Capítulo 12. Derecho y ética pública

12.1. Ejercicio del derecho y ética pública

La ética históricamente ha estado presente en los asuntos de gobierno. En el ámbito teórico, el desarrollo de las ideas filosóficas reporta sobre los estudios de ética el análisis de su aplicación en el sector público, los trabajos de Platón, entre otros, así lo demuestran (Platón, 1978, p. 278). En la práctica, la ética es un elemento consustancial en el quehacer de la política, en los procedimientos gubernamentales, así como en el actuar de los gobernantes, aportando los valores que beneficien a la función pública para el bien de los gobernados.

Pues bien, si la ética pública se encuentra desde la Antigüedad para orientar la conducta de los hombres de gobierno, en la vida contemporánea se refuerza su importancia como un tema de análisis fundamental de los principales estudios sobre el gobierno y la administración pública. Incluso, la ética pública permite evaluar los malos gobiernos, como en el caso de los totalitarismos y las tiranías. En este sentido, Hannah Arendt (1998) afirma que

[…] 2 500 años que separan a Platón de Kant, sentimos inmediatamente la tentación de interpretar el totalitarismo como una forma moderna de tiranía, es decir, como un gobierno ilegal en el que el poder es manejado por un solo hombre. Poder arbitrario, irrestringido por la ley, manejado en interés del gobernante y hostil a los intereses de los gobernados (p. 370).

En el ejercicio de la administración pública, se enfatiza la importancia en el presente de valores como: honestidad, legalidad, equidad, objetividad, calidad, eficiencia y eficacia, entre otros valores del servicio público. Se afirma que

si bien siempre ha de conservarse el norte de que se trata de orientar nuestras acciones hacia una vida felicitante, hacia una buena vida, el salto definitivo estará en la construcción de una convivencia ética en el marco de una organización política que la contenga y la propicie (Arroyo, 2013, p. 13).

Emerge así un nuevo paradigma centrado en los criterios y las líneas de acción que debe sustentar la administración pública, entre los que se encuentran: receptividad de las necesidades del ciudadano, transparencia y rendición de cuentas, entre otros, todos los cuales exigen el afianzamiento de la ética y de los valores fundamentales.

Cuando la ética se aplica en la práctica del servicio público, se le asigna el carácter de ética pública, también denominada ética para la política y la administración pública. La ética pública, explica Adela Cortina (2010), “señala principios y valores deseables para ser aplicados en la conducta del hombre que desempeña una función pública” (p. 138.); esta ética representa la conformación de una ética de mínimos como consecuencia de un conjunto de valores mínimos que han sido consensuados por la comunidad política, frente a una ética de máximos, como valores que maximizan los principios y comportamientos humanos: “La ética de mínimos se pronuncia sobre cuestiones de justicia exigibles a toda la ciudadanía por permitir la vida buena en el escenario de la polis” (Víquez, 2012). En efecto, la ética como disciplina científica ofrece al servidor público un conocimiento que lo lleva a actuar de una determinada manera en cada situación, favoreciendo la selección de las diversas situaciones que son más convenientes para la colectividad. Esta disciplina

[…] establece los criterios que debe tener en cuenta todo servidor público para llevar a cabo sus funciones con el fin de lograr un bien para la comunidad. La ética pública puede comprenderse como un hacer colectivo, como un proceso en el que tanto la colectividad como los individuos generan pautas de conducta que posibilitan un mejor desarrollo de la convivencia, de la autonomía y de la libertad del hombre (Naessens, 2010, p. 2114).

En el contexto del ejercicio del poder, del servicio público y de la participación ciudadana, para limitar o controlar el poder público, los conceptos de la anticorrupción y la rendición de cuentas ya forman parte del lenguaje cotidiano. Esta preocupación se expresa de manera nítida por controles y contrapesos, por la supervisión, evaluación y fiscalización del servicio público. En este sentido, hay coincidencia en que democracia implica anticorrupción y rendición de cuentas.

La rendición de cuentas, como postula una definición de su concepto, “es la capacidad de asegurar que los funcionarios públicos respondan por sus acciones” (Pérez, 2009, p. 64). Existe consenso de las bondades de este concepto y hay una adhesión amplia a la causa de la rendición pública de cuentas. La rendición de cuentas se ha vuelto una exigencia en el mundo de la política democrática, es de hecho parte fundamental de la democracia. En este sentido, la responsabilidad de los servidores públicos, como un aspecto de la rendición de cuentas, cobra un especial significado práctico en nuestro país y en el mundo por su importancia para la consolidación democrática. Adicionalmente a su dimensión informativa, la rendición de cuentas contiene también elementos de coacción y castigo, preguntando por hechos, por lo que su dimensión es además argumentativa, expresada ésta en razonamientos y formando juicios.

En la revisión de estudios sobre la corrupción, se encuentra que conforme al Índice de Percepción de la Corrupción (ipc), elaborado anualmente por la organización de Transparencia Internacional, México se ubica en la posición 100 de 183 países, con una calificación de 3.0, en una escala donde 0 es la mayor y 10 la menor percepción de corrupción. Esta calificación es la peor en 10 años, ya que desde 2001, México ha ido descendiendo en la clasificación del lugar 51 hasta el 100 el año 2015; en este año el país se ubica en el lugar 95 de 165, en un orden descendente de los menos a los más corruptos (Transparencia Internacional, 2016).

Asimismo, el Barómetro Global sobre la Corrupción, elaborado también por Transparencia Internacional, consigna que 76% de los mexicanos manifestó en 2010 que en los tres años previos la corrupción había aumentado. Más de la mitad de los mexicanos (52%) consideraba que la lucha del gobierno contra la corrupción era ineficaz; además, tres de cada 10 mexicanos (31%) declararon que durante 2010 pagaron un soborno. Por lo que respecta a las estimaciones del Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (ceesp), se calcula que la corrupción cuesta alrededor de 1.5 billones de pesos al año (Transparencia Internacional, 2010).

En promedio, según la misma fuente, las empresas destinan 10% de sus ingresos a sobornos y “comisiones” para poder operar (Transparencia Internacional, 2010). Por su parte, el Banco de México y el Banco Mundial coinciden en que la corrupción equivale a 9% del Producto Nacional Bruto, y el inegi calcula que alcanza un monto de 347 000 000 000 de pesos al año (Amparo, 2015, p. 43).

12.2. Breve revisión doctrinal sobre ética pública

En la revisión doctrinal se encontraron vastos y profundos estudios sobre la ética pública, desde las aportaciones teóricas de las culturas antiguas hasta la ciencia contemporánea. Grecia, crisol de las culturas de la Antigüedad y puente entre Oriente y Occidente para acercar las civilizaciones milenarias a los nuevos pueblos europeos, se caracterizó porque el buen gobierno y la vida política del Estado fueran inseparables de la valoración ética. Se afirma que “en la Antigüedad el pensamiento político no se distinguía de la religión, la moral, la filosofía o las doctrinas económicas […] las ideas políticas y los postulados morales se enlazaron” (Serra, 1991, p. 23). Puede afirmarse que con el nacimiento de la ciencia política en el siglo V a. C., nace también la ética política, toda vez que en Sócrates, fundador de la ética como disciplina filosófica, su pensamiento político está revestido de contenido moral: “el hombre virtuoso es el mejor ciudadano y ha de estar sometido al Estado” (Serra, 1991, p. 27).

Platón (2008), en su obra Las leyes, concibió la organización del Estado en función de la imperfección humana, y propone un sistema legal para alcanzar los máximos resultados a pesar de las condiciones de la realidad. Este mismo pensador griego, en su obra La República, propuso las bases de la estructuración del Estado ideal, subordinado a la justicia, e identifica a la sabiduría con la virtud (Platón, 1978, p. 278). Para Aristóteles (1998), la plenitud de la moral se encuentra en la comunidad política; sólo en la sociedad política logra el hombre su perfección, evitando la injusticia, que es el mayor mal. Afirmaba que

[…] cómo hombres libres no violarán la ley y llenarán los vacíos que ella se ve obligada a dejar. Si bien tal virtud es pocas veces alcanzada por la multitud, hay que suponer que la mayoría está formada por hombres buenos, buenos ciudadanos (p. 71).

La cultura romana aportó en forma significativa al desarrollo de la teoría política y de la ética pública. En el derecho romano se distinguen términos para designar instituciones que se consideraban de origen ético, como la declaración de Celso, “el arte de lo bueno y de lo equitativo”, y leyes basadas en fórmulas jurídicas jus civile y jus gentium (Bernal & Ledesma, 2003); también sostenían que existen preceptos morales que escapan de la sanción de la ley positiva, pero que tienen su sanción en la conciencia moral (Álvarez, 2005, p. 28).

Con el nacimiento del cristianismo se da el tránsito de las religiones politeístas al monoteísmo; el reconocimiento de esta religión se expande al ámbito universal, para ensanchar sus postulados y provocar una profunda transformación del mundo occidental, con una nueva configuración del mundo grecolatino: “las ideas religiosas y éticas se unen para dar nacimiento a una concepción superior de la vida y del hombre” (Olmeda García, 2015, p. 108).

En la Edad Media se gestaron las nacionalidades y se integraron el poder político, el religioso y el económico. Esta etapa histórica se observa desde diferentes visiones, para unos es una etapa oscura, porque el conocimiento se desarrolló con poco sentido científico, y para otros cumplió su misión cultural y civilizadora. Puede afirmarse que aunque el desarrollo científico y técnico no avanzó significativamente en esta época, no obstante, el ámbito espiritual alcanzó grandes dimensiones. En esta etapa de la humanidad, la naciente religión cristiana formuló un imperativo moral universal, al que también había de someterse el Estado: “las exigencias de la política, para las cuales no había sitio en el marco de la teoría jurídica y constitucional medievales, hubieron de abrirse camino por sí mismas” (Álvarez, 2005, p. 34). En esta época se comenzó a distinguir entre derecho natural y derecho positivo, y el poder estatal sustentado en el derecho positivo se situó por debajo del derecho natural.

Resalta en el pensamiento de la Edad Media la figura de santo Tomás de Aquino, quien hizo importantes aportaciones filosóficas y éticas en sus obras Las éticas de Aristóteles, La suma contra los gentiles, La suma teológica y el Tratado de las leyes. Santo Tomás define la ley como “una ordenación de la razón para el bienestar común, promulgada por quien tiene a su cargo el gobierno de la comunidad” (Olmeda García, 2015, p. 113).

Con la edad moderna finaliza el predominio político de la Iglesia y surge lo que se conoce como el Renacimiento y la Reforma. Los cambios más profundos se iniciaron en Europa occidental a partir del siglo xvi y cobraron fuerza hasta el siglo xviii, con trascendentes acontecimientos, grandes reflexiones sobre la política y el Estado y el avance de la ciencia y la tecnología. El pensamiento político-jurídico defiende al Estado y aprueba lo que sea necesario para su salvación, surge así el principio de razón de Estado; Jean Bodin (1992) afirma que “nada indispensable a la salvación del Estado puede aparecer como ignominioso” (p. 891). En esta etapa de la humanidad hay un fuerte desarrollo de la teoría filosófica política jurídica, en la que destaca el pensamiento de grandes teóricos del Estado, el derecho y la política como Nicolás Maquiavelo (1469-1527), Thomas Hobbes de Malmesbury (1588-1679), John Locke (1632-1704), Charles Louis de Secondat Montesquieu (1689-1755), Georg Wilhelm Friedrich Hegel (1770-1831), Immanuel Kant (1724-1804) y Maximilian Karl Emil Weber (1864-1920).

Los pensadores de esta época explican la transformación de la teoría política, al separar el Estado del poder de la Iglesia, con la nueva tesis de que el poder no viene de Dios, sino de la fuerza de los hombres. Sobre el comportamiento ético del gobernante, la teoría dominante sostiene que debe haber una misma conducta ética para la vida personal y política, aunque no todos los pensadores de la época estaban de acuerdo en que para alcanzar los fines del Estado todo estaba permitido. Montesquieu (2011) afirma que “la democracia debe evitar dos excesos: el espíritu de desigualdad, que conduce al gobierno de una persona y el espíritu de extrema igualdad, que conduce al despotismo de una persona” (p. 143).

Otro pensador indispensable en el estudio de la ética pública es Immanuel Kant (1998), quien sostiene que

[…] la verdadera política no puede dar un paso sin haber previamente hecho pleito homenaje a la moral. Cuando surge algún conflicto o enfrentamiento entre ambas dimensiones de la vida práctica, no es la política quien puede resolverlo, sino que ha de ser la moral la que zanje definitivamente cualquier problema, por muchos sacrificios que le cueste al poder dominador (p. 12).

Este pensador afirmó también:

Obra sólo según una máxima tal, que puedas querer al mismo tiempo que se torne universal. Así que en el entendido de que las normas morales se internalizan a lo largo de la vida, la interacción social es un elemento central del desarrollo moral” (Montenegro, 1997, p. 286).

Asimismo, para Max Weber (2011)

[…] son tres las cualidades básicamente importantes para el político: pasión, sentido de la responsabilidad y mesura. No hay más pecados mortales en el campo de la política que la ausencia de finalidades objetivas y la falta de responsabilidad, que frecuentemente, aunque no siempre, coinciden con aquella. La ausencia de finalidad objetiva le hace proclive a buscar la apariencia brillante del poder por el poder, sin tomar en cuenta su finalidad (p. 17).

En la época contemporánea, ante un capitalismo que se expande y el derrumbe de regímenes que se erigieron como alternativa, se busca integrar la ética en la acción política para encontrar soluciones al problema de las grandes desigualdades e inequidades que mantienen en pobreza a más de la mitad de la humanidad. La relación ética y política entra en crisis con efectos espaciales mundiales y surge lo que algunos llaman reclamo ético. Nancy Cardinaux (1997) sostiene que:

[…] éste puede ser encuadrado dentro de las variadas demandas de control social propias de nuestros días; en esta ocasión se reclaman normas éticas claras que permitan distinguir las acciones desviadas con el fin de aplicar las sanciones correspondientes […] el reclamo es orientado permanentemente hacia el campo jurídico, pero se nutre cada vez más de un discurso ético, algunas áreas específicas, pareciera que patentizan como demanda la normativa ética (p. 6).

A este respecto, María Elena Álvarez Bernal (2005) explica:

Podemos encuadrar dentro del concepto del reclamo-ético, fundamental para la noción de legitimidad ético-legal, la creencia de que vivir en una sociedad justa o en la sociedad más justa posible, o en una sociedad que tiende a la justicia, es, tal vez, una de las bases de la legitimidad de las sociedades democráticas. Esa idea de justicia se excede del campo jurídico y encuentra su razón en el campo ético (p. 50).

El pensamiento filosófico de la ética política en el mundo contemporáneo se aborda desde variadas perspectivas. Norberto Bobbio (1993) expone que los políticos han adoptado la máxima “el fin justifica los medios”, afirmando que no todos los fines son tan altos que justifiquen el uso de cualquier medio. Aquí la disyuntiva se presenta entre la ética de la responsabilidad y el juicio sobre las acciones se desdobla dando lugar a dos sistemas morales diferentes cuyos juicios no necesariamente coinciden. De ese desdoblamiento, dice Bobbio (1993), nacen las antinomias de la vida moral, y de esas antinomias de nuestra vida moral brotan las particulares situaciones de la que cada uno de nosotros, cotidianamente, forma su experiencia y se llaman “casos de conciencia” (p. 64).

El concepto de justicia ha alcanzado gran importancia para académicos, gobernantes y servidores públicos; para John Rawls (2002)

[…] la justicia debe ser la primera virtud de las instituciones sociales, como la verdad lo es de los sistemas de pensamiento, y desafía, desde la libertad, a los sistemas de justicia que no destinan su poder a corregir el “dolor evitable” de origen (p. 63).

Para Rawls, igual que para Kant, el hombre es fin y no medio. Rawls ubica la justicia en la dimensión social de la humanidad; con las cualidades de libertad y responsabilidad, le da a la justicia un rostro solidario, más allá de mera redistribución. Rawls (1993) nos expone que hay tres ideas que se relacionan directamente con las decisiones éticas:

[…] la primera consiste en que el objetivo de la justicia distributiva es maximizar la libertad de que goza cada persona en condiciones de igualdad. El ejercicio de las libertades y derechos básicos requiere igualdad de oportunidades, para que estos no se conviertan en un mero eficacia y el tercero es el principio de diferencia (p. 11).

En los antecedentes sobre el fomento a la ética pública se encuentran esfuerzos de instituciones académicas como la Asociación Internacional de Escuelas e Institutos de Administración Pública (iasia, por sus sigla en inglés), organización que agrupa a sus directores en el ámbito internacional. Este organismo recomendó a sus centros académicos en 1976 que incluyesen la ética como asignatura necesaria para la formación de servidores públicos. Esta misma asociación realizó un estudio en 1979 en el que hizo hincapié sobre la importancia de la ética y los valores como área de conocimiento, y en 1981 convocó a una reunión para tratar ampliamente el comportamiento ético y la responsabilidad en el servicio público, acordando desarrollar programas de ética para servidores, con la insistencia de la necesidad de reforzar códigos de ética y medidas anticorrupción (Bautista, 2009, p. 77).

Otro esfuerzo académico en esta materia es la celebración en Washington D. C. del Primer Congreso Internacional de Ética Pública, organizado por la Oficina de Ética Pública y por la Agencia de Información de los Estados Unidos en 1983, que congregó a más de 80 participantes procedentes de 55 países de los cinco continentes (García, 1995, p. 497).

Por su parte, la Asociación Nacional de Escuelas de Administración Pública (naspaa, por sus siglas en inglés), de los Estados Unidos, en 1987 dispuso que estas instituciones educativas de administración pública potencien los valores, los conocimientos y las capacidades de los servidores públicos para una atención administrativa ética y eficaz. Un año más tarde esta misma asociación recomendó que “los programas universitarios de preparación a la función pública incluyeran contenidos de ética y que la ética pública fuera una asignatura obligatoria y autónoma que se proyectase, además, sobre otras asignaturas igualmente obligatorias” (Bautista, 2009, p. 79).

En el sistema universitario mexicano, en las últimas décadas se ha promovido con insistencia la necesidad de fortalecer el ámbito axiológico mediante su amplitud y profundidad en los programas de estudio, sin olvidar el proceso de aprendizaje y enseñanza a través de metodologías y didácticas adecuadas. Con este convencimiento y el trabajo colaborativo de profesores e investigadores, se ha logrado la inclusión de la ética profesional como asignatura en las licenciaturas que integran la oferta educativa de nuestras casas de estudios. La integración valoral en la currícula universitaria varía conforme a las particularidades de las profesiones; en especial, la ética pública resalta su incidencia en licenciaturas de las ciencias sociales, como la administración pública, el derecho, la economía, las relaciones internacionales y la ciencia política, entre otras (Olmeda, 2003, pp. 215-222). Destacan, entre estos esfuerzos, los estudios y las acciones del Instituto Nacional de Administración Pública (inap, 2016), en los que se desarrolla una línea de investigación sobre la ética, la anticorrupción y el sistema de fiscalización.

12.3. Visión internacional de la ética pública

Los organismos y las asociaciones internacionales han manifestado preocupación por el tema de la ética pública, generando a su vez normativas internacionales mediante declaraciones, tratados y acuerdos con el objetivo de potenciar la necesidad del fortalecimiento de la ética en el servicio público. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde), manifestó desde la década de 1990 un declive en la credibilidad de los gobiernos, con las correspondientes consecuencias negativas en su legitimidad y la de sus instituciones. El Consejo de la ocde percibió la gravedad de este problema y reaccionó analizando las posibles causas que provocaban esta desconfianza. En 1998 se elaboró un informe titulado Conducta ética en el servicio público y la prevención de la corrupción que abarcaba a los países miembros. En el año 2000 se presentó un reporte final a la Junta del Consejo de la ocde (2000), con el título Confianza en el gobierno. Medidas para fortalecer el marco ético en los países de la ocde.

Como herramienta estratégica, el Consejo de la ocde (2000, p. 337) aprobó seis medidas para el manejo de la ética en el servicio público:

1. Desarrollar y revisar regularmente políticas, procedimientos, prácticas e instituciones que ejerzan alguna influencia sobre la conducta en el servicio público.

2. Fomentar la acción gubernamental para mantener altos estándares de conducta y contrarrestar la corrupción en el sector público.

3. Incorporar el aspecto ético a los marcos de referencia administrativos para garantizar prácticas de administración congruentes con los valores y principios del servicio público.

4. Combinar juiciosamente aspectos ideales y reglamentarios de los sistemas de manejo de la ética.

5. Evaluar los efectos de las reformas a la administración pública en la conducta ética del servicio civil.

6. Utilizar los principios de manejo de la ética en el servicio público para garantizar altos estándares de conducta en este sentido.

En el ámbito convencional, se encuentra la Convención de las Organizaciones Unidas contra la Corrupción (onu, 2004), resolución 58/4 de la Asamblea General del 31 de octubre de 2003, en la que se plantea lo siguiente:

La corrupción es una plaga insidiosa que tiene un amplio espectro de consecuencias corrosivas para la sociedad. Socava la democracia y el estado de derecho, da pie a violaciones de los derechos humanos, distorsiona los mercados, menoscaba la calidad de vida y permite el florecimiento de la delincuencia organizada, el terrorismo y otras amenazas a la seguridad humana. Este fenómeno maligno se da en todos los países, grandes y pequeños, ricos y pobres, pero sus efectos son especialmente devastadores en el mundo en desarrollo.

La corrupción afecta infinitamente más a los pobres porque desvía los fondos destinados al desarrollo, socava la capacidad de los gobiernos de ofrecer servicios básicos, alimenta la desigualdad y la injusticia y desalienta la inversión y las ayudas extranjeras.

La corrupción es un factor clave del bajo rendimiento y un obstáculo muy importante para el alivio de la pobreza y el desarrollo.

Entre otros informes y resoluciones de la onu (2005) sobre corrupción, se encuentra el informe del secretario general del 12 de julio de 2005, donde se establecen medidas de “revitalización de la administración pública” adoptadas para promover la estabilidad macroeconómica y el crecimiento económico, el desarrollo de los recursos humanos y el logro de los objetivos de desarrollo del milenio. Está también la resolución de la onu del 17 de marzo de 2006 respecto de los principios de debida gestión de los asuntos y los bienes públicos, equidad, responsabilidad e igualdad ante la ley y la necesidad de salvaguardar la integridad y fomentar una cultura de transparencia, rendición de cuentas y rechazo de la corrupción en todos los niveles y en todas sus formas.

Por su parte, la Unión Europea (2016), en la Carta de los Derechos Fundamentales o Carta de Niza, determinó en el artículo 41 el derecho a una buena administración, y en el artículo 42 el derecho al acceso de documentos, en los siguientes términos:

Artículo 41. Derecho a una buena administración

1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.

2. Este derecho incluye en particular:

• El derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente,

• El derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial,

• La obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones.

3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones.

4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión y deberá recibir una contestación en esa misma lengua.

Artículo 42. Todo ciudadano de la Unión o toda persona física o jurídica que tenga domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

Otros esfuerzos internacionales que merecen reconocimiento en esta materia son las diferentes conferencias sobre ética gubernamental, entre las que se encuentran la Conferencia sobre Probidad y Ética Civil organizada por la Organización de Estados Americanos (oea) el 6 de noviembre de 1995; la Octava Conferencia Internacional de Ética en el Gobierno, celebrada en Lima, Perú, en 1997; la Novena Conferencia en Durbán, Sudáfrica, en 1999; la Décima Conferencia celebrada en Praga, República Checa, en 2001; y la Undécima Conferencia, celebrada en Seúl, Corea del Sur, en 2003. En estos encuentros internacionales se afirmó que

[...] el Estado, al modificar el carácter de sus intervenciones, su relación con el mercado, los agentes económicos y sociales ha originado nuevas relaciones de poder [...] se determinó que la corrupción también se encuentra en el sector privado y que impide el desarrollo de los Estados, por lo que es impostergable el compromiso de los dirigentes políticos en su confrontación (Bautista, 2009, p. 5).

Cabe destacar también la creación, paralelamente, en distintos países del mundo, de organismos responsables del fomento a la ética: en Australia, el Consejo Asesor de Gestión y la Comisión de Protección de Mérito en el Servicio Público; en Nueva Zelanda, la Comisión de Servicios del Estado; en Noruega, un grupo de trabajo dependiente del Ministerio de la Administración, para la educación y formación ética de los funcionarios; en Estados Unidos se fortaleció la Oficina de Ética del Gobierno; en los Países Bajos el fomento a la ética se encuentra a cargo de los funcionarios que dirigen un área, y se lleva a cabo de manera descentralizada; en Finlandia se creó un grupo de trabajo dependiente del Ministerio de Hacienda para fomentar la ética (Bautista, 2009, pp. 5-6).

Otra acción en mérito del impulso a la ética y la anticorrupción es la integración de códigos de ética, tales como: el Código de Conducta del Servicio Público de Nueva Zelanda, en 1990; el Código de Conducta del Servicio Público de Portugal, en 1991; las Normas de Conducta de los Funcionarios del Poder Ejecutivo de los Estados Unidos, en 1992; las Normas de Conducta de la Vida Pública, así como el Código de la Función Pública del Reino Unido, en 1995; y el Código de Conflictos e Intereses y de Post-empleo para el Servicio Público, de Canadá, en 1996. Asimismo, los Países Bajos cuentan con códigos descentralizados —los organismos públicos han elaborado normas de conducta que incluyen la misión y los valores respectivos de cada institución— y en Noruega se creó el Código Ministerial, así como el Código para los Consejeros de Organismos Públicos, en 1994 (ocde, 2000, p. 77).

En las funciones de procuración y administración de justicia en Iberoamérica y México, se encuentra la generación de códigos de ética, como el del Poder Judicial de la Federación de México, en 2004, el Código de Modelo Iberoamericano de Ética Judicial, en 2006, el Código Modelo Iberoamericano de Ética Nacional para Impartidores de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos, en 2006, y el Código Nacional Mexicano de Ética Judicial para los integrantes de la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia, del 11 de noviembre de 2010, el cual reforma el citado Código de Modelo de Ética Nacional para los Impartidores de Justicia, de 2006 (Poder Judicial de la Federación & Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia, 2011, p. 6).

12.4. La ética pública en el derecho mexicano

En México, puede afirmarse, la estructura que integra la ética pública es amplia y diversificada, este esquema incluye varios ámbitos de acción, que comprenden: el Sistema Nacional Anticorrupción, el Sistema Nacional de Transparencia, el Sistema Nacional de Fiscalización y Rendición de Cuentas, así como el Régimen Jurídico del Servicio Público. En sus contenidos queda comprendido todo el ciclo de desempeño del servidor público, desde la selección, contratación o elección en su caso, capacitación, permanencia, carrera, responsabilidad y separación. Estos contenidos son estudiados por distintas disciplinas jurídicas y a su vez son normados en varias materias por el derecho, en diferentes codificaciones.

Las bases constitucionales federales de lo que en este trabajo llamamos el esquema de la ética de la administración pública, se encuentran determinadas en los siguientes apartados de la ley fundamental mexicana: Sistema Nacional de Transparencia, en el título primero, del capítulo “De los Derechos Humanos y sus Garantías”, en el artículo sexto; el Sistema Nacional de Rendición de Cuentas tiene sus bases constitucionales en el título II, capítulo II del Poder Legislativo, sección III de las facultades del Congreso, artículo 74 fracción III, VI y artículo 79. Cabe considerar que hasta el momento de concluir este libro se encuentra en proceso legislativo la reforma sobre el Sistema Nacional Anticorrupción, con planteamientos diferenciados por los grupos parlamentarios, pero con el mismo objetivo de fomentar la ética pública y combatir la corrupción.

Por su parte, en el ámbito constitucional federal, el régimen de responsabilidad del servicio público se encuentra previsto en el título IV de la ley fundamental mexicana con la denominación Las Responsabilidades de los Servidores Públicos en sus artículos del 108 al 114. La responsabilidad pública conforme a este régimen jurídico comprende cuatro ámbitos:

Responsabilidad política, que se actualiza por actos u omisiones que redunden en perjuicios de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho; responsabilidad administrativa, se actualiza por actos u omisiones que afectan la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia; responsabilidad penal, es la acción u omisión realizada por el servidor público en el ejercicio de su función o fuera de él, tipificada en la ley penal y sancionada con una pena; y la responsabilidad civil, referida al daño causado al Estado o al gobernado por impericia o negligencia por parte del servidor público en el ejercicio de sus funciones, lo cual debe ser resarcido por la vía civil en todas sus consecuencias (Olmeda, 2003, pp. 40-50).

Además del régimen constitucional, la estructura normativa de la ética pública se sustancia en las constituciones de las entidades federativas y en la legislación secundaria de las diferentes materias, entre las que destacan, por su importancia e incidencia en este tema, las materias constitucional y administrativa, en las que se integran por dos grandes ejes temáticos, las responsabilidades administrativas y las del sistema anticorrupción, que deberá establecer las bases nacionales para sistematizar una política y acciones de alcance nacional.

Asimismo, en aras del control de la corrupción, México suscribió tres importantes convenciones internacionales: la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde), la Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de Estados Americanos (oea) y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (uncac, por sus siglas en inglés), también conocida como la Convención de Mérida. En estas convenciones México asume obligaciones internacionales y su cumplimiento por parte del Estado mexicano ha sido y es evaluado por países pares. Entre las recomendaciones principales que nos han sido formuladas, destaca la relativa a extender el régimen de sanciones de los servidores públicos a particulares, por hechos de corrupción, incluso en grado de tentativa.

Habrá que agregarse al marco constitucional y convencional descrito, el sistema normativo de la legislación del servicio público en las materias de trabajo, penal y civil, entre otras. Cada una de estas materias tiene como disciplina jurídica autónoma sus principios propios, metodologías particulares y procedimientos de solución diferenciados, que obedecen a la naturaleza misma de cada disciplina jurídica, así como a los objetivos y finalidades que se intentan alcanzar.

12.5. Puntos conclusivos sobre ética pública

La ética es una guía para la conducta humana, que nos proporciona un criterio para orientar nuestros actos en una línea valiosa. A la ética le incumbe, en cuanto ciencia, proporcionar los argumentos racionales que justifican una determinada línea de acción. En el desarrollo científico, la ética surge como rama de la filosofía desde el origen mismo de la ciencia, su campo teórico es amplio y diversificado encontrando sus postulados desde los griegos, sin olvidar las primeras culturas humanas, hasta la filosofía contemporánea.

Cuando la ética se aplica en la práctica del servicio público se le asigna el carácter de ética pública, también denominada “ética para la política y la administración pública”. En la práctica, la ética es un elemento consustancial en el quehacer de la política, en los procedimientos gubernamentales, así como en el actuar de los gobernantes, aportando los valores que beneficien a la función pública para el bien de los gobernados. La administración pública en la actualidad hace hincapié en la legalidad, honestidad, equidad, objetividad, calidad, eficiencia y eficacia, entre otros valores del servicio público.

La ética pública ha estado presente desde la Antigüedad para orientar la conducta de los hombres de gobierno; en la vida contemporánea se refuerza su importancia como un tema de análisis fundamental de los principales estudios sobre el gobierno y la administración pública. La historia demuestra que la humanidad ha valorado la ética pública con una visión de la incorruptibilidad de la función pública y la finalidad de crear la normatividad, instituciones y políticas públicas tendientes a evitar y, en su caso, sancionar la corrupción pública.

En la revisión doctrinal se encontraron bastos y profundos estudios sobre la ética pública, desde las aportaciones teóricas de las culturas antiguas hasta la ciencia contemporánea. Grecia, crisol de las culturas de la Antigüedad y puente entre Oriente y Occidente para acercar las civilizaciones milenarias a los nuevos pueblos europeos, se caracterizó porque el buen gobierno y la vida política del Estado fueran inseparables de la valoración ética. En la época contemporánea, ante un capitalismo en expansión y el derrumbe de regímenes erigidos como alternativa, se busca integrar la ética en la acción política para encontrar soluciones a las grandes desigualdades e inequidades que mantienen en pobreza a más de la mitad de la humanidad. La relación ética y política entra en crisis con efectos espaciales mundiales y surge lo que algunos llaman reclamo ético.

Emerge un nuevo paradigma centrado en los criterios y las líneas de acción que debe sustentar la administración pública, entre las que se encuentran: receptividad de las necesidades del ciudadano, transparencia y rendición de cuentas, entre otras, todas los cuales exigen del afianzamiento de la ética y los valores fundamentales. Existe consenso de las bondades de la rendición de cuentas y hay una adhesión amplia a la causa de la ética pública. La rendición de cuentas se ha vuelto, entonces, una exigencia en el mundo de la política democrática, es, de hecho, parte fundamental de la democracia.

Los organismos y las asociaciones internacionales han manifestado su preocupación por el tema de la ética pública, generando a su vez normativas internacionales mediante declaraciones, tratados y acuerdos con el objetivo de potenciar la necesidad del fortalecimiento de la ética en el servicio público. Otros esfuerzos internacionales que merecen reconocimiento en esta materia son las conferencias sobre ética gubernamental. Mención especial merece el impulso a la ética y la anticorrupción, así como la integración de los códigos de ética en diferentes ámbitos del sector gubernamental y de la administración de justicia.

La responsabilidad de los servidores públicos como un aspecto de la rendición de cuentas cobra especial significado en nuestro país por su importancia para la consolidación democrática. El sistema de responsabilidad de los servidores públicos representa un freno a la extralimitación, y a la omisión en sus actividades o funciones, basado en un Estado de derecho, en la medida en que los poderes arbitrarios se sustituyen por poderes jurídicamente controlados.

Los servidores públicos tienen que actuar con apego a las normas jurídicas que determinan el círculo de sus competencias y adecuar su conducta dentro de las atribuciones legalmente concedidas, sin que pretendan anteponer sus intereses particulares a los de la colectividad, sólo así se alcanzan los fines del Estado. En el caso de que el servidor público no se conduzca dentro del marco legal, se hace necesario recurrir a los ordenamientos que regulan y sancionan las conductas infractoras.

Para la anticorrupción, el sistema jurídico mexicano determina cuatro ámbitos de responsabilidades en el actuar de los servidores públicos, sobre el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Éstos son, las responsabilidades administrativa, política, penal y civil. La responsabilidad administrativa, tema central de esta obra, se presenta en el caso de los servidores públicos que cometen actos u omisiones que afectan la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

Deben quedar integrados a la ética pública, además del actuar del servidor público, todos los actos de los particulares en los que su objeto se trate de bienes públicos, por lo que todo el sistema nacional anticorrupción deberá ampliar la responsabilidad a los particulares y personas morales que colaboren, participen o sean beneficiarios, en su caso, de la conducta cometida por el servidor público, como empresas, sindicatos, partidos políticos, entre otros.

Los procedimientos de investigación y sanción deberán prever las formalidades y garantías en la investigación; la protección de denunciantes, testigos y terceros coadyuvantes; los instrumentos y técnicas de investigación; los medios de control de las decisiones de la autoridad investigadora; las sanciones aplicables; así como la reparación del daño al erario público y a los particulares afectados. Asimismo, se hace necesario crear un registro nacional de servidores públicos sancionados, que sea efectivamente público y de consulta obligatoria para todas las entidades del Estado. Este registro deberá tener también efectos para la calificación de legalidad de candidaturas a cargos de elección popular.

Uno de los avances en nuestra materia es la adición de un segundo párrafo al artículo 113 de nuestra ley fundamental, que determina en forma expresa la responsabilidad patrimonial del Estado. La incorporación de esta institución como un instrumento solidario y resarcitorio de las lesiones que se causen a los particulares tiene como finalidades: la reparación del daño, con un doble efecto, contribuir a mejorar la respetabilidad del Estado y la confianza en él y, por otra parte, elevar la calidad de los servicios públicos.