XI. Propuesta de la creación de la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo de los Bioenergéticos Sustentables y Sostenibles en México

Óscar Omar Núñez Herrera*
José Antonio Molina Hernández**
José Antonio Molina Ramírez***

DOI: https://doi.org/10.52501/cc.107.11

Resumen

El deterioro del medioambiente es algo que se sigue dando día a día. Como académicos o servidores públicos, se tiene la responsabilidad de generar propuestas para poder mitigar dicho impacto ambiental generado por la explotación de los recursos naturales. En esta primer parte de la propuesta de creación de la Comisión para el control y aprovechamiento de los recursos Bioenergéticos, se realiza la justificación de creación de este órgano gubernamental y cómo puede tener una incidencia en la generación de recursos públicos con un menor impacto al medioambiente. La situación del campo mexicano, el análisis de la estructura jurídica en materia de biocombustibles en México y el impacto de las empresas públicas en el ingreso público, sirven para presentar un breve análisis de cómo otros países han logrado canalizar este tipo de proyectos para beneficio de sus economías de cómo México puede no estar lejos de algo similar. La integración de los bioenergéticos en los sistemas de producción del mundo no es un tema nuevo, se ha tenido un gran auge no sólo al minimizar la repercusión ambiental con su uso, sino también aumentando las tasas de empleo, los índices de producción nacional, la industrialización del campo, entre otros aspectos.

Palabras clave: biocombustibles, empresa pública, ingresos públicos.

Abstract

The environmental deterioration is something that continues day by day, as academics and/or public servers, we have the responsibility of generating proposals to mitigate said environmental impact provoked by the exploitation of natural resources; in this first part of the proposal for the creation of the “Commission for the control and leverage of Bioenergetic resources” it is justified the implementation of this governmental body and how it can benefit on the generation of public resources with less environmental impact, the situation of the mexican countryside, the analysis of the legal structure regarding biofuels in Mexico and the impact of public enterprises on the public income, hence a brief analysis of how other countries have managed to direct this type of projects in benefit of their economies is presented, and as Mexico may not be too far behind, the integration of Bioenergetic on production systems is not something new; it's usage has had a boom, not only by minimizing the environmental impact, but also with increasing employment rates, national production rates, countryside industrialization, among other aspects.

Keywords: Bioenergy, Public Company, Public Income.

Introducción

La institucionalización del Estado como una forma de organización política y social, ha permitido a la humanidad alcanzar la evolución que hoy en día goza y aprovecha para lograr objetivos como el bienestar común. Se ha hecho evidente la obtención de recursos económicos para satisfacer las necesidades de la población.

Por consiguiente, la obtención de ingresos se considera un punto de suma importancia para cumplir las diversas funciones de un Estado, para el cual es indispensable una adecuada planeación económica, financiera, jurídica y política.

Generalmente, el Estado obtiene recursos provenientes de la tributación de la población, de la deuda pública, o bien, del producto de los ingresos que le otorgan las empresas públicas que aprovechan recursos de la nación, como es el caso en México de Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad.

Actualmente, las políticas públicas tributarias, implementadas desde finales del siglo xx en México, han resultado deficientes, como se aprecia en las correspondientes leyes de ingresos federales. Al mismo tiempo, los principales soportes para el sostenimiento del gasto público en México, por más de cuatro décadas, han sido los productos ingresados por los entonces entes paraestatales y la deuda pública.

Con la finalidad de mejorar esta situación, en el año 2008 el sistema tributario mexicano fue modificado al agregar nuevas cargas impositivas para obtener más ingresos y controlar algunos índices sociales, económicos y políticos, en particular, al comercio informal.

Sin embargo, la creación del impuesto empresarial a tasa única y el impuesto a depósitos en efectivo, lejos de motivar la economía hacia la formalidad y disciplina tributaria, recargó su peso desproporcional e inequitativamente sobre los contribuyentes que cumplen con regularidad con sus obligaciones tributarias.

Ahora bien, para el año 2014, se derogaron los impuestos referidos en el párrafo anterior, lo cual se sumó a una reforma tributaria proyectada a incrementar los ingresos de la federación, pero a costa del incremento de las tasas de tributación y eliminación de exenciones a productos determinados y regímenes de tributación preferenciales para pequeños contribuyentes.

Cabe destacar que los ingresos públicos recaudados desde los años ochenta del siglo pasado se han obtenido a pesar del déficit de la producción nacional mexicana, del estancamiento del sector productivo en un nivel de autosuficiencia y de la incapacidad de obtener índices de crecimiento estables.

Desde esos años, México ha estado bajo un modelo económico neoliberal, el cual ha enfrentado a la globalización, la desigualdad económica en la población, el avance tecnológico y científico de países de primer mundo, el incremento de la competitividad de países extranjeros, el abandono del campo mexicano y su falta de cultura de producción.

En consecuencia, la pobreza en México tiene un origen estructural. A más de siete décadas de iniciado el proceso de modernización del país y de constitución del mercado capitalista interno a través de la industrialización por sustitución de importaciones, persiste la más profunda heterogeneidad de nuestras estructuras económica y social, vinculada con una de las más grandes concentraciones de ingresos a nivel mundial. La específica estrategia del modelo adoptado condujo a una industrialización trunca, con profundos desequilibrios a los que se asocian la estrechez crónica del mercado interno, la insuficiencia del ahorro y la cada vez mayor incapacidad del mercado de absorber eficientemente la fuerza de trabajo. (Carrillo, 2004).

A fin de combatir este estancamiento productivo, organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial han recomendado al gobierno mexicano el establecimiento de políticas públicas enfocadas a una mayor apertura a los mercados y a la reducción de la intervención del Estado en los procesos productivos y comerciales.

Sin embargo, es de señalarse, cada país cuenta con condiciones económicas, sociales, jurídicas, culturales, políticas y ambientales totalmente diferentes, por lo que no es tan factible simplemente implementar los modelos económicos.

Para el caso específico de México, los recientes índices económicos muestran una estructura productiva en decadencia, una excesiva dependencia a los movimientos y efectos internacionales, y una extrema diferencia de intereses entre los grupos que detentan el poder y la sociedad.

Esta situación particular de la actual economía mexicana aún justifica la necesidad de la intervención del Estado para ajustarla y poner al mercado nacional en óptimas condiciones de competitividad y producción, tal como en su momento lo hicieron las hoy llamadas potencias mundiales.

Una economía de libre mercado, si la hubiere en plenitud, requeriría la formación y el pleno desarrollo de la institucionalidad que permitiera su operación sin la necesidad de la intervención del Estado. Es bien sabido que en los propios países de capitalismo originario el peso del Estado en sus respectivas economías fluctúa entre 40 y 80 %, lo que significa que no sólo interviene en lo relativo a los llamados bienes públicos, sino en la generación de las condiciones materiales del desarrollo y en la redistribución de la riqueza (Carrillo, 2003)

En esta tesitura, las formas de intervención económica por parte del Estado mexicano se muestran principalmente a través del apoyo a los sectores estratégicos, con la instrumentalización de empresas públicas y la promoción del desarrollo y mantenimiento de obras públicas, así como el fomento de políticas fiscales y la transparencia en los procesos administrativos.

En consecuencia, el gobierno mexicano, al querer incorporarse a una tendencia de industrialización mundial a mediados del siglo xx, disminuyó el apoyo al sector primario en comparación con los demás sectores económicos, como el de servicios. De esta manera, la aplicación de políticas públicas inadecuadas y unilaterales, de panoramas financieros, políticos y económicos desfavorables, lo orillaron a recurrir a la explotación de los hidrocarburos como principal fuente de ingresos públicos.

Cabe señalar que el petróleo es un recurso energético no renovable, dado que su formación ha requerido decenas de millones de años, y que gracias a sus propiedades se pueden obtener una gran cantidad de productos derivados. Así, su producción le otorga un importante valor en el mercado, pues no todos los países del mundo cuentan con estos hidrocarburos en sus subsuelos.

De conformidad con las leyes de ingresos de la federación, resulta evidente la gran dependencia económica que México ha tenido de la producción y los aprovechamientos petroleros, lo que obliga al Estado a procurar la estabilidad de los índices productivos y económicos, internos y externos, relacionados.

De igual manera, se debe tener en cuenta que en el momento en que las reservas lleguen a su peak oil, la reducción de la producción petrolera creará un impacto económico considerable en México, derivado de los ajustes que tendrá que hacer tanto la empresa pública en su organización interna, como el Estado, al verse reducidos sus ingresos públicos.

Por otro lado, las autoridades gubernamentales no toman en cuenta la existencia de otros productos energéticos, como la electricidad y el gas natural de conformidad con la reforma energética del año 2014, para obtener ingresos públicos. Con estos se lograría el fomento de la industria agropecuaria y el resarcimiento al impacto ambiental que se le ha causado al entorno ecológico.

Lo anterior sucede a pesar de los esfuerzos del Congreso de la Unión y sus legislaciones sobre energías alternativas, como la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en 2001, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable de la Caña de Azúcar en 2005, la Ley de Energía para el Campo en 2002, y la Ley de Promoción y Desarrollo de Bioenergéticos en 2008, entre otras.

Estas normas han buscado establecer las bases necesarias para lograr una revolución agroproductiva, sin embargo, no se han mostrado avances en la industrialización del campo mexicano, y menos en la promoción del uso de los bioenergéticos como una alternativa de producción nacional.

Cabe señalar que la producción de los bioenergéticos se deriva de materiales orgánicos como cultivos agrícolas, productos y subproductos pesqueros, acuícolas, residuos forestales, residuos orgánicos municipales, desechos metabólicos, grasas y aceites de origen vegetal o animal (Macera, 2006) para ello, requieren de procesos tecnológicos sustentables que cumplan con las especificaciones y normas de calidad establecidas por las autoridades competentes.

Las fuentes agropecuarias para la producción de bioenergéticos, según investigaciones realizadas por el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (inifap) (Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, 2009), pueden ser la remolacha azucarera, sorgo, caña de azúcar, celulosas (desperdicio de aserraderos), higuerilla, palma de aceite, jatropha y palma de coco; es decir, productos y subproductos abundantes en los que existe una seguridad productiva.

Sin embargo, la integración de los bioenergéticos en los sistemas de producción del mundo no es un tema nuevo. Se ha tenido un gran auge no sólo al minimizar la repercusión ambiental con su uso, sino también al aumentar las tasas de empleo, los índices de producción nacional, la industrialización del campo, entre otros aspectos.

La producción de bioenergéticos en México es posible por las condiciones geográficas y ambientales con que cuenta el país. Para ello se toma como referencia la producción de la caña de azúcar, ya que los ingenios azucareros poseen la capacidad suficiente para la producción de etanol.

Es cierto que la rentabilidad y productividad del azúcar en México ha sido baja, la industria azucarera da sustento directo o indirecto a 12 millones de mexicanos: ocupa el séptimo lugar mundial por su volumen de producción y el tercer lugar en rendimiento de toneladas de caña por hectárea; asimismo, alcanzó un volumen de producción mayor a los 47.9 millones de toneladas y 5 millones de toneladas de azúcar por zafra para finales el 2010. (Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña, 2011).

No obstante, existen puntos de vista negativos respecto al uso de estos energéticos, relativos al posible encarecimiento y escasez de alimentos o de granos básicos, o sobre el impacto ecológico que ocasiona su producción en el ecosistema.

Aunado a ello, la producción de bioenergéticos sólo puede ser impulsada por personas con recursos suficientes para implantar la industrialización y la infraestructura necesaria para el aprovechamiento total de estos productos.

En consecuencia, esta situación deja fuera a los actuales titulares de las tierras, como son los ejidatarios, quienes no cuentan con la asesoría ni con los recursos necesarios para impulsar la industrialización de sus tierras en su provecho.

Con lo antes expuesto destacan dos problemáticas:

Primero, es necesaria la industrialización del campo para la producción de bioenergéticos y la estimulación del aparato agropecuario nacional, sólo así se puede dar el crecimiento de la economía del país.

Segundo, no se puede dejar a la iniciativa privada el manejo de esta producción, puesto que los proyectarían hacia sus intereses inmediatos y particulares, dejando de lado los colectivos. Este último factor hace indispensable la intervención activa del Estado, más allá de la promoción y la habilitación que a la fecha han hecho la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo de Bioenergéticos o el Instituto Nacional de Investigadores Forestales, Agrícolas y Pecuarias.

Por lo que se plantea en este trabajo de investigación, el Estado debe tener un ente gubernamental, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio; encargado de planear y proyectar la industria bioenergética, en equilibrio con la agropecuaria. Además debería controlar y coordinar ambos sectores para la satisfacción de la comunidad y percibir ingresos para la Hacienda pública.

Con esta hipótesis, el Estado mexicano sería capaz de controlar institucionalmente la industrialización de biocombustibles en México, por medio de cual lograría a su vez una fuente de recursos públicos y la industrialización de su campo.

Para sostener la antes mencionada hipótesis se hace necesario:

• Analizar los conceptos y elementos esenciales de los bioenergéticos.
• Realizar un estudio comparativo del manejo y los efectos de bioenergéticos en Brasil, Estados Unidos y la Unión Europea.
• Determinar las condiciones físicas, económicas, sociales y políticas del campo mexicano para su industrialización en materia de producción de bioenergéticos.
• Analizar la estructura legislativa instituida para el tratamiento de los bioenergéticos en México.
• Analizar la evolución de las empresas públicas en México.
• Determinar la viabilidad y la forma de la institución de una empresa pública para el control y aprovechamiento sustentable de biocombustibles.

La investigación se ubica en la línea de la estructura financiera del federalismo mexicano, dado que se determina sobre la viabilidad de obtener ingresos públicos con la positivización de una empresa pública que los obtenga del aprovechamiento de biocombustibles.

Asimismo, esta investigación se aprecia como general, compleja, direccional, causal y operacional, puesto que trasciende de la explicación conjetural de la producción de los bioenergéticos y su control por parte del Estado mexicano, de una manera clara. A su vez, se derivan operaciones y predicciones conceptuales como la legislación que regirá dicho control, el biocombustible óptimo para su difusión, la infraestructura necesaria, los efectos en los sujetos que intervengan.

Por otra parte, para la integración de un marco conceptual adecuado, la referencia empírica de esta investigación se plasma en la situación del campo mexicano, y en los avances tecnológicos de la producción y uso de los biocombustibles en otros países similares, así como en los efectos que han tenido.

De modo similar, se hace referencia a la parte de la teoría del Estado de Bienestar de John Maynard Keynes, donde establece la necesidad de la intervención del Estado ante la inexistencia de un mercado perfecto, caracterizado con una demanda agregada inestable.

Al respecto, Keynes establece que la intervención estatal debe ser en el gasto público y la inversión, para lograr una distribución de la riqueza más equitativa y una estabilidad en los medios de producción, a través de los cuales se obtienen beneficios no sólo económicos, sino también sociales, políticos y ambientales.

Avanzando en el tema, para complementar el marco teórico de esta investigación, se sostiene en los argumentos de la teoría de las finanzas funcionales, las cuales señalan que una economía capitalista dinámica es inherentemente inestable. En consecuencia, el desempleo y las variaciones de precios periódicamente imponen penuria económica sobre la economía en general, mientras los demás índices económicos como la inflación, tasa de desempleo, el salario, entre otros, se disparan de manera negativa.

En este contexto, se hace necesaria la intervención del Estado para regular, mantener y controlar esas fuerzas que originan, ya sea un sobrecalentamiento o un enfriamiento excesivo de la economía; se cambian las políticas “prudentes” por las adecuadas a las necesidades de cada país, mediante análisis multi e interdisciplinarios de todos los factores que inciden en las finanzas públicas hasta que se alinean a la visión de las finanzas públicas modernas.

Siguiendo este razonamiento, las finanzas públicas modernas revisten gran importancia en la vida nacional, al integrarse como una ciencia de carácter multi e interdisciplinario, cuyo desarrollo de sus concepciones financieras muestra la influencia hacia la situación económica, política y social.

Lo anterior, gracias al estudio de las operaciones financieras de los Estados, de sus orígenes y justificaciones, y de las repercusiones en la sociedad; asimismo, el estudio de los fenómenos financieros requiere ser global, bajo la forma de flujos y circuitos financieros, sin olvidar el grado de operaciones financieras individuales, y el aspecto jurídico nacional.

Ahora bien, la relación de las finanzas públicas con un régimen jurídico obedece a que estas deben estar sujetas a reglas jurídicas particulares, las cuales permitan disponer de la riqueza nacional en una cantidad suficiente, además de controlar sus movimientos y asegurar su empleo conforme a la voluntad popular y el interés general.

Por otro lado, las finanzas públicas no se limitan al control normativo del manejo de los recursos públicos, sino también a las estructuras político-sociales donde se van a aplicar, por medio de las políticas públicas del Estado. Por ejemplo: las políticas fiscales, presupuestales, monetarias y crediticias, todas necesarias para poder guiarse hacia el bienestar social, la estabilidad política del sistema de gobierno y la comprensión del juego de los mecanismos financieros.

Asimismo, la aplicación de estas políticas se refleja en los presupuestos destinados para determinada función del aparato estatal, donde se otorga un mayor importe del gasto presupuestario al que sea prioritario. Así, por ejemplo, si el país tiene tendencias de crecimiento, su inversión se dirige a la defensa nacional, obra pública o a la educación, y en el caso de buscar la confianza de los ciudadanos en el régimen político en que viven, se pueden implementar políticas tendientes al desarrollo de los préstamos públicos, seguridad pública o desarrollo social.

Con esto se establece que el método de estudio de las finanzas públicas está caracterizado, por una parte, a través de los enfoques del pensamiento en la investigación financiera, y por otra, mediante la amplitud de los recursos y las disciplinas accesorias con las que se auxilia en su desempeño.

Definitivamente, las finanzas públicas modernas muestran, a través del análisis de sus operaciones financieras, la previsión o justificación de fenómenos que pudiesen depreciar o mejorar el desarrollo del Estado, así como la relación con diversos factores de índole económica, política, social o psicológica.

Otro enfoque teórico de esta investigación se apoya en la teoría económico estructuralista, la cual establece que la inflación no es un fenómeno monetario, sino el resultado de desequilibrios reales manifiestos en un alza general de los precios.

Para evitar la inflación, los estructuralistas proponen no atacar los síntomas, como el aumento de la circulación monetaria, sino corregir los desequilibrios entre grupos y clases sociales, y entre las ciudades y el campo, así como mejorar la estructura de la balanza de pagos, mediante la sustitución de la producción de bienes con alta elasticidad de ingresos en la demanda, como sería el caso de los biocombustibles.

Actualmente, no existen investigaciones relativas a la institucionalización de una empresa pública para el control y aprovechamiento de recursos bioenergéticos. Sin embargo, existen estudios relativos a la producción de bioenergéticos en México, fomentados por la Red Mexicana de Bioenergía.

Asimismo, existen organizaciones internacionales como Biofuels-tech, Bioenergy International y European Biodiesel Board, que se encargan del fomento y la difusión de los avances tecnológicos en materia de bioenergéticos en todo el mundo.

Finalmente, tanto la Secretaría de Energía como la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo de los Bioenergéticos han sido facultadas para fomentar la industria de la producción de bioenergéticos a partir de información secundaria que obtienen.

En relación con la metodología utilizada en la investigación sobre los biocombustibles como alternativa energética y de obtención de ingresos públicos, esta es deductiva, analítica, sintética, comparativa y exegética. La explicamos brevemente a continuación.

El método deductivo aplicado se enfoca al análisis general del campo mexicano, de su estructura socioeconómica y de las condiciones apropiadas para ser industrializado, y con ello obtener los elementos necesarios para determinar la conveniencia de la intervención del Estado como un agente productor.

El método analítico aplica en la legislación destinada a la promoción de los bioenergéticos y promueve la industrialización del campo mexicano, así como las necesidades técnicas para poder establecer dicha industrialización, de la cual se resalta su naturaleza, sus fundamentos y sus consecuencias.

El método sintético culmina al haber analizado la situación del campo mexicano y las necesidades técnicas para su industrialización, para determinar la viabilidad de la integración de un ente paraestatal que pudiese controlar y explotar los biocombustibles.

El método comparativo confronta el tratamiento dado a los bioenergéticos en otros países como Brasil, Estados Unidos y la Unión Europea, y señala los beneficios y perjuicios que se han producido, percatándose las diferencias y coincidencias que existen.

El método exegético se utiliza en la interpretación de la constitución política y de las leyes reglamentarias sobre protección y promoción a las actividades en el campo mexicano, a fin de determinar y comprender la cobertura jurídica que ampara la producción de biocombustibles.

En lo que concierne a los tipos de investigación utilizados (la aplicada, la sincrónica, la explicativa, la ideográfica y la macro sociológica) se explican a continuación:

Es una investigación aplicada, la problemática planteada a partir de la emersión de los bioenergéticos da pie a la búsqueda de soluciones sistemáticas que dirijan no sólo su producción, sino el desarrollo sustentable hacia una industrialización agropecuaria y la generación de divisas para el erario.

El carácter seccional o sincrónico se aplica pensando en un periodo que va del año 2000 al año 2022, en el que se ha desarrollado una tecnología y un aprovechamiento más avanzado de los bioenergéticos. No obstante demos recordar que la bioenergía ha existido incluso antes del auge de los hidrocarburos como combustibles.

Por su profundidad, esta investigación es explicativa, pues no solamente se va a enfocar en las variables cuantitativas como la producción agrícola nacional, las estimaciones de producción de biocombustibles, el impacto en la producción alimentaria o la generación de divisas para el Estado, sino también en las relaciones existentes entre ellas y con el entorno político y social.

El carácter macrosociológico es un estudio a nivel federal, lo que implica la inserción de grupos sociales agrarios y la implementación de un mercado controlado, del cual el Estado puede obtener ingresos de una manera igual o superior a la que obtiene hoy en día por la explotación de los hidrocarburos.

En cuanto a las fuentes de información utilizadas, principalmente son secundarias obtenidas de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, y tratan sobre el comportamiento de la producción de energéticos, principalmente los biocombustibles.

De acuerdo con el marco o contexto, se trata de una investigación sobre la situación actual del campo mexicano y sobre la innovación tecnológica de los biocombustibles. Asimismo, el carácter ideográfico se basa en la singularidad del fenómeno de la innovación tecnológica de los bioenergéticos y su impacto en el campo mexicano.

Por lo tanto, la investigación se nutre de información estadística de la producción de insumos energéticos en el país, así como de las políticas empleadas por otras naciones, la tecnología que se necesita para su producción, los efectos colaterales producidos al respecto, entre otros aspectos.

Con referencia a los límites de la investigación, se tiene la documentación secundaria de la situación económica, geográfica, industrial, productiva y tecnológica del campo en México, del apoyo que ha recibido por parte del Estado a través de programas sociales y de fomento agropecuario, así como de los índices de producción de energéticos en el país y de bioenergéticos en Estados Unidos, Brasil y Europa.

Los límites de orden técnico que pudiese tener esta investigación se derivan del acceso a la información estadística nacional, a través de entidades como el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, principalmente.

Respecto a los límites de orden moral, es preciso señalar que el estudio de los bioenergéticos es un punto novedoso desde la perspectiva del desarrollo sustentable, por ello en este trabajo proponemos su regulación y control a cargo de un ente paraestatal es una propuesta de este trabajo; la intención es planear una sistematización adecuada entre el sector agrario, el energético y el financiero, a fin de lograr beneficios comunes.

Es importante señalar lo siguiente: la producción de biocombustibles puede ser medida de forma comparativa con otras entidades productoras, donde se aprecien los requisitos de materia prima necesarios, los ingresos percibidos, la tecnología necesaria y el impacto reflejado en dichas entidades.

En el caso de México, se presenta un sustento legislativo aparentemente suficiente para permitir el desarrollo de los biocombustibles, sin embargo, se limita a un esquema de políticas gubernamentales poco coordinadas. Aunado a ello, la precaria situación del campo mexicano no ha permitido el exitoso desarrollo que esta industria ha mostrado en otros países.

La empresa pública propuesta ha de ser integrada con otras, como por ejemplo, Petróleos Mexicanos o Comisión Federal de Electricidad, donde se determina el cumplimiento de un servicio público y de productos energéticos, así como de sus aportaciones a las arcas del erario público, las cuales aún son reflejadas anualmente en la Ley de Ingresos Federales.

El contenido de este trabajo de investigación se divide en:

La primera parte, se enfoca en el desarrollo del panorama que existe para el campo mexicano en la producción de bioenergéticos y parte de la conceptualización de los bioenergéticos en el siglo xxi, de la situación del campo mexicano para la producción de bioenergéticos y de la exégesis de la legislación vigente en México sobre el campo y sobre el desarrollo sustentable y el campo.

La segunda parte se avoca a un estudio sobre la planificación para el control y aprovechamiento de los recursos bioenergéticos por una empresa pública y parte de la evolución de los ingresos públicos provenientes de empresas estatales.

La tercera parte propone el establecimiento de una empresa pública encargada del control y del aprovechamiento de los recursos bioenergéticos, así como de la estimación de sus resultados.

Los bioenergéticos en el siglo XXI

El aprovechamiento energético ha permitido al ser humano mejorar sus condiciones de vida a lo largo del transcurso de su historia, aunque cada vez es más complejo el uso de las tecnologías para alcanzar ese aprovechamiento. La variedad de materias de las cuales se pueden obtener productos energéticos es amplia, entre ellas está la electricidad, los derivados del petróleo y la energía nuclear.

Durante el siglo xx, la explotación de los yacimientos petroleros se mostró como una de las principales actividades productivas y la que más influencia tuvo en el crecimiento y desarrollo económico de muchos países, convirtiéndose incluso en la principal fuente de ingresos públicos, como ocurrió en México.

Esta política ocasionó una extrema dependencia a los ingresos petroleros, el incremento de los índices de contaminación, el sobrecalentamiento global, conflictos políticos internacionales por los precios y su distribución y, por supuesto, la reducción de las reservas petroleras.

Las reservas de combustibles fósiles son cada día menores, debido al alto consumo que se ha hecho de ellas, de su difícil cuantificación y del riesgo que implica el uso de la energía nuclear. Ante esta situación, la sociedad contemporánea se ha vuelto muy dependiente de este tipo de energía, cuyo consumo asciende a un 84 % del total a nivel mundial, mientras que los biocombustibles suponen más de un 9 % de la energía final (Camps y Marcos, 2001).

Sin embargo, países como Brasil y Estados Unidos han buscado formas alternativas de producción energética masiva, asimilable a la petrolera, con innovaciones tecnológicas considerables en la producción de bioenergéticos.

Esta producción alternativa no únicamente les ha permitido a dichos países disminuir la dependencia petrolera sin tener que modificar tanto las estructuras de distribución para su aprovechamiento, sino también han logrado un avanzado nivel de industrialización agrícola y una reducción del impacto negativo ambiental por su producción.

Por cuanto hace al aprovechamiento de los biocombustibles, hay posiciones que argumentan la posibilidad de un desabasto en la producción alimentaria, la carencia de la tecnología suficiente para poder operar esta producción, la deforestación de áreas boscosas o selváticas para destinarlas a producción de granos, por mencionar algunos.

Ante este dilema de eficiencia, resulta conveniente tener un conocimiento suficiente para comprender qué son los bioenergéticos, sus clasificaciones o tipos, el aprovechamiento y el uso industrial que se les puede dar, así como las implicaciones positivas y negativas que conllevan.

También se antoja necesario detenerse y mirar la situación que afrontan hoy en día aquellos países que han optado por desarrollar esta industria energética, y qué resultados han obtenido desde diferentes aristas, para tener un juicio más sólido sobre la viabilidad de su implantación.

Efectos político- sociales

La energía ha sido un sector clave dentro de las políticas públicas de finales del siglo xx a la hora de alcanzar los objetivos de crecimiento, empleo y sostenibilidad planteados tanto a nivel global, como regional e interno.

Del mismo modo, por diversos factores, el aprovechamiento energético ha caído en una especie de politización, pues los gobiernos han enfocado el destino de los recursos económicos provenientes de sus energéticos al interés público.

Derivado de lo anterior, en muchas ocasiones se señala desvíos de recursos públicos provenientes de energéticos. En el caso especial de México, se agrega un constante desabastecimiento de recursos petroleros ante la alarmante dependencia que se tiene como principal fuente de recursos públicos.

Con una visión innovadora, Díaz González (2009) propone el aprovechamiento de las energías renovables como medio óptimo para afrontar la crisis energética antes expuesta y enlista los beneficios generales del aprovechamiento este tipo de energía, particularmente de los bioenergéticos:

• Disminución de la dependencia energética externa mediante la diversificación de las fuentes.
• Reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (gei).
• Favorece el mantenimiento y desarrollo del sector agrícola y agroindustrial, y contribuye a la creación de empleo, especialmente en el ámbito rural. Asimismo, produce beneficios derivados de la fijación de la población y el mantenimiento de esta en dicho ámbito, al ofrecer al sector agrario nuevas posibilidades de cultivos y también, si se realiza en parte, a costa de la ocupación de tierras excedentarias.
• Introduce beneficios colaterales, como la reducción del riesgo de incendios.
• Minimiza vertidos de residuos agroindustriales.
• Es la alternativa real y más viable a los combustibles fósiles empleados para calefacción, así como para climatización, dada la alta capacidad de sustitución que tiene (Díaz, 2009).

Ahora bien, un área sobre la cual se estima un impacto negativo de la producción de biocombustibles es en la disponibilidad y el acceso a los alimentos, especialmente en los sectores en los que existan carencias alimenticias considerables.

El Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (2007) estima que el aumento en la producción de biocombustibles incrementaría la demanda de productos obtenidos a través de los recursos naturales, con posibles consecuencias negativas, tanto ambientales como sociales.

Esto se decía porque los biocombustibles se producen con base en alimentos o bien compiten por la tierra que puede ser utilizada para su producción, lo que ocasiona impactos directos en los mercados alimentarios.

De esta manera, se configura también un cambio indirecto del uso de suelo, al redireccionar las plantaciones existentes de la producción alimentaria a la de biocombustibles, lo que ocasionaría una expansión del uso de la tierra a nuevas áreas. Esto acarrearía nuevas problemáticas porque si los usuarios previos no reducen su demanda de materia prima, cualquier incremento del rendimiento resultaría insuficiente para satisfacer la demanda adicional, lo que volvería al sector energético carente de certeza y fuera de control.

Situación internacional respecto a la producción de bioenergéticos

Una vez analizados los aspectos generales de los biocombustibles, particularmente de los bioalcoholes y del biodiésel, así como de su panorama multi e interdisciplinario, es necesario analizar las realidades vividas en países que han tomado la tarea de iniciar este proceso de industrialización bioenergética y cuentan con respecto de dicha producción.

A partir de estas experiencia, se aprecian las necesidades específicas en cada país, dada su geografía, el mercado interno y externo, el nivel de producción con que cuentan, y los efectos políticos, económicos, sociales e industriales.

Entre estos países, y de acuerdo con la Asociación de Combustibles Renovables (Licht, 2013) están Brasil, Estados Unidos y la Unión Europea.

Exégesis de la normatividad mexicana en el campo, desarrollo sustentable y bioenergéticos

La normatividad puede ser considerada como uno de los principales pilares de la sociedad contemporánea, pues asegura el orden social y fija valores fundamentales como la justicia, el bienestar, la igualdad, la transparencia, la legalidad, entre otros.

Sin embargo, las normas pueden tener diferentes acepciones, pues como lo explica Maynes (2000) en un sentido amplio, abarcan todas las reglas de comportamiento, obligatorias o no, y, en un sentido estricto, corresponden a un deber impuesto o un derecho concedido, ambos con carácter obligatorio y facultativo.

Cada sistema jurídico presenta una amplia variedad de cuerpos normativos, cuya clasificación puede ser hecha desde el punto de vista de su validez temporal, personal, espacial o material; o bien, desde su jerarquía, sean ordenamientos constitucionales, ordinarios, reglamentarios o individualizados.

En el sistema jurídico mexicano existen normas encargadas de la regulación de la producción del sector primario, incluyendo las relativas a la producción de los bioenergéticos.

Esta regulación inicia en la carta magna y la ley agraria, sigue en normas reglamentarias como la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, la Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos o la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética, por mencionar algunas.

Normas reglamentarias de desarrollo sustentable

Ante el cúmulo de las consecuencias negativas acaecidas en el entorno ambiental, desde todas sus aristas, la comunidad internacional desde finales del siglo pasado creó el concepto de desarrollo sustentable.

Tras diversos encuentros y tratados internacionales, se han instrumentado cuerpos normativos enfocados en el mejoramiento del bienestar humano, al mismo tiempo que en el equilibrio y restablecimiento ambiental.

De acuerdo con Alcocer (2007), dentro de dichos encuentros destaca en 1976 la Conferencia Mundial de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, celebrada en Vancouver, Canadá, donde se tomó la decisión de actuar para preservar y fortalecer la calidad de vida mediante prácticas de desarrollo sustentable.

El informe de Brundtland, aprobado en 1987 por la Comisión Mundial de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo, define al Desarrollo Sustentable como “aquel que satisface las necesidades esenciales de la generación presente sin comprometer la capacidad de satisfacer las necesidades esenciales de las generaciones futuras”. (onu, 1987)

En esta tesitura, el desarrollo sustentable se visualiza como un modelo de desarrollo racional enfocado a la preservación de los recursos naturales con base en el bienestar humano, ecológico y de justicia social.

La adopción de este compromiso de desarrollo responsable fue hecha por México hasta 1992, al haber firmado los compromisos de la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro, Brasil, los cuales hablan de la aplicación de medidas de alcance nacional y global definidas en el Programa de Acción para el Desarrollo Sustentable (Molina, 2007).

La integración de dichas políticas en el marco jurídico legislativo quedó en el artículo 25 constitucional, aunado a la creación de normas como la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, la Ley de Energía para el Campo, entre otras, que se explican a continuación.

Ley para el aprovechamiento sustentable de la energía

Para poder propiciar el aprovechamiento sustentable de la energía mediante uso óptimo en todos sus procesos y actividades, desde su explotación hasta su consumo, se creó el 28 de noviembre de 2008, la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía.

Esta ley se integra por seis títulos que versan sobre la planeación, los órganos encargados de su aplicación, los sistemas de información para el aprovechamiento sustentable de la energía, los procesos voluntarios para la eficiencia energética, las responsabilidades administrativas de los servidores públicos y las sanciones.

Tanto la planeación como la programación de los objetivos y estrategias para el aprovechamiento sustentable de la energía están a cargo del Ejecutivo Federal a través del Plan Nacional de Desarrollo.

Se pretende involucrar a las instituciones del sector público y académico, organizaciones civiles e iniciativa privada; así como a la población en general, para así alcanzar el uso óptimo de la energía en todos los procesos y actividades para su explotación, producción, transformación, distribución y consumo.

Para facilitar el cumplimiento de estos programas, se creó la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía, como ente desconcentrado de la Secretaría de Energía, facultado para formular y emitir metodologías sobre la cuantificación de desechos de la producción energética, de su uso y valor económico, de su eficiencia y su disponibilidad.

Esta comisión también puede proponer normas oficiales mexicanas para propiciar la eficiencia energética, el desarrollo y la difusión de la investigación científica y tecnológica, asimismo, está facultada para emitir opiniones vinculatorias en materia de aprovechamiento sustentable de la energía, y realizar supervisiones y visitas de verificación.

Ahora bien, con la finalidad de registrar, organizar, actualizar y difundir la información sobre el consumo de energía, sobre los factores que impulsan sus usos finales y sobre los indicadores de eficiencia energética locales y foráneos, se constituye el Subsistema Nacional de Información sobre el aprovechamiento de la energía.

Cabe señalar que esta ley permite a los particulares, de forma voluntaria y previa certificación de los procesos, productos y servicios, que realicen el examen metodológico de sus operaciones respecto del grado de incorporación de la eficiencia energética, el grado de cumplimiento de la normatividad en la materia y de los parámetros internacionales y prácticas de operación e ingeniería aplicables.

Se destaca de esta norma, la coercitividad ante el incumplimiento de ella por parte de los sujetos obligados, con base a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, la cual especifica sanciones pecuniarias para los servidores públicos que omitan sus obligaciones.

Sin embargo, se considera innecesario este punto dado que las obligaciones plasmadas en esta norma son de manera poco precisa y vaga, enfocadas a actividades de difusión y promoción de los objetivos y programas especiales establecidos en los planes energéticos correspondientes.

En general, se puede considerar que esta ley pretende establecer los lineamientos para propiciar el uso sustentable de la energía, a través de una planeación programática general, y ejecutada por una comisión encargada de establecer las metodologías aplicables para esta finalidad.

Comisión Intersecretarial para el Desarrollo de los Bioenergéticos

Ante el inminente impacto que traería consigo la bioenergía en México, el legislador mexicano se dio a la tarea de reglamentar tanto el fomento como la planeación de las industrias interesadas en los biocombustibles.

El primer producto legislativo al respecto fue la promulgación de la Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos el 1 de febrero de 2008, que, como fue analizado, se trata de una reglamentación de las políticas a seguir por distintos entes de la Administración Pública Federal, integrantes de la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo de los Bioenergéticos.

Dos meses después de la promulgación de esta ley, la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo de los Bioenergéticos dio su primer reporte, donde manifestó que dicha comisión fue instalada el 27 de febrero de 2008 y planeó que para el mes de noviembre de ese mismo año ya se habría promulgado un reglamento, situación que no se dio sino hasta junio del año siguiente.

De igual forma, se pretendía que para agosto de 2008 ya se hubieran publicado los programas establecidos en la Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos, situación que no ha tenido cabida a la fecha.

La Secretaría de Energía publicó electrónicamente los retos en materia de desarrollo tecnológico de los biocombustibles:

• Explorar y transformar las diversas vocaciones regionales para el desarrollo de biocombustibles.
• Implementar una estructura de desarrollo tecnológico que abra las posibilidades de México de tener liderazgo en la industria de la bioenergía.
• Ampliar la participación de las energías renovables en la matriz energética nacional.
• Generar una industria de la bioenergía capaz de apuntalar la seguridad energética de la nación, reducir las emisiones de carbono y contaminación que produce nuestra sociedad e incentivar el desarrollo rural sustentable (Energía, 2010)

Tabla XI.1. Potencial técnico para la producción de etanol y biodiésel a partir de cultivos energéticos

Notas: a) Los valores de la superficie cosechada y producción agrícola por cultivo se obtuvieron del Sistema de Información Agropecuaria de Consulta (Siacon), publicado por Sagarpa en su página web: http://siap.sagarpa.gob.mx/ar_comdearg.html; b) El coeficiente de producción de etanol a partir de maíz (grano) se obtuvo del rendimiento actual de la planta de producción de etanol a partir de maíz Tacamcuri, en Nuevo México, Estados Unidos. Como referencia, la eficiencia máxima de producción de etanol a partir de maíz es de 396 litros por tonelada de grano, según la tecnología y rendimientos máximos actuales. El coeficiente de producción de etanol a parir de la caña de azúcar se obtuvo de (Larson, 2000). El coeficiente de producción de biodiésel a partir de superficies cosechadas de soya, girasol, aguacate y coco se obtuvo de una referencia publicada en Internet por la empresa productora de biodiésel Abatec. S.A. (ABATEC S.A. DE C.V., 2006c): http://www.biodiesel.8k.com; c) Se utilizó un contenido energético de 23.4 MJ/l para el etanol y 44.4 MJ/l para el biodiesel. Se sustrajo la proporción de bagazo (15 %) considerado no apto para la producción de etanol.

Fuente: Cerutti (2006).

Como se muestra en la tabla XI.1, Macera plantea el escenario de la situación del campo mexicano para la producción de biocombustibles mediante un estudio que hace con las existencias de subproductos agrícolas y agroindustriales, a partir de datos de producción nacional publicados en el Anuario Estadístico de la Producción Agrícola de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) del año 2003.

Estos subproductos agrícolas e industriales van a ser entendidos como aquel producto o desecho bruto con potencial energético, como son las hojas, las puntas y el bagazo de la caña de azúcar; el rastrojo del arroz, la cebada, el frijol, el maíz, el sorgo y el trigo; así como el grano del girasol y los olotes del maíz.

Finalmente, se debe retomar que todo programa de impulso a la producción de bioenergéticos ha sido puesto en marcha en el mundo con el apoyo de incentivos financieros como mandatos, contratos de compra, impuestos diferenciales del etanol para ser mezclado con gasolina para nivelar los costos del etanol, establecimiento de topes de mezcla obligatoria en la distribución de biodiésel, reducción de aranceles en la importación de tecnologías de agroindustria, exenciones de impuestos a los productores de bioenergéticos, por mencionar algunos.

Estos incentivos tuvieron un costo en el erario, reflejado en pérdidas a corto plazo en los países que los han implementado. No obstante, han sido compensados con los efectos económicos positivos resultantes de estos programas.

Proyección de los aprovechamientos por los recursos bioenergéticos

A pesar de existir pocos estudios económicos respecto a la producción de biocombustibles en México, existen estimados que permiten visualizar la inversión necesaria para la implementación de la industria de los biocombustibles en este país aunado a los posibles ingresos económicos de su producción.

Cabe resaltar que los costos que se han estimado son pensados en su ejecución por parte del sector privado, dado que, en los principales países productores, como lo son Estados Unidos y Brasil, lo han aplicado de esa forma.

Sin embargo, para el caso planteado en esta investigación, donde se propone la creación de un ente descentralizado encargado de la producción de biocombustibles en el país, como un área estratégica nacional, esto requeriría agregar los costos tanto del establecimiento de esta industria, como de su marco legal, y de su plantilla laboral y administrativa.

Comisión para el control y aprovechamiento de los recursos bioenergéticos

En el desarrollo de esta investigación se han apreciado dos puntos importantes:

• El campo mexicano necesita un impulso industrial más operativo que político.
• Las empresas paraestatales que han funcionado en beneficio de la economía mexicana y de su desarrollo industrial son aquellas que cuentan con un marco normativo, y órganos operativos y de control.

Asimismo, se expuso la existencia de una Comisión Intersecretarial para el Desarrollo de los Bioenergéticos como motor de impulso para esta industria. No obstante, los resultados no han sido los esperados. Lo anterior se deriva de que, por la naturaleza intersecretarial de esta misma comisión, no se aprecia unidad ni coordinación entre sus integrantes, lo cual limita al establecimiento de políticas respectivas, y la mantiene expectante de la aparición de interesados por parte del sector privado.

Ante esta situación, se propone la creación de una empresa pública encargada precisamente del control y el aprovechamiento de los recursos bioenergéticos, con lo que pasaría de un nivel de rector de políticas públicas a un agente ejecutor de ellas. Por lo tanto se hace necesario determinar los alcances de este ente desde los puntos de vista de la semántica, lo jurídico, lo funcional y lo económico.

La palabra comisión, de acuerdo con la Real Academia de la Lengua Española, refiere a significados relacionados con un encargo, orden o facultad que se otorga, sea por particulares, por un ente público o por mandato de ley, a fin de que determinado sujeto cumplimente dicha tarea.

En el ámbito de la administración pública, una comisión refiere a una institución pública encargada del desempeño de una actividad de interés público, teniendo como ejemplos: la Comisión Nacional de Derechos Humanos, la Comisión Federal de Competencia Económica, la Comisión Federal de Telecomunicaciones, la Comisión Federal de Electricidad, todas ellas creadas por mandato de ley.

En este orden de ideas, se propone una comisión como una institución pública con potestades de control y de aprovechamiento de los recursos bioenergéticos en México. Ahora sólo convendría aclarar el significado de cada una de las potestades antes mencionadas.

En el sistema jurídico mexicano se aprecian órganos de control sectorial encargados de velar el cumplimiento de la normativa oficial, como son la Secretaría de Energía, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y la Secretaría de Agricultura, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; cada una en sus materias.

Sin embargo, en materia de biocombustibles se requiere de un ente que abarque esta diversidad normativa, y con el carácter de paraestatal vigile el estricto cumplimiento de las normas con base en los principios de legalidad, justicia social y desarrollo sustentable.

Ahora bien, por cuanto hace a la conceptualización de aprovechamiento, este corresponde a la utilización de algún bien del dominio público, para usos comunes y privados. A su vez, el Código Fiscal de la Federación, en su artículo 3, define a los aprovechamientos como “… los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal.”

Facultades y funciones institucionales de la propuesta

El cuerpo normativo, que reglamentase las potestades del Estado para el control y aprovechamiento de los biocombustibles, debe ir relacionado con el precepto constitucional que señale como área estratégica para la nación la producción de biocombustibles.

Asimismo, se habría de instituir un ente público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio público, integrado por un órgano de gobierno, uno de administración y uno de vigilancia o control.

Las facultades de este ente serían establecidas en una ley reglamentaria, y su estructuración y organización interna en una norma orgánica, cuyo objeto sería el control y aprovechamiento de biocombustibles en México.

La constitución del patrimonio de este ente descentralizado habría de componerse por bienes, derechos y obligaciones, con autonomía financiera sujeta a un esquema presupuestal, la cual le permitiera dar cumplimiento a las operaciones relacionadas con su objeto.

De igual forma, habrían de determinarse aquellos conceptos derivados de la producción de biocombustibles, como es el caso del etanol, del biodiésel, de la materia prima utilizada, de las principales actividades a realizar, de los agentes intervinientes en este proceso, del ente descentralizado, de las autoridades que intervienen tanto en la ejecución como en la vigilancia del cumplimiento de las normas, entre otros.

Dentro de las potestades que requeriría este ente descentralizado estaría la facultad exclusiva pública para la producción y el aprovechamiento de los biocombustibles en todo el territorio nacional.

Además, deberían delimitarse las actividades inherentes de este ente, como el abastecimiento de materia prima, elaboración, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización.

Lo anterior, dentro de un contexto cuya participación no sólo sería interna, sino también mundial, orientada a los intereses nacionales, en específico a la seguridad energética y al desarrollo sustentable, es decir, se establecería industria de los biocombustibles como de utilidad pública.

Asimismo, habría que facultar a este ente para celebrar convenios y contratos con personas físicas y morales, respecto a la adquisición de materia prima, obras y prestación de servicios públicos, y con otras paraestatales, con el fin de optimizar sus resultados.

Por otra parte, el biodiésel y el bioetanol, como productos de la industria de los biocombustibles, serían puestos a la venta directa al público a través de estaciones de servicio, que debiera de distribuirse y expenderse o suministrarse sin alteración.

También se consideraría adecuado un marco de distribución al contrato de franquicia u otros esquemas de comercialización, que al efecto suscribiría el ente descentralizado correspondiente con personas físicas o sociedades mexicanas y con cláusula de exclusión de extranjeros, de conformidad con la ley reglamentaria propuesta y con la Ley de Inversión Extranjera.

Es importante señalar que este ente descentralizado sería sujeto a las normas federales por cuanto hace a relaciones hacia terceros, lo cual le permita la participación en la elaboración de normas oficiales mexicanas que establecieran los métodos de prueba, verificación, despacho y distribución de esta industria bioenergética.

Como ente público, este habría de ser sujeto de obligaciones como:

• El cumplimiento con los términos y condiciones establecidos en las asignaciones presupuestales.
• La reducción del desperdicio innecesario de materia prima.
• La ejecución de acciones para evitar que las obras o sus instalaciones puedan ocasionar daño grave en las personas o sus bienes.
• La obtención previa a la realización de las obras, de los permisos que requieran las distintas autoridades de sus respectivas competencias.
• La entrega de sus productos con los estándares de cantidad y calidad establecidos.
• El respeto del precio que para los biocombustibles se haya establecido.
• El mantenimiento a ductos, sistemas, instalaciones o equipos.

De darse el caso de incumplimiento de cualquiera de las obligaciones establecidas para este ente paraestatal, habrían de establecerse sanciones e infracciones específicas en esta norma reglamentaria.

Al respecto habría de señalarse si se trata de alguna multa o medida de seguridad, y qué autoridades serían las encargadas de establecer dichas medidas de corrección, independientemente de la responsabilidad civil, penal o administrativa que resulte.

Estructuración orgánica

La norma orgánica para el ente descentralizado propuesto habría de regular la organización, el funcionamiento y la rendición de cuentas de este organismo, de manera que fijaría las bases para que el Estado pudiera ejercer sus facultades exclusivas a través de este ente y de órganos subsidiarios.

Primeramente, la comisión para el control y el aprovechamiento de recursos bioenergéticos se integraría por un órgano administrativo, un consejo de administración, órganos autónomos de control y órganos subsidiarios.

El órgano administrativo habría de depositarse en una persona denominada director general, propuesto por el Ejecutivo Federal y ratificado por el Senado de la República.

Este director en primera instancia sería el representante legal y administrador de este ente descentralizado, y estaría facultado para:

• Conducir la planeación estratégica y elaborar anteproyectos de ingreso y presupuesto controlado.
• Presentar ante un consejo de administración el plan de negocios y el programa operativo y financiero anual de trabajo.
• Ejercer los recursos públicos asignados, y elaborar reportes de políticas y criterios contables para ser aplicados.
• Presentar informes específicos requeridos por autoridades administrativas de manera trimestral, ante los integrantes del Congreso de la Unión.
• Definir las bases de los sistemas de supervisión, coordinación, control y desempeño de los organismos subsidiarios.
• Enviar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la información presupuestaria y financiera del ente paraestatal y de los organismos subsidiarios para la cuenta anual de la Hacienda Pública Federal.
• Proponer medidas para el desarrollo tecnológico y de calidad.
• Establecer mecanismos y sistemas de control interno.
• Difundir estados financieros e información relevante.
• Instrumentar sistemas de seguridad en la producción de biocombustibles.
• Establecer políticas de optimización de recursos financieros, materiales y humanos.

Asimismo, el consejo de administración habría de ser un órgano colegiado integrado por representantes del Estado, como los titulares de las secretarías de Gobierno, por integrantes de la representación sindical del sector obrero, y por profesionales del ramo de la industria de los biocombustibles ratificados por el Senado de la República.

Las atribuciones de este consejo de administración habrían de consistir en:

• La conducción central y dirección estratégica del ente descentralizado.
• El establecimiento de las políticas generales relativas a la producción. comercialización, desarrollo tecnológico, administración general, finanzas, reglas de conciliación contable y conducción de prácticas de la industria.
• El establecimiento y seguimiento de un sistema de administración de riesgos de la industria de los biocombustibles.
• La vigilancia y evaluación del desempeño del ente descentralizado y sus organismos subsidiarios.
• La aprobación del plan anual de negocios y de operaciones significativas.
• La aprobación de los proyectos y programas presupuestales y de inversión.
• La autorización de adquisición de la deuda pública.
• Expedición de normas o bases generales con arreglo a las cuales el director general pueda disponer de activos fijos.
• Nombramiento, remoción y otorgamiento de licencias a servidores públicos.
• Aprobación de normas y bases, y del estatuto orgánico que incluya la estructura, las bases de organización y las funciones de las distintas áreas de como la de producción, de comercialización, de distribución, de almacenamiento y de transporte.

Respecto a los órganos subsidiarios, estos tendrían un carácter desconcentrado, técnico, industrial y comercial, que apoyen con la realización de actividades como:

• El asesoramiento y capacitación técnica para los productores primarios para la obtención de materia prima de mayor calidad.
• El apoyo para la transición tecnológica de los automotores para el uso de los biocombustibles.
• La investigación y avance tecnológico en biocombustibles.

Finalmente, las funciones de estos entes deben ser controladas por órganos autónomos bajo la figura de un comité de auditoría y evaluación del desempeño, además del Órgano Interno de Control, de la Auditoría Superior de la Federación, y de auditores externos contratados para ese fin.

Infraestructura para la producción y aprovechamiento de biocombustibles

El enfoque hacia los requerimientos de infraestructura para la producción de biocombustibles debe de contemplar los distintos factores políticos, económicos y sociales que se lleguen a relacionar, como son la tecnología necesaria y la situación actual del campo mexicano.

Inicialmente, el productor primario debe de ser asesorado respecto a los productos necesarios para la producción de los biocombustibles, tal como fue expuesto en el primer apartado de esta investigación para la obtención de bioetanol sería lo siguiente:

• Las sacarosas, que se encuentran en la melaza, el sorgo y la caña de azúcar.
• Los almidones, cuya obtención viene de cereales como el maíz, trigo, cebada y tubérculos como la yuca, el camote y la papa.
• La celulosa de productos maderables, residuos agrícolas y forestales.

Para la obtención del biodiésel se requieren aceites vegetales provenientes de todo tipo de plantas oleaginosas como el girasol, la palma africana, la higuerilla o la soja, así como grasas animales.

En este punto, es donde se llega al debate respecto a la deficiencia de la producción de los biocombustibles por un supuesto desabasto alimentario, al cambiar el destino productivo de los campos agrícolas. Sin embargo, una vez analizada la situación del campo mexicano en el segundo apartado de esta investigación, se concluye que la decadente situación del sector primario ha provocado una producción de autosuficiencia apenas sostenida y una acelerada dependencia a las importaciones de los productos básicos.

La situación que acaece en el campo mexicano denota, de acuerdo con el Instituto Nacional de Ecología, que, del territorio cultivable nacional, el 76 % corresponde a la agricultura temporal, y el resto a sistemas de riego con problemas de ensalitramiento, anegamiento, sobreexplotación de acuíferos y sedimentación en los almacenamientos superficiales.

De ser replanteado el destino de los productos agrícolas a otros mercados, como el de los biocombustibles, otorgarían a los campesinos no sólo la oportunidad de tener quiénes les compren sus productos con una demanda creciente, sino además que puedan obtener los ingresos suficientes para incrementar su producción.

Además, México, con la introducción del etanol como combustible, se beneficiaría de muchas formas: creación de empleo, desarrollo de la economía rural, ampliación de las infraestructuras sociales en zonas rurales, mejora de la seguridad energética, conservación de los recursos petrolíferos, mejor gestión del agua, expansión de la agricultura a tierras más secas con cultivos resilientes, cultivos anuales múltiples como el sorgo dulce, ahorro en los intercambios exteriores, motivación de la comunidad científica y tecnológica, incentivos a la industria de bienes de producción y mejora del medioambiente local y global (Secretaria de Energía, 2006).

De igual manera, al acceder el campesino mexicano a los avances tecnológicos existentes, de una manera más general y en iguales condiciones, se considera posible lograr aquella agroindustrialización que requiere el sector primario; lo anterior denota que el avance tecnológico y la investigación se deben plasmar también como requisitos de infraestructura indispensable para la producción de biocombustibles en México.

México cuenta con prestigiosas casas de estudio que podrían apoyar al ente descentralizado propuesto, ya sea de forma externa o interna, a fin de integrar un cuerpo científico investigador de los distintos beneficios que se pudieran obtener de los biocombustibles y de acuerdo con las condiciones geográficas y climatológicas con que cuenta el país.

Estas investigaciones partirían de la obtención de semillas y cultivos con mejores niveles de calidad, lo que permitiría un mejor aprovechamiento de la materia prima que se esté produciendo, y permitiría determinar aquellas consecuencias positivas y negativas de su aplicación en el campo mexicano. Asimismo, mediante ellas se podría determinar el uso de fertilizantes y pesticidas, para mejorar la producción de biocombustibles, y evitar los que podrían reducir la calidad y afectar severamente el entorno ambiental.

Toda la información obtenida por este cuerpo científico sería canalizada a través del ente paraestatal propuesto, a fin de proporcionársela a los productores primarios, porque puedan obtener mejores materias primas destinadas a la industria de los biocombustibles, lo que optimizaría la producción y sus beneficios.

Otro aspecto importante relacionado con la tecnología es la adaptación de los automotores para el uso de los biocombustibles, pues al ser en su gran mayoría receptores de gasolina y diésel, habrá que otorgar estímulos fiscales a los productores automotrices.

En esta arista se tienen las mezclas de biocombustibles con gasolina o diésel, y la adaptación de motores flexibles que toleren biodiésel o bioalcoholes, para el caso de las mezclas antes mencionadas. Nicolás Rodríguez (Secretaria de Energía, 2006) explica la necesidad de eliminar la preparación de componentes como los butanos y pentanos, los cuales son de muy bajo costo, para sustituirlos por biocombustibles. Esto incrementa el valor de cada barril de combustible en un aproximado de 10 a 12 por ciento.

Aunado a lo anterior, el mezclado no podría ser llevado a cabo en las refinerías, por lo que deben considerar además los costos de terminales de almacenamiento y distribución, adecuaciones a instalaciones y del sistema de mezclado mismo. Con esto se hace notoriamente necesario el establecimiento de apoyos tanto al sector agrícola como al petrolero.

Respecto a la distribución de automotores híbridos, los distribuidores tendrían que iniciar en primera instancia la venta de unidades que acepten ambos tipos de combustibles, para que a largo plazo sean producidos únicamente los receptores de biocombustibles.

El potencial técnico calculado de los subproductos agrícolas y agroindustriales en México es de 1 065 Peta Joules (PJ) al año. El 20 % de este potencial lo aportan los subproductos de la caña de azúcar y el 50 % los subproductos del maíz.

Con base en los procesos de obtención, tanto de bioalcoholes como de biodiésel, el equipamiento industrial necesario recae en molinos, equipos de conversión y sacarificación, fermentadores, equipos auxiliares, columnas de destilación, secadores, evaporadores, torres de enfriamiento y prensas mecánicas.

Estas plantas industriales de biocombustibles deben ser ubicadas en lugares estratégicos para facilitar el acceso a la materia prima de los productores agrícolas, que derivado del estudio que realiza Ignacio Lazcano (Secretaria de Energía, 2006) serían:

• Caña de azúcar: bajo Papaloapan (Veracruz), huastecas (Veracruz), Balsas.
• Maíz grano: Mar de Cortés (Baja California Sur)
• Trigo grano y paja: Mar de Cortés (Baja California Sur)
• Sorgo grano: golfo norte (Tampico, Veracruz)
• Remolacha azucarera: Mar de Cortés (Baja California Sur)
• Remolacha tropical: Bajo Papaloapan y Peninsular (Tabasco, Campeche, Yucatán)
• Yuca: bajo Papaloapan y peninsular (Tabasco, Campeche, Yucatán)

Tabla XI.2. Costos de obtención de etanol y biodiésel por tipo de recursos

Notas: a) el costo del recurso se encuentra expresado en pesos mexicanos (2003-2004) por cada tonelada; b) el costo de inversión, el costo unitario, la situación actual de la tecnología y el costo del producto se obtuvieron de la literatura internacional; c) el costo del producto expresado en dólares por litro, corresponde a una mezcla B20. (ND) No Disponible.

Fuente: Macera (2006).

De acuerdo con Macera (2006), la obtención del bioetanol se puede lograr mediante el empleo de tres diferentes tipos de recursos:

• Recursos ricos en almidones, para los cuales se requiere de una inversión de 162 millones de dólares para una planta que produce 200 millones de litros al año.
• Recursos ricos en azúcares, con una inversión estimada de 102 millones de dólares destinados a una planta que producirá 235.4 millones de litros al año con etanol de melaza, con un costo promedio de 9.73 dólares por Megavatio.
• Recursos ricos en celulosa, cuyos valores para la inversión son muy elevados y poco competitivos.

Es de señalar que la producción de bioetanol a partir de bagazo de caña como recurso rico en azúcar es más elevado, pues llega a los 244 millones de dólares. Con el mismo producto se producirá 235.4 millones de litros al año, y con un costo promedio de 12.73 dólares por Megavatio por hora.

La Secretaría de Energía estima que la producción del biodiésel en México tiene un costo de entre $ 5.3 y $ 12.4 por litro, equivalente al diésel derivado del petróleo, y que estos costos pueden variar en medida de la posibilidad de venta de los subproductos agrícolas. Por ello se sugiere una producción a partir del uso de materias primas de bajo costo como aceites y grasas recicladas e iniciar una política gradual de sustitución de diesel por el biodiésel.

A una escala mayor, se estima un costo unitario por planta industrial para la producción de biodiésel de $ 311 millones de pesos, mientras que en un escenario de participación del 5 % en el consumo respecto del diésel, serían necesarios $ 3 100 millones de pesos.

La década pasada, en la industria cañera de México se producían 45 millones de litros de etanol ante una demanda nacional de 164 millones de litros, lo que hizo necesaria la importación de más de 100 millones de litros de bioetanol, dado que son utilizados en la industria química y alimentaria. Esta refleja una demanda adicional a la esperada para el consumo de este alcohol como combustible.

Hasta el momento, y como se ha apreciado en el desarrollo de esta investigación, el desarrollo tecnológico en México para la producción de biocombustibles se ha enfocado únicamente a estudios experimentales y de simulación, como los de Monterrey, Guadalajara y Chiapas, pero difícilmente enfocados en forma a una producción masiva como combustibles.

La planta piloto construida por el Grupo Energéticos en Monterrey tuvo un costo de 1.5 millones de dólares en el 2002, y estima una producción mensual de 300 a 500 mil litros de biodiésel en su etapa de arranque con la utilización de camiones distribuidores de combustible de la empresa. Próximamente se espera un aumento en la producción de biodiésel a 12 millones de litros anuales.

Ejemplos de plantas productoras hay muchas en el mundo, pudiendo señalar la de Salamanca, España, que empleaba para 2003, como materia prima, 300 000 toneladas al año de trigo y cebada para la obtención de 100 millones de litros anuales de etanol, con una inversión de 162 millones de dólares y con una expectativa de ventas de 156 millones de dólares anuales.

Ahora bien, si tomamos en cuenta que México tiene una superficie cultivable de 22 millones 109 mil hectáreas, de acuerdo con los reportes del Instituto Nacional de Ecología (2011), con tan sólo 3 millones de hectáreas se igualaría la potencialidad de producción europea en biocombustibles.

Si hacemos un estimado de una inversión para el establecimiento de 30 plantas productoras en México de bioetanol, y tomamos un costo por planta de $ 102 millones de dólares, de acuerdo con los resultados en Estados Unidos de Norteamérica, la inversión nacional sería de $ 3 060 millones de dólares.

Esta inversión podría acumular una producción de 7 602 millones de litros anuales, que al precio de 2010 de 0.63 dólares por litro¹ representarían 4 789 millones de dólares anuales, o bien 59 865.75 millones de pesos mexicanos, con lo cual no sólo se recupera la inversión, sino que se proveen de recursos suficientes para mantener a esta industria y se podrían aportar sus recursos excedentes para el gasto público.

Cabe hacer referencia al estudio que hace Luis Hurta (como se citó en Secretaría de Energía, 2006) respecto a las potenciales de demanda y oferta de los biocombustibles, sea etanol o biodiésel, pues plantea para 2010 un ahorro de divisas por la reducción de la importación de gasolina y Metil-Terbutil-Ester (MTBE) de 185 millones de dólares, con cultivos como la caña de azúcar, el maíz, el sorgo, la yuca y la remolacha.

Reflexión

El establecimiento de un ente descentralizado enfocado a la explotación, control y aprovechamiento de los biocombustibles representa un esfuerzo multi e interdisciplinario, a fin de poder obtener una nueva fuente de ingresos públicos derivada de ellos.

El marco normativo para crearlo debe partir desde las bases constitucionales, a fin de que el Estado pueda contar con la potestad suficiente para ser el único productor de biocombustibles, y de esta forma controle los distintos índices económicos, sociales y ambientales que pudieran verse afectados ante la entrada de este inminente mercado al país.

Asimismo, el marco normativo debe estipular las facultades expresas sobre las cuales este ente descentralizado va a dirigir sus actividades públicas, para que en un marco de legalidad sean respetadas todas las políticas públicas que se han establecido en materia de recursos bioenergéticos.

Las actividades productivas como las de investigación y avance tecnológico son esenciales para el éxito de esta industria en el país, dado que, en el contexto internacional, países como Estados Unidos y Brasil son pioneros en esta producción, lo que da pie a que tengan precios competitivos y productos de mejor calidad.

Para la producción de bioenergéticos es necesario visualizar aquellos productos primarios que pudieran traer consigo mejores resultados para este fin, y así obtener una mayor producción, luego esto se haría del conocimiento de los productores primarios para que puedan estar en la disposición de ofertarlos de una manera satisfactoria.

Para alcanzar una producción similar a la de las grandes potencias en materia de biocombustibles, no se hace necesaria la total ocupación del territorio nacional cultivable, lo que desestima aquella alarma de crisis alimentaria en el país.

Esto si tenemos en cuenta que actualmente la generación de productos básicos en México es muy poca, a cual hace que se tenga que recurrir a las importaciones de los productos primarios.

La inversión para el establecimiento de plantas productoras de biocombustibles es en un precio estimado, que toma en cuenta los costos en otros países con fines similares. Sin embargo, permite tener una aproximación tanto del monto de dicha inversión como de las posibles ganancias, de lo cual se aprecia que sí es redituable esta industria, pues obtendríamos un monto de producción suficiente para la generación de ingresos públicos.

Conclusiones

Los biocombustibles llegaron en el siglo xx como una alternativa energética y sustentable, ante el inminente agotamiento de las reservas petroleras en el mundo y los diversos acuerdos internacionales derivados del Convenio de Kyoto para la preservación del medioambiente y el mejoramiento de las condiciones de la vida humana.

La vasta variedad de biocombustibles existentes permite una visión de la amplitud para desarrollar la producción de bioenergéticos en México, dado que se cuenta con la extensión territorial suficiente para una producción excedente de cultivos.

El bioetanol y el biodiésel han destacado por los exitosos resultados económicos que han mostrado países como Estados Unidos de Norteamérica y Brasil, este último con un crecimiento productivo muy representativo desde que inició su producción.

Asimismo, el biodiésel se presenta como el biocombustible más factible para ser producido, derivado del bajo costo de sus insumos y tecnología, y de su viabilidad para adecuarse a la existente tecnología automotriz.

Los esfuerzos por implantar la industria de los biocombustibles inician con la inquietud de diversos investigadores como Federico Anzil, Manuel Camps, Francisco Marcos, Omar Guillen, Omar Macera, entre otros. Las obras de estos científicos otorgan las bases teóricas, estadísticas y técnicas para dar a conocer a la población lo que son los biocombustibles, sus tipos, sus beneficios y, por supuesto, sus resultados en otros países, a fin de iniciar esta industria en México.

En respuesta a ello, fueron integradas al marco jurídico mexicano leyes como la de Desarrollo Rural Sustentable, la de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos o la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética.

Estas normas establecen las políticas públicas de apoyo a esta industria, los que se aplican a través de diversos programas gubernamentales coordinados por la Secretaría de Energía, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, y la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Desafortunadamente, no se ha podido lograr un despegue de la industria de los biocombustibles derivado de la situación en el campo mexicano, lleno de desigualdad y abandono, de carencia de los recursos tecnológicos y financieros para promover esta producción; ni qué mencionar de la producción alimentaria.

La producción del sector primario adquiere el carácter de autosuficiencia, lo que obliga al país a recurrir a la importación de productos agrícolas. La deficiente o nula intervención del Estado en este sector y la crisis del campo han estado presentes desde mediados del siglo xx, pero se acentuaron con la integración económica de México a través de los distintos acuerdos de libre comercio.

Los productores extranjeros descubren un campo mexicano subsidiado, con una deficiente cultura de la investigación y del progreso tecnológico, así como una competitividad casi nula ante la carencia de infraestructura productiva, y una pobreza rural agravada con la inmigración y el abandono de las tierras de cultivo.

La intervención del Estado mexicano en el campo ha sido ineficiente, a pesar de los grandes montos presupuestales que le son destinados, dado que se enfoca a la aplicación de programas subsidiarios que, lejos de fomentar aquella revolución agroindustrial, estanca al campesino en un conformismo y extrema dependencia de los ingresos públicos.

El Estado mexicano debe reconsiderar la opción de las empresas públicas como política de intervención en el mercado nacional e internacional, ante las fallas de mercado que desfavorecen la economía mexicana, aunado a la falta de reconocimiento de estos entes descentralizados como fuentes de ingresos públicos.

De una forma general, demerita el valor conceptual de la empresa pública al enfocarse únicamente en la explotación de hidrocarburos, cuando existe una amplia gama de servicios que puede utilizar y desarrollar en su propio beneficio.

Entre estas opciones se encuentra la explotación de bienes nacionales o la explotación exclusiva de la Federación, además de aquellas nuevas opciones o mercados que por el avance de la tecnología son viables de ser considerados, como es el caso de los biocombustibles.

La política privatizadora implementada en el sexenio salinista se puede determinar prudente, en ese momento las empresas públicas estaban muy lejos del cumplimiento de los fines originalmente justificados. Sin embargo, el problema fue la falta de continuidad de esa política, que se había planteado no sólo la obtención de ingresos derivados de la enajenación de dichas empresas, sino también:

• La descarga de las subvenciones o transferencias que al respecto se aportaban.
• Las vertientes de la reestructuración de las ramas tradicionales como las industrias siderúrgica, azucarera y textil.
• La articulación de las cadenas productivas.
• El fomento al crecimiento estable de las ramas con tecnología avanzada y alta productividad.
• La creación de industrias y sectores de punta, para superar el rezago en el campo de la tecnología y el impulso a ramas como la electrónica, la biotecnología y los nuevos materiales.

La existencia de las empresas públicas no debe entenderse como una forma autoritaria del control del Estado hacia el sector privado, sino como un instrumento esencial y estratégico para el desarrollo económico y social del país, lo que acarrea una competencia equitativa, con igual acceso a los medios de producción, y por supuesto a sus beneficios para toda la población.

Las empresas públicas, por su propia naturaleza, deben estar reglamentadas por ordenamientos jurídicos relativos a su forma de organización, a sus finalidades y principales funciones, a través de organismos de control y supervisión, pero no únicamente respecto a su organización, sino también a sus resultados y rendimientos.

De esta forma se hace cada día más viable la posibilidad de obtener ingresos a través de empresas públicas sin afectar el mantenimiento tanto de su infraestructura como de su crecimiento y avance tecnológico.

El establecimiento de un ente descentralizado encargado del control y el aprovechamiento de los biocombustibles se justifica con los resultados económicos que pudieran derivar de ellos, así como por el impulso que pueden dar al crecimiento agroindustrial y el combate del impacto ambiental.

Este ente propuesto, integra una política pública multi e interdisciplinaria que contempla los factores antes referidos, donde el Estado se presenta como agente regulador del mercado de los biocombustibles.

De igual forma, se evitarán los excesos de los dueños del capital del sector privado y por supuesto la acumulación de la riqueza nacional en pocas manos, lo que fomenta el mejoramiento del nivel de vida de la gente del campo y promueve la justicia social.

Los ingresos públicos estimados por la producción de bioetanol, en un marco nacional de 30 plantas productoras, apenas llegaría al 50 % de la producción anual de los ingresos obtenidos por la Comisión Federal de Electricidad, sin embargo, estas cifras no estiman el número de fuentes de empleo que otorgaría y sobre todo la incentivación al sector primario para un crecimiento sostenido.

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