsiones para prevenir las afectaciones colaterales en el ambiente (aire, agua y tierra), y las factibles implicaciones en el desarrollo regional o nacional. Con esta base, se derivaron las categorías de análisis: producción, consumo e impactos ambientales de los biocombustibles.

Para despejar el objetivo y entorno a la categorías de análisis, se instrumentó una metodología basada en el análisis y explicación comparativa de los principales informes e investigaciones sobre el fomento, producción y consumo de los biocombustibles, con enfoque en América Latina y México en varias fases: en la primera, se recopilaron los principales informes de los organismos internacionales, regionales y nacionales de investigaciones de otras instituciones y particulares, que publicaron análisis y explicaciones sobre las perspectivas y prospectivas de la problemática de los combustibles, desde el año 2000 al 2018, en los ámbitos señalados. En la segunda, se identificaron tipos de políticas públicas que se propusieron e instrumentaron en los contextos del estudio, así como las previsiones de impactos ambientales de diverso orden. En la tercera, se explican las principales contradicciones que persisten en la problemática, desde la visión económica y ambiental.

Para concretar los objetivos planteados, el estudio se desarrolló en cuatro etapas (incluyendo esta introducción): en la segunda, desde una visión global, se analizan las principales estadísticas de los biocombustibles y sus implicaciones económicas y energéticas, en el contexto de las legislaciones y políticas instrumentadas desde las tres categorías aludidas: producción, consumo e impacto ambiental. En la tercera, se comparan las perspectivas y prospectivas en América Latina y en México en cuanto a fomento y aplicación de normativas y estrategias para incentivar la elaboración y su utilización en procesos industriales y del trasporte, así como identificar las previsiones que se establecieron para contribuir con mejoras ambientales (aire, tierra y agua), con base en la lógica interpretativa de las niveles de análisis anotadas en la parte antecesora, y con ello resaltar similitudes y diferencias de las dinámicas, así como factibles impactos en el desarrollo. Finalmente, en las conclusiones se postulan posibles tendencias de la industria de estos energéticos en el país, y se sugieren diversas estrategias de políticas que conlleven mejoras ambientales.

Biocombustibles, legislación y políticas públicas: Implicaciones económicas y energéticas perspectiva global

De la revisión de algunos informes internacionales (datos del año 2000 al 2018) difundidos entre 2010 y 2017 se constata que la producción de biocombustibles (bioetanol y biodiesel), registró incrementos notables (en todas las regiones económicas), principalmente en los países que incentivaron diversas legislaciones e instrumentaron políticas para promover y fortalecer la utilización de estos energéticos en amplias actividades del transporte y de la industria (REN21’s, 2010, 2014 Y 2018; OCDE-FAO, 2010, 2014 Y 2018; EIA, 2018; WEC, 2015 y 2019). Desde una perspectiva comparativa, años 2000 y 2017, la producción de estos energéticos aumentó aproximadamente 700 % (pasó de 17 a 142 mil millones de litros), con incrementos anuales que variaron entre 4 y 8 % para el biodiesel y del 7 al 9 % para el etanol, por lo que al 2017 representaba 14 % del total de la energía mundial. No obstante, las perspectivas positivas y las tendencias estadísticas mostradas a nivel global (por regiones y en las naciones productoras), al parecer los informes no exponen y explican de forma integral las implicaciones económicas, de gestión pública-privada y ambiental que tendrían estos procesos de reconversión en todos los ámbitos.

Estas contradicciones, justifican que los procesos se puedan analizar desde tres perspectivas integrales y correlacionadas, una referente a las tendencias y evolución de la producción, otra al consumo y por último a las previsiones de impactos ambientales previstas, tanto positivos o negativas.

1. Producción centralizada: con base en las estadísticas de los informes antes citadas se puede identificar que la producción mayoritaria de los biocombustibles se concentra en unos cuantos países: Brasil, Canadá, Estados Unidos, Japón, Unión Europea, China, India y Corea del Sur (90 %), por lo que su extensión a más de 60 países no ha variado la concentración persistente desde el año 2000. En coincidencia de los señalamientos de Elizalde (2011), Young y Steffen (2011) y Anderson, Paul y Rodríguez (2011), al parecer las estrategias de expansión de la producción de los biocombustibles a más países funcionó en una primera etapa. Sin embargo, es notable que el centralismo de la misma incentivó pocos cambios en la distribución, lo que indicaría la tendencia geopolítica dominante del mercado de estas energías, la cual indujo un posibles control de precios, selectividad en el manejo de las tecnologías y concentración oligopólica de las ganancias, lo cual podría ser la causa de los resultados altamente divergentes reportados (informes), de país a país, y que cuestionaría su contribución para reducir los gases de efecto invernadero y sus impactos en el cambio climático.
2. Consumo interno: de manera coincidente al aumento sustancial de la producción, el consumo registró niveles altos, principalmente en los grandes países productores (señalados un párrafo atrás) y sólo el 10 % se distribuyó en el resto del mundo. Como ya se mencionó el fomento para implementar leyes he instrumentación de políticas públicas para incentivar el uso de estos energéticos se ha extendido a 60 países, sin embargo, el impacto de su expansión es limitado en esas mismas naciones. Probablemente las causas de lo anterior tengan dos interpretaciones, una relacionada a la implementación de las legislaciones por parte de las empresas (internacionales y nacionales) que controlan las energías fósiles, y que no están dispuestas a perder sus márgenes de ganancia en el corto y mediano plazo, y la otra, se relaciona a que muchas de las normativas sólo permiten su uso en mezcla con la gasolina tradicional, en rango que fluctúan entre 10 % y 20 % (Sólo en Brasil un segmento del transporte lo usa al 100 %), por lo tanto, el aporte para paliar los efectos del cambio climático no son los esperados y terminan sólo contribuyente al crecimiento económico de un país o de un grupo muy limitado de empresas, nacionales o trasnacionales.
3. Impactos ambientales difusos: aunado a que una serie de investigaciones (Anderson, Paul y Rodríguez 2008; Young y Steffen 2008; Recompensa, et al. 2008 y Elizalde, 2008, OXFAM, 2008; Acosta, 2009; Hidalgo y Arjona, 2009; Valdés, 2009; Noya y Zambrano, 2010; Serna, Barrera y Montiel, 2011; Ripoll y Ferrer, 2013), demostraron la variable efectividad de las estrategias de producción de biocombustibles para remediar los efectos del cambio climático, principalmente sobre los niveles de los gases de efecto invernadero y en la contaminación del aire de las zonas urbanas, la revisión de los informes mundiales mencionados registraron pocos avances sobre estas cuestiones. En su casi totalidad, los estudios aludidos, con periodicidad anual, describen de una manera altamente desagregada las tendencias de la producción y el consumo de estos energéticos, y sostienen proyecciones que supuestamente indican un mayor reposicionamiento de los mismo al 2018. No obstante, no pocas referencias sobre las contribuciones de estas en los niveles de contaminación del aire y menos sobre los efectos positivos o negativos que han provocado en el uso de la tierra, en los precios de los alimentos y en la explotación del agua. Tal pareciera que es más importante en estos documentos, para los organismos internacionales y regionales, demostrar que los biocombustibles contribuyen con un determinado porcentaje al crecimiento económico y al fortalecimiento del comercio mundial y soslayan las consecuencias ambientales y sociales, por lo que estas políticas pierden su legitimidad fundadora y terminan convirtiéndose en un elemento más de la economía mundial capitalista.

Como se puede constatar, desde las tres visiones analizadas destacan algunas de contradicciones que demuestran la existencia de una serie de omisiones en las investigaciones sobre las políticas y tendencias de los biocombustibles (visión global), lo cual provoca conjeturas no integrales sobre el alcance de su instrumentación y los posibles efectos de paliación y reducción de los problemas ambientales que eran o son su objetivo. En este contexto, y como se ha planteado en los objetivos del estudio, y en el entorno de las refutaciones detectadas, es factible y pertinente ahondar sobre la relación existente entre las legislaciones, las políticas públicas, y los mecanismos que debieron de contener las mismas para prevenir factibles consecuencias colaterales negativas sobre el ambiente, y evitar aumentar las condiciones de contaminación del aire en las grandes ciudades, y en el sector agrícola de la tierra y el agua. Recordando, el estudio compara la situación de América Latina (principales países productores), con la de México, y de ahí deducir las implicaciones sobre el progreso regional y nacional, desde el ámbito ambiental y social.

Tendencias de los biocombustibles América Latina y México 2000-2017: implicaciones comparativas y prospectivas

Desde finales de la década de los años noventa, América Latina ha experimentado un rápido y más diversificado desarrollo de las fuentes de energías renovables, favorecido por la convergencia de diversos factores, entre los cuales se encuentran la búsqueda de seguridad energética, sostenimiento, ampliación de la competitividad económica y búsqueda de estrategias sustentables (ambientales y sociales) para paliar y combatir el,cambio climático (OLADE, 2018). En este contexto, el desarrollo de los biocombustibles en torno a los ejes antes señalados, supuestamente contribuirían a consolidar y mejorar los elementos ya mencionados y principalmente las condiciones ambientales de la región (aire), así como incentivar la no depredación y sobreexplotación de la tierra y del agua.

Con la prospectiva de cumplir con estos objetivos, desde esos años, los principales países de la región ampliaron el fomento e instrumentación de legislaciones y políticas públicas que incentivarían la producción y el consumo en el transporte y en la industria de este tipo de energéticos. Los resultados al 2017 se pueden interpretar de dos formas: en primer lugar, la región se ha posicionado como la segunda productora de biocombustibles a nivel global (26 % del total), con niveles de crecimientos mayores al 9 % anual, por lo que se infiere que su contribución al fortalecimiento de la industria y de la economía (PIB) se ha incrementado y según las prospectivas será mayor para el 2030, lo cual es destacado en los informes especializados anuales (CEPAL-GTF, 2017; IRENA, 2016; AIE, 2016 Y 2018; OLADE, 2018; REN21’s, 2018).

En segundo lugar, se debe enfatizar que los mismos informes y otros estudios no explican de forma explícita los impactos negativos de estas estrategias en factores como el ambiental (aire, agua y tierra), la salud, el trabajo y las gestiones institucionales, así como el grado de cumplimiento de las metas sustentables. En estos argumentos, en la siguiente parte se desagrega el análisis de la situación de los principales países productores de América Latina, para identificar las contradicciones y divergencias que tienen relación con los temas antes expuestos, desde los ejes de la producción, el consumo y los impactos ambientales.

América Latina: fomentar las normativas y las políticas, soslayando los impactos ambientales

Con base en la argumentación planteada en la introducción de este apartado, en esta sección se realizan una serie de inferencias empíricas que engloban la evolución y las tendencias de la producción y consumo de los biocombustibles en los principales países de la región, desde la revisión de sus legislaciones, sus políticas públicas y las previsiones de sus impactos ambientales. El análisis tiene como sustentó lo mencionado en diversos informes periódicos de organismos y agencias internacionales y regionales (UNCTAD, 2006; CEPAL-GIZ, 2010 y 2011; REN21’s, 2010, 2014 Y 2018; CEPAL-GIZ-FAO, 2011; OCDE-FAO, 2010, 2014; 2015 Y 2018; FAO-ALC, 2013; Heres, 2015; IRENA, 2016; EIA, 2018; CEPAL-GTF, 2017; WEC, 2015 y 2019; OLADE, 2018), así como, en algunos estudios publicados en medios científicos afines a la temática (Anderson, Paul y Rodríguez 2008; Young y Steffen, 2008; Elizalde, 2008; Recompensa, et al., 2008; Valdés, 2009; Hidalgo y Arjona, 2009; Noya y Zambrano, 2010; Pérez, 2010; Serna, Barrera y Montiel, 2011; Acosta, 2012; Chidiak, et al. 2012; Ripoll y Ferrer, 2013; Bustamante y Cerutti, 2016). De manera similar a la explicación del apartado global, el análisis se desagrega desde categorías de análisis de producción, consumo y previsión de impactos ambientales. Las principales puntualizaciones e implicaciones son las siguientes:

Producción:

• La formulación de leyes e implementación de políticas de fomento a la producción de biocombustibles desde el año 2000 a la fecha, han influido en un posicionamiento de la región como uno de los principales productores de estos energéticos. Desde ese año, el volumen de producción de estos combustibles se elevó en promedio más del 600 %, lo cual fue acompañado por mejoras en la adaptación de tecnologías existentes y en determinado porcentaje por la innovación tecnológica. Ambos factores impulsaron de la construcción de 32 plantas productoras, mismas que impulsaron y sostuvieron incremento sustancial de estos combustibles al 2017, llegando a representar 26 % del total mundial (82 % bioetanol y 18 % biodiesel), y en el ámbito de América Latina, Brasil controla el 87 %, seguido de Argentina, Colombia, Bolivia y otros países con porcentajes menores (incluidos países de Centro américa).
• En estas perspectivas, el caso de Brasil es paradigmático, pues este país tiene desde los años 30 del siglo pasado antecedentes en el fomento y consumo del bioetanol. Desde esos años y aun antes de las discusiones sobre los efectos de la contaminación ambiental de los combustibles fósiles y el cambio climático, los diversos gobiernos (dictaduras, conservadores o liberales del mercado), apostaron por el desarrollo de estos energéticos (después de los años 50 también por el biodiesel), pues era una forma de producción que les ayudó a depender menos del petróleo. No obstante, desde los años 70, con el descubrimiento de mayores reservas de este hidrocarburo en su territorio, cambió las prospectivas y la economía tendió a petrolizarse. No fue hasta los años 90, cuando las emergencias ambientales fueron difundidas en lo global y su atención se volvió ineludible (Cumbre de la Tierra 1992), y esta nación implementó nuevas legislaciones y políticas que la han posicionado como referente mundial de este tipo de energéticos.
• Con procesos distintos relacionados a las vorágines del cambio climático, los otros países de la región (Argentina, Colombia, Bolivia, Uruguay, Ecuador, Chile, Costa Rica, Panamá, Honduras, Guatemala y el Salvador) han incursionado en la producción y consumo de los biocombustibles con resultados divergentes. Para algunos como Argentina y Colombia les ha ayudado a disminuir su dependencia del petróleo, pues los presupuestos para incentivar políticas y programas tienen partidas importante anuales, y se prevé que en el mediano plazo se impulsen aumentos significativos en el uso industrial y en trasporte, tanto del bioetanol, como del biodiesel. En tanto, el resto de los países sus avances son mínimos, si se compara con las naciones antes mencionadas. Sin embargo, se especifica que sus avances son notables y previsiblemente serán mayores en el largo plazo (20 a 30 años).

Consumo:

• Acorde con las previsiones de depender menos de los hidrocarburos como energéticos en la industria y el transporte, en la región del 100 % de la producción se consume el 90 %, exportando el resto a los países en desarrollo. Las estrategias para mantener e incrementar estos parámetros se supeditan principalmente en reglamentar la mezcla en determinados niveles (entre 10 % y 30 %), de los biocombustibles (etanol) con las gasolinas derivadas del petróleo. En el caso del biodiesel, los niveles son del 100 % en Brasil, Colombia y Argentina, y mínimo en el resto de los países. Al 2017, los valores de consumo son alentadores, sopesando que todavía representan el 15 % del total regional, tanto que para el año 2030 se pronostica llegar a más del 35 % en promedio regional, y en algunos países hasta el 50 %.
• En caso específico de Brasil y al igual que la visión desde la producción, sus políticas y programas para expandir de forma constante el consumo de bioetanol y biodiesel han sido altamente exitosas, y muchas de las mismas replicadas en otros países. En este punto, hay que señalar que a pesar del amplio apoyo registrado por los regímenes de gobierno vigentes entre 2002 y 2014, para fortalecer la producción petrolera y sus derivados, la cual encumbró a la empresa estatal Petrobras como una de las más importantes del mundo, la expansión de las políticas de los biocombustibles no detuvo su avance y al 2017 representan más del 20 % del total de combustibles utilizados.
• En la mayoría de los informes y estudios analizados se destacan los avances del resto de los países de América Latina, sobresaliendo como ya se mencionó Argentina y Colombia. Sin embargo, en todos los países los incrementos en la adopción de este tipo de combustibles apenas representan el 10 % del total del consumo, en el mejor de los casos, por lo que las prospectivas de mayor posicionamiento al 2030 son ampliamente positivas y están supeditadas al abandono progresivo del uso de combustibles fósiles, lo que al 2019 se pronostica en un largo plazo, pues se han encontrado nuevos yacimientos que complican los plazos de agotamiento establecidos en los países productores.

Impactos ambientales:

• Si las perspectivas desde la producción y del consumo pueden ser calificadas como positivas, ya que los progresos son evidentes y han logrado avances sustanciales en sus diferentes aplicaciones, aun así, en un análisis más a detalle de los resultados se encuentran diversas divergencias que pueden provocar obstáculos en la instrumentación más amplia de estos energéticos y que se logre cumplir con los objetivos proyectados. En este contexto, uno de los parámetros no explicado integralmente en la mayoría de los informes de las agencias y de los organismos internacionales, regionales, es el relacionado a los impactos ambientales positivos que supuestamente se provocarían al incentivar el uso más extendido de los biocombustibles (principalmente el etanol).
• Estas cuestiones incentivan dos interpretaciones que dibujan contradicciones evidentes en estos procesos de recambio energético: En primero lugar, algunos informes en sus análisis prospectivos sobre el entorno regional y nacional (principalmente Brasil, Argentina, Colombia y Costa Rica), mencionan los posibles efectos sobre la contaminación del aire, agua y tierra, así como las consecuencias sobre la producción de alimentos o en la relación con la disminución de la pobreza. En este punto, hay que señalar que la mayoría de las previsiones son ampliamente positivas y mínimamente contienen sesgos negativos en lo económico o ambiental. Asimismo, y aún en los informes fechados al 2018, no contienen apartados donde se expliquen las situaciones actuales en los países, y menos aún el grado de beneficio o perjuicio que han provocado las estrategias sobre los factores antes mencionados.
• En segundo lugar, los informes y estudios (científicos independientes ligados a centros de investigación y agencias de la sociedad civil), que si han abordado los cuestionamientos sobre los efectos ambientales coinciden en enumerar una serie de argumentaciones relacionadas a la producción y consumo de los biocombustibles, mismas que deberían de analizarse en las prospectivas de la instrumentación de las políticas:
  1. Los biocombustibles son intensivos en el uso de la tierra, afectando la producción de alimentos al no ser destinados al consumo humano.
  2. Pueden perjudicar a los consumidores de productos básicos al encarecer los alimentos y dificultar su acceso.
  3. Generan un vínculo entre los mercados de alimentos y los energéticos por medio del sector agrario, el cual en su mayoría no está reglamentado y provoca explotación desmedida de las tierras y fuentes de agua.
  4. Constituyen una alternativa bastante costosa si se tiene en cuenta los costos totales de producción a lo largo de sus distintas fases, y si se descuenta, las subvenciones y ayudas públicas, lo que redunda en el uso de presupuesto público que podía ser utilizado en programas sociales o ambientales con impactos previsibles de más corto plazo.

En lo general o particular, la mayoría de estas contradicciones no logran ser solventadas por la información que los informes internacionales o regionales publican, por el contrario, en la casi totalidad de los casos persisten las dudas sobre los efectos positivos de estos energéticos en los elementos ya señalados. En este contexto, las argumentaciones esgrimidas en las investigaciones anotadas dejan cuestionamientos que incentivan muchas dudas de las supuestas bondades ambientales de los biocombustibles, en el mediano y largo plazo. En torno a estos cuestionamientos, el análisis de las perspectivas, tendencias y proyección del caso de México revelan una serie de complejidades, las cuales tienen bases históricas que posiblemente obstaculizan la consolidación de estrategias ligadas a las energías renovables, como es el caso de los biocombustibles.

México: hegemonía de los combustibles fósiles y mínimos avances de los biocombustibles

Desde 1938 las políticas energéticas de México se supeditaron al desarrollo exclusivo del petróleo y del carbón como como ejes principales del fomento a la industria y el transporte. Desde esos años los sucesivos gobiernos privilegiaron la formulación de legislaciones e instrumentación de programas y políticas públicas para impulsar la independencia energética, no obstante, y a pesar de las cuantiosas inversiones que se realizaron, se registraron pocos éxitos en la exploración y localización de grandes yacimientos, por lo que dependieron de importaciones para sostener el abastecimiento de gasolinas para el sector transporte. En caso contrario, el uso del carbón se extendió ampliamente en la industria pública y privada, logrando sostener las necesidades de la misma, y dedicar otro porcentaje a producir la electricidad. Este balance se modificó a partir de 1975, cuando se descubrieron grandes yacimientos de petróleo en el golfo de México, lo que propicio que desde ese año la economía del país tendiera a petrolizarse y a depender mayormente de estos hidrocarburos fósiles.

Por consecuencia, la economía nacional pasó a depender de esos ingresos para fomentar una amplia gama de políticas públicas, por esta razón, cuando se han producido crisis económicas globales, mismas que tienden en lo general a impactar los precios del petróleo, el país ha tendido a entrar en recesión financiera, 1980, 2001 y 2014. Desde la perspectiva de la contaminación, el uso intensivo de las gasolinas en la mayoría de las flotas automotrices en las zonas urbanas, así como en el de transporte de pasajeros y comercial tendieron a incrementar los niveles de polución principalmente desde los años 90 del siglo pasado. En contexto, y en torno a las propuestas del desarrollo sustentable que propuso la ONU desde 1992, y que también se plasmaron en el Protocolo de Kioto (1997), y en los objetivos de desarrollo del milenio (ODM, 2000) y en los objetivos de desarrollo sostenible 2030 (ODS, 2015), los gobiernos desde esos años promovieron la producción y consumo de los biocombustibles en el marco de la transición energética, la lucha contra el cambio climático y para coadyuvar con el desarrollo rural y el aprovechamiento de tierras ociosas (PND-México, 2007 y 2013; SENER-PER, 2012; Álvarez y Montes, 2012 y 2014).

En este escenario y continuando con la secuencia de análisis utilizado en el caso de América Latina, para México se examinaron varios informes internacionales, regionales y nacionales públicos y privados (CEPAL-GIZ, 2011; CEPAS-GIZ-FAO, 2011; SENER-PER, 2012; SENER, 2017a y 2017b ; ECONFIS, 2016; IRENA, 2016; EIA, 2018; OLADE, 2018), y algunos estudios que indagan la pertinencia de uso de los biocombustibles para sustituir a los fósiles, y explican los factibles impactos ambientales de los mismos, tanto en el aire, el agua y la tierra, y fundamentalmente como reactivadores de determinados sectores agrícolas (Álvarez y Montes, 2007; Bhuto, 2015; Young y Steffen, 2008; Hidalgo y Arjona, 2009; García y Manzini, 2012; Torres, 2011; Jazcilevich, 2012; Montes y Álvarez, 2012; Ripoll y Ferrer, 2013; Álvarez y Montes, 2014; Delgado, 2014; Rodríguez, 2015). En este sentido las puntualizaciones más importantes son:

Producción:

• Desde hace casi 20 años se ha instrumentado diversas políticas (legislativas y de gestión) para iniciar e incrementar la producción bioetanol como una opción de combustible. En este sentido, en el estado de Veracruz se reportaba al 2017 la producción de 350,000 litros de etanol diarios en una de las plantas de la empresa Oxifuel. Dicha empresa, es una de las ganadoras de una licitación para surtir etanol a Pemex a inicios del 2016, con un contrato a diez años con 20 millones de litros al año, obtenidos de la caña de azúcar. En dicho proyecto, se planteó la producción de un biocombustible con un octanaje de 113, muy superior al de las actuales gasolinas (87 y 92 para la magna y premium, respectivamente).
• La empresa antes señalada produce el bioetanol en dos plantas principalmente: Fábrica de Alimentos Tenerife y Destiladora de Papaloapan, ambas empresas mexicanas. De acuerdo a las proyecciones de Oxifuel, se esperaba que para el 2017 ya estén establecidas 300 estaciones de servicio de venta al público, distribuidas en los estados de Veracruz, Puebla, Oaxaca, Yucatán e Hidalgo, donde se pretende ofertar mezclas desde 5 hasta 50 % de bioetanol, sin embargo, al 2018 no pasaban de 30 las estaciones de servicio en funcionamiento.
• Se señala que para el caso del bioetanol lignocelulósico, México presenta un potencial alto para producirlo, debido a que es un país con importante actividad primaria y existencia de residuos orgánicos. No obstante, hasta ahora son pocos los esfuerzos que se han realizado a nivel gubernamental para impulsar la producción de bioetanol de segunda generación, salvo los apoyos a la investigación, tanto en universidades públicas y privadas.
• Al 2018, existen diversas universidades, centros de investigación e instituciones privadas que fomentan el desarrollo y la innovación para la producción de biodiesel. En este aspecto, las tendencias de los dos anteriores gobiernos (2006-2012 y 2012-2018), fue desarrollaron estrategias para fomentar las plantaciones de especies oleaginosas, que fueran la base para su producción. Empero, también se alentaron proyectos (y empresas) que además de obtener biodiesel de plantaciones y cultivos intensivos, dan paso a un campo con un gran potencial al utilizar como materia prima aceites y grasas residuales.
• Al 2015 los pronósticos relacionados al incremento de la producción de biocombustibles reportaban 826 millones de litros y pronosticaban que al 2025 se sobrepasaría los 950 millones. En esta cuestión, algunos informes a diciembre del 2018 indican que se estaba cerca de los 800 millones; 60 eran de biodiesel, en las dos platas señaladas que funcionan en Veracruz y que tenían capacidad para producir más de 600 millones. Al mismo año, los biocombustibles representan casi el 7 % del consumo de combustibles.

Consumo:

• Como se constata, y con base en la implementación de diversas legislaciones, desde el año 2000 es perceptible que las políticas y programas instrumentados han logrado hasta el 2017 cumplir con las metas señaladas, aunque, de forma divergente dependiendo de los factores de referencia. En este aspecto la cuestión del consumo, primordialmente de forma combinado con las gasolinas tradicionales, 10 % del total, no ha sido implementada eficientemente. En este aspecto, la secretaria de energía y Pemex instrumentaron diversos proyectos piloto en las principales zonas metropolitanas desde 2007 para verificar las ventajas y desventajas del uso de los biocombustibles, principalmente el bioetanol, no obstante, al parecer los resultados no fueron los esperados, principalmente en las cuestiones relacionadas a la disminución de los gases de efecto invernadero. Se señala que los niveles del ozono son elevados y podrían contribuir al aumento de la contaminación del aire.
• Aunado a lo anterior, se detecta un doble discurso de los gobiernos federales los 18 últimos años, pues por un lado se fomentan normativas y políticas para expandir su producción, pero por otro, los convenios, permisos y concesiones que se deberían otorgar a la iniciativa privada nacional e internacional para invertir en este sector energético requieren un proceso altamente burocrático, por lo que los mismos tienden a tardar demasiado tiempo y con ello alejan las inversiones. En el mismo orden, los subsidios que se deberían de otorgar, principalmente a los ingenios, no se concreta en muchos y en otros los porcentajes estipulados son menores. Estas situaciones provocan que los niveles de consumo no sean mayores al 5 % en México, sopesando con esto las proyecciones oficiales que son ampliamente positivas, no obstante, para expertos las mismas no tienen un sustento y lo más posible es que las prospectivas de incrementar su uso en rangos cercanos al 20 % al 2030 no se puedan cumplir, lo que afectará exponencialmente la contaminación del aire en las grandes ciudades del país.

Impactos ambientales:

• Para el caso de México, los informes y estudios exponen dos escenarios que se deben resaltar: en el primero, los informes de organismo internacionales, regionales (CEPAL y CAF), y los de la Secretaria de Energía de México e instituciones afines, tienen apartados que identifican claramente las previsiones que se deberían de instrumentar para evitar efectos ambientales negativos, tanto en la tierra, aire y agua, así como prospectivas sobre las cuestiones positivas que se registrarán en el sector agrícola, con tendencias que llegan al 2030. Tan pormenorizado son los señalamientos y mapas de ruta, así lo denomina la SENER, que denota una amplia planificación sobre los diversos escenarios esperados y principalmente en lo referente a los programas a formular y a implementar para lograr que los procesos se desarrollen eficientemente.
• En el segundo escenario, resultado del análisis de algunos informes y de variadas investigaciones (base de algunos de muchos estudios oficiales), es latente, al igual que en los relacionados a América Latina, la preocupación por los impactos negativos de la producción a gran escala de los biocombustibles sobre los sistemas agropecuarios, en las redes de alimentos y sobre la contaminación del aire y tierra, y más enfáticamente en la explotación de mantos acuíferos. Las investigaciones mencionan una serie de contradicciones, las que en su mayoría para los organismos, el gobierno no ha logrado responder con políticas que las resuelvan en lo inmediato estas problemáticas, pues, las planificaciones en el mediano y largo plazo si están, pero los agentes que son perjudicados o beneficiados al pasar de los años, demandan mayor eficiencia que parte de prevenir y no sólo de accionar ya cuando surgen cuestionamientos sobre estas estrategias.

Para este caso y desde una visión comparativa con el de América Latina, se encontró que en relación con las categorías de análisis utilizadas, hay amplias coincidencias en los procesos, tendencias, resultados y prospectivas, por lo que es factible señalar la persistencia de resultados no claros en cuanto a los beneficios esperados por la producción y el consumo, y principalmente en lo relacionado al medioambiente. En tanto, el patrón de inversiones en energías renovables refleja también una distribución desigual de los impactos y beneficios, asimismo, la privatización de tierras, recursos y los beneficios económicos de su comercialización, tienden a estar destinados para el consumo energético de grandes empresas, sectores industriales y ciudades en crecimiento. Así, se reafirma una organización del espacio en donde lo “rural” funciona como un nodo de producción de energéticos para proveer las crecientes demandas urbanas e industriales (Ávila, 2017). La posibilidad de promover la producción de biocombustibles, gestionada democráticamente y diseñada para sostener las necesidades regionales queda anulada en tales esquemas. En estos argumentos en la última parte final de las conclusiones se explica más ampliamente lo encontrado, así como su relación con los objetivos del estudio.

Conclusiones: la sustentabilidad ambiental como base del desarrollo de los biocombustibles

En torno al objetivo planteado por el estudio (analizar y explicar comparativamente en el ámbito de América Latina y de México año 2000 al 2018), los impactos de las legislaciones que se instrumentaron para fomentar la producción y consumo de los biocombustibles, así como las políticas que se formularon y se instrumentaron, y finalmente las previsiones para prevenir las afectaciones colaterales en el ambiente (aire, agua y tierra), y las factibles implicaciones en el desarrollo regional o nacional) se puede argumentar que de la revisión y examen de las fuentes de información consultados (informes internacionales, regionales, nacionales, diversas investigaciones de especialistas), se identifican en lo general una serie de contradicciones persistente de esta problemática, mismas que provocan consecuencias negativas para el desarrollo de estas fuentes de energía y para el crecimiento económico de la región. En esta perspectiva se destacan dos líneas explicativas:

1. Como se constata, tanto para América Latina y México, las legislaciones normativas y las políticas públicas instrumentadas para fomentar la producción y consumo de los biocombustibles demostraron su pertenencia con las perspectivas de lograr autodeterminación energética (fuera de los combustibles fósiles), la cual a su vez incentivará un mayor desarrollo agrícola en sectores relacionados. Los datos son incuestionables, actualmente la región está posicionada como el segundo productor mundial de estas energías renovables, un consumidor de las mismas (90 % como se había señalado), una sinergia alcanzada indudablemente con el liderazgo y experiencias de Brasil, la cual ha empujado a que las principales economías de la zona opten por implementar la mayoría de la estrategias exitosas ya aprobadas por el gigante del sur, y con ello acceder a modernizar sus sistemas energéticos nacionales. Se debe precisar que los desarrollos y avances son divergentes de país a país (mayormente en el caso de México), pero eso no demerita el nivel de los progresos conseguidos por algunos de estos, y por el contrario contribuye a fortalecer la viabilidad en el mediano y largo plazo de la utilización más extendida de estas energías, tanto para el transporte como para la industria, con lo que ayudarán a combatir el cambio climático.
2. Dos supuestos que son ampliamente difundidos como justificante para promocionar la producción y utilización extensiva de los biocombustibles, es que ayudarán a fomentar la agricultura (cultivos relacionados) y a mitigar el cambio climático (gases de efecto invernadero), no obstante, en la revisión y análisis de la documentación mencionada no se encuentran datos preliminares o concluyentes que indiquen impactos positivos sobre estos factores. Por el contrario, y desde mediados de la primera década del siglo XXI, diversas investigaciones (de tendencias capitalistas o no), han denunciada una serie de contradicciones que implican la producción y el consumo de estas energías y que por diferentes cuestiones políticas y económicas no se han aplicado al momento de instrumentar los programas de fomento (se debe señalar que al menos el 60 % de los documentos revisados postulan prospectivas para prevenir posibles afectaciones negativas, en al menos los próximos 10 o 20 años), por lo que es posible que una alta cantidad de intervenciones que funcionaron y están en proceso estén provocando graves consecuencias en el ambiente, contaminación de aire, de tierra, sobreexplotación de acuíferos y en lo general degradaciones a los ecosistemas, muchas de las cuales fueron pronosticadas puntualmente.

Por lo que respecta a la agricultura, es de aceptarse que han provocado significativos aumentos en las cosechas de caña de azúcar, maíz y otros insumos necesarios, sin embargo, y como se registra en los informes, la mayoría de estos se destinaron a solventar la producción de los biocombustibles y un menor porcentaje al consumo humano. Aunado a lo anterior, el precio de los insumos se elevó de forma no proporcional e indujo el manejo especulativo de los mismos en muchos casos. En concreto, los efectos sobre la agricultura son heterogéneos y se podría afirmar que sus implicaciones no son sustentables y en determinados casos contribuyen negativamente al desarrollo del sector relacionado a la producción de los biocombustibles.

Paradójicamente, estos saldos reflejan las contradicciones relacionadas más directamente a los beneficios o impactos positivos (principalmente el ambiente) esperados qué debieran de provocar el aumento de la producción y consumo de los biocombustibles, tanto en lo regional como en el contexto de México. Contradicciones que en lo general fueron atendidas en la planificación prospectiva (en los informes queda demostrado), no obstante, el seguimiento y cumplimiento de ellos no es el adecuado, o al menos no aparece reportado, y sólo destacan los avances en lo económico.

Por lo tanto, es necesario mencionar una serie de recomendaciones de acción que tienen como objetivo fomentar que los biocombustibles (producción y consumo), caso del bioetanol y diésel, puedan volverse una fuente de energía renovables de amplio uso y que en el largo plazo sea un sustituto de los combustibles fósiles, así como también impulsen el desarrollo de la agricultura y contribuyan a la paliación del cambio climático. Las principales líneas de acción de la política pública, desde la visión de la sustentabilidad son:

• Politizar el debate sobre las energías renovables, implica democratizar el cómo, por quién y para quién se impulsará el aprovechamiento de las energías renovables.
• Si bien las energías renovables son una pieza fundamental para resolver la crisis climática, las injusticias socioambientales continuarán emergiendo en diversos contextos, si un proyecto de transición energética no va acompañado de cambios en los patrones de consumo y gestión de los recursos; todo lo cual implica transformaciones sociales, políticas y económicas de fondo.
• Considerar que el concepto de transición justa (integrando las preocupaciones de la expansión, de la producción, distribución y consumo de biocombustibles), requiere fomentar los debates democráticos sobre las transformaciones estructurales necesarias para una transición, basada en la gestión pública y colectiva de los recursos.
• Demostrar la urgencia de un “ambientalismo popular” (adaptado a las realidades de cada región y localidad) que se convierta en la punta de lanza para empujar un proyecto de transición más democrático, justo y sustentable.
• Promover una consulta e implementación justa de nuevas infraestructuras energéticas, conforme a los contextos de cada zona.
• Controlar los recursos y las tecnologías, planteando el aprovechamiento colectivo, democrático y descentralizado de las fuentes renovables.
• Cuestionar la escala de las infraestructuras y replantean las necesidades de consumo a nivel local y regional para México y para América Latina y que estas mismas contengan previsiones que entran en los siguientes supuestos ineludibles para una gestión eficiente y eficaz de la promoción y utilización de estos combustibles:
  • No impacte indebidamente a la calidad del aire, el agua y el suelo.
  • Reduzca realmente la emisión neta de gases de efecto invernadero.
  • No requiera de cuantiosos subsidios.
  • No compita con la producción de alimentos o afecte negativamente a sus mercados.
  • No afecte a la biodiversidad ni contribuya a la deforestación.
  • No conlleve el uso excesivo de fertilizantes y pesticidas que dañen a los ecosistemas.
  • No degrade o agote recursos naturales esenciales como el agua y los suelos fértiles.

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