17. Desigualdad de ingreso en México y la Agenda 2030
Dimensions
17. Desigualdad de ingreso en México y la Agenda 2030
Israel Banegas González*
Resumen
El objetivo general de este texto es realizar un análisis crítico sobre las metas propuestas en la Agenda 2030 respecto al eje de desigualdades sociales y poner en perspectiva el lugar del que parte México para aminorar la desigualdad de ingreso. Se realiza un recuento del arduo camino que llevó a la inclusión del objetivo 10 en la Agenda 2030. Qué dimensiones de las desigualdades sociales incluir, si debiese ser un objetivo o incluirse como un concepto transversal, si temas de discriminación y exclusión social ya estaban incluidos en otros objetivos fueron algunos de los temas tratados. Asimismo, se analiza el alcance y limitaciones de las metas que comprenden este objetivo de desarrollo sostenible (ods) y sus indicadores, para presentar un diagnóstico sobre la desigualdad por ingresos en México que haga visibles los retos que enfrenta el país rumbo al 2030.
Palabras clave: Agenda 2030, desigualdad de ingreso, exclusión social.
Introducción
La incorporación de la desigualdad social dentro de la agenda de desarrollo ha dado pie a muchas discusiones políticas y académicas que aún no terminan. Por un lado, es hasta hace poco tiempo que la desigualdad de ingresos es vista como un obstáculo para el crecimiento económico. Se ha dejado a un lado la argumentación de que el crecimiento económico surge a partir de la concentración de capital y que los beneficios —mayores salarios— serían el resultado de un efecto de “goteo”. Son ahora los organismos internacionales los que apuntan a que una concentración de la riqueza impide el crecimiento económico. Baste consultar los tres textos clásicos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal, 2010, 2012, 2014) donde se plantea este cambio de perspectiva. Por otro lado, al analizar los factores que hacen de la desigualdad de ingresos un problema perenne en muchas sociedades, se ha tenido que reconocer que debe hablarse de desigualdades sociales y que este concepto, relacional y multidimensional, abarca de forma transversal toda la agenda de desarrollo. Es así como en la Agenda 2030, después de un proceso largo de consultas y negociaciones se incorpora dentro de los objetivos de desarrollo sostenible (ods) el objetivo 10: Reducir la desigualdad en y entre países.
El objetivo general de este texto es realizar un análisis crítico sobre las metas propuestas en la Agenda 2030 respecto al eje de desigualdades sociales y poner en perspectiva el lugar del que parte México para aminorar la desigualdad de ingreso. Se parte de un recuento del arduo camino que llevó a la inclusión del objetivo 10 en la Agenda 2030. Qué dimensiones de las desigualdades sociales incluir, si debiese ser un objetivo o incluirse como un concepto transversal, si temas de discriminación y exclusión social ya estaban incluidos en otros objetivos fueron algunos de los temas tratados. Asimismo, se analiza el alcance y limitaciones de las metas que comprenden este ods y sus indicadores para presentar un diagnóstico sobre la desigualdad por ingresos en México que haga visible los retos que enfrenta el país rumbo al 2030. Este punto de partida para adentrarse en las desigualdades sociales obedece a que la alta desigualdad en los ingresos no sólo es un obstáculo para el crecimiento económico, también está asociado a otros problemas sociales y lleva a la exclusión social. Por último, se discutirá el papel que pueden tener las políticas sociales y las políticas fiscales para lograr una sociedad más equitativa.
Desigualdad social en la Agenda 2030
El camino que llevó a los 193 Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas (onu) a firmar la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Agenda 2030) tiene detrás un largo y arduo debate sobre cómo superar los retos y experiencias que llevó a la definición e implementación de los objetivos de desarrollo del milenio (odm). Era evidente la necesidad de crear espacios donde los diferentes actores involucrados pudieran ser escuchados. De ahí que la definición de los ods haya sido orientada por la activa participación, en foros y consultas, de los países del Sur, la academia y la sociedad civil organizada.
Un elemento que resaltar de los odm es su foco en la atención a las necesidades y derechos más apremiantes de la población mundial: erradicación de la pobreza extrema, salud materno infantil, educación y medio ambiente. Igualmente relevante fue el asumir la pobreza como un concepto multidimensional, su empeño por monitorear el avance de las 21 metas y 48 indicadores para cada país, así como impulsar una discusión hacia temas apremiantes a nivel global. Es a partir de la experiencia en los odm que tanto en la academia como en los foros y discusiones previos a la firma de la Agenda 2030 se identificaron retos a superarse para aspirar a un cambio civilizatorio en la forma de entender el desarrollo. De ahí que la Agenda 2030 haya partido de un nuevo marco analítico que se sostiene bajo la conceptualización del desarrollo sustentable.
El incorporar el desarrollo sustentable como objetivo primario es un claro reconocimiento a los límites del crecimiento económico como único motor de desarrollo, además de poner en primer plano los retos medioambientales como un imperativo global. Asimismo, al hablar de desarrollo sustentable se pretende explicitar las interrelaciones entre los diferentes desafíos a enfrentar: cambio climático, gobernanza mundial, exclusión social y desigualdad.
En la redacción de la Agenda 2030 se buscó resolver dos críticas por demás justificadas a los odm. La primera observa que la redacción de los odm resulta prácticamente un plan de ruta para países en vías de desarrollo escrito por los países desarrollados y los organismos internacionales, y la segunda apunta a transcender un modelo unívoco de desarrollo, sin importar su punto de partida o contexto, que todos los países deben seguir. Si bien podría hablarse de un consenso sobre la relevancia de los temas comprendidos en los odm, al plantearse éstos como una agenda de asistencia para el desarrollo se diluye la discusión sobre las interrelaciones de los problemas sociales y se omite resolver las soluciones estructurales, en términos de justicia social y concentración de poder, que perpetúan situaciones de pobreza y desigualdad.
En la definición de los ods se requería resolver una de las críticas más fuertes a los odm, que fue el no incluir la justicia social y las desigualdades. Su exclusión hacía evidente el carácter asistencialista detrás de los odm y su distanciamiento de temas de acaparamiento de oportunidades, concentración de poder (político, económico) y corresponsabilidad global en temas medioambientales (Doyle y Stiglitz, 2014).
En la resolución Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible del 25 de septiembre de 2015, se definen 17 objetivos y 169 metas. Estos 17 ods suelen ser agrupados en cuatro categorías que se superponen. Los primeros seis objetivos refieren al abatimiento de la pobreza, acceso a la alimentación, salud y agua, acceso a una educación de calidad e igualdad de género. Los objetivos 8 al 10 refieren a la transformación económica: desde trabajo decente y crecimiento económico (8), industria, innovación e infraestructura (9) y reducción de desigualdades (10). Temas de medio ambiente quedan comprendidos en los objetivos del 10 al 15, y el tema de gobernanza y alianzas para el desarrollo se agrupan entre los objetivos 16, 17 y 10.
Las referencias a las desigualdades en la Agenda 2030 apuntan a un amplio espectro de dimensiones. En algunos lugares se habla de desigualdades, en otros de lucha contra la desigualdad, y se hacen dos menciones específicas a desigualdades: de ingreso y desigualdad de género (onu, 2015, p. 5). Las primeras páginas de la declaración aluden a “combatir las desigualdades dentro y entre países” (onu, 2015, p. 3) como parte de los temas torales a tratar. Más adelante se reconoce que los desafíos globales están interrelacionados, entre estos “la lucha contra la desigualdad” y que requieren de “soluciones integradas” (onu, 2015, p 5). Ya en la sección que lleva al diagnóstico global se reconoce que “van en aumento las desigualdades” (onu, 2015, p. 5).
Las otras dos menciones relevantes son la interpretación de las desigualdades como concentraciones de “oportunidades […] riqueza, y [ …] poder” (onu, 2015, p. 5), y sostener que el reto de reducir la desigualdad de ingresos como condición para lograr un crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible (onu, 2015, p. 9). Es a partir de esta declaración que se puede intuir cómo se posiciona el tema de la reducción de las desigualdades en el objetivo 10. Sin embargo, su inclusión no fue un camino sencillo, tanto definir que la lucha contra la desigualdad es un objetivo por sí mismo y a la vez un tema transversal al resto de los objetivos (Fukuda-Parr y Muchhala 2020).
Dentro del Objetivo 10 “Reducir la desigualdad en los países y entre ellos” se agrupan ideas muy variadas sobre lo que se entenderá como desigualdad. Este objetivo cuenta con siete metas contenidas en tres temas: (a) desigualdad de ingreso, inclusión social y discriminación (1-4), (b) gobernanza mundial y regulación de mercados financieros (5-6), y (c) migración y políticas migratorias.1 Además, se incluyen tres metas más que aluden a acciones específicas de comercio internacional, comisiones en remesas internacionales e inversión para el desarrollo en países menos desarrollados.
La inclusión de estos tres temas dentro de un solo objetivo que alude a diferencias entre países y dentro de países da cuenta de cómo se enfrentaron diferentes actores —con diferentes visiones sobre el desarrollo— para empujar la inclusión de la desigualdad en la agenda. El elemento de gobernanza mundial, regulación y vigilancia de instituciones financieras se refiere a romper con los obstáculos externos que enfrentan los países en desarrollo para competir en igualdad de condiciones con países desarrollados.
Es decir, para la Agenda 2030 la desigualdad entre países estará relacionada principalmente con temas de comercio internacional y finanzas. Fueron los países de América Latina los que empujaron, desde una perspectiva estructuralista, la inclusión de este tema dentro de la Agenda 2030 (Fukuda-Parr y Muchala, 2020). Las metas a las que alude esta dimensión llevan a medir los espacios de decisión en organismos internacionales de países en desarrollo, así como indicadores de solidez financiera.
Tabla 17.1. Agenda 2030, Objetivo 10 “Reducir la desigualdad en los países y entre ellos”
| Meta | Descripción |
| 10.1 | De aquí a 2030, lograr progresivamente y mantener el crecimiento de los ingresos del 40% más pobre de la población a una tasa superior a la media nacional. |
| 10.2 | De aquí a 2030, potenciar y promover la inclusión social, económica y política de todas las personas, independientemente de su edad, sexo, discapacidad, raza, etnia, origen, religión o situación económica u otra condición. |
| 10.3 | Garantizar la igualdad de oportunidades y reducir la desigualdad de resultados, incluso eliminando las leyes, políticas y prácticas discriminatorias y promoviendo legislaciones, políticas y medidas adecuadas a ese respecto. |
| 10.4 | Adoptar políticas, especialmente fiscales, salariales y de protección social, y lograr progresivamente una mayor igualdad. |
| 10.5 | Mejorar la reglamentación y vigilancia de las instituciones y los mercados financieros mundiales y fortalecer la aplicación de esos reglamentos. |
| 10.6 | Asegurar una mayor representación e intervención de los países en desarrollo en las decisiones adoptadas por las instituciones económicas y financieras internacionales para aumentar la eficacia, fiabilidad, rendición de cuentas y legitimidad de esas instituciones. |
| 10.7 | Facilitar la migración y la movilidad ordenadas, seguras, regulares y responsables de las personas, incluso mediante la aplicación de políticas migratorias planificadas y bien gestionadas. |
| 10.a | Aplicar el principio del trato especial y diferenciado para los países en desarrollo, en particular los países menos adelantados, de conformidad con los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio. |
| 10.b | Fomentar la asistencia oficial para el desarrollo y las corrientes financieras, incluida la inversión extranjera directa, para los Estados con mayores necesidades, en particular los países menos adelantados, los países africanos, los pequeños Estados insulares en desarrollo y los países en desarrollo sin litoral, en consonancia con sus planes y programas nacionales. |
| 10.c | De aquí a 2030, reducir a menos del 3% los costos de transacción de las remesas de los migrantes y eliminar los corredores de remesas con un costo superior a 5%. |
No deja de sorprender que un tema con tal trascendencia a nivel mundial como lo es la migración interna y externa sea incluido como un elemento del objetivo 10. Sobre todo si se toma en cuenta la relevancia en términos del marco de los derechos humanos del tema migratorio.2 A pesar de que la declaración de la Agenda 2030 apunta a la multidimensionalidad de las desigualdades, su aumento en las sociedades y la importancia de su abatimiento para lograr un desarrollo inclusivo, las metas 10.1 a 10.4 y sus respectivos indicadores que aluden a desigualdad de ingreso, inclusión social y discriminación, no son tan claras en su alcance y medición, a pesar de que sea posible argumentar que dentro de un marco analítico amplio de desigualdades sociales existen interrelaciones entre estos tres conceptos.
Se esperaría entonces que las metas apuntaran a medir el avance en inclusión social y medir acceso efectivo de todos los grupos poblacionales a sus derechos sociales. Sin embargo, el indicador de la meta 10.2 mide en términos prácticos pobreza de ingresos relativa por subgrupos, y mientras que el indicador de la meta 10.3 mide la proporción de población que declara “haberse sentido personalmente víctima de discriminación o acoso […]”. Es evidente que existe una tensión entre metas, donde no se especifica la línea basal y dónde cada país resolverá el punto de llegada, con indicadores que no corresponden a las metas —por ejemplo, mediciones de pobreza donde el objetivo refiere a inclusión social—.
La meta 10.4 que refiere a desigualdad de ingresos plantea la adopción de políticas (fiscales, salariales y de protección social) que logran mayor igualdad. Se puede argumentar que esta meta apunta a los instrumentos de política con que cuenta el Estado para lograr una redistribución justa del ingreso y de los servicios sociales (salud, seguridad social, pensiones). Es a partir de este reconocimiento del papel del Estado como garante de derechos sociales que se lograría una sociedad con igualdad de oportunidades (meta 10.3) y sin discriminación (meta 10.2). Sin embargo, nuevamente los indicadores no logran medir lo que se propone en las metas. Éstas miden la proporción del producto interno bruto (pib) generada por el trabajo, y el efecto redistributivo de la política fiscal.
La meta 10.1 relaciona el crecimiento económico con distribución del ingreso: “lograr progresivamente y mantener el crecimiento de los ingresos del 40% más pobre de la población a una tasa superior a la media nacional” (onu, 2015). En otras palabras, si los ingresos de la población al extremo inferior de la distribución crecen por arriba del promedio nacional, la dispersión (desigualdad) de ingresos totales debería disminuir. El indicador es concomitante a la meta. Se deben medir las tasas de crecimiento del ingreso (o gasto) de los hogares per cápita para 40% de la población (los primeros cuatro deciles) y de la población en su conjunto.
La importancia de los ods 10 y sus metas es que se definen objetivos comunes entre los diferentes actores involucrados y se crea un conjunto de normas a las cuales todos los países deben comprometerse. Al resaltar el desbalance entre las metas e indicadores del objetivo 10, lo que queda fuera de la discusión y del espacio de políticas para su abatimiento son los factores que perpetúan estas desigualdades. De ahí que en la Agenda 2030 quede relegada la discusión sobre las asimetrías de poder dentro y entre países, así como un compromiso mundial para reducir la concentración de riqueza de unos cuantos.
¿Cómo hacer observable la desigualdad?
Como señalamos, el objetivo 10 de la Agenda 2030 apunta a diferentes dimensiones de las desigualdades sociales. Cada una de estas dimensiones requeriría de su propio estudio, además del análisis de las interrelaciones entre éstas. Además, se suma la difícil tarea de explicitar a cuál desigualdad o desigualdades nos referimos y la desigualdad entre quiénes. Una vez que definimos el recurso cuya distribución queremos medir, deviene el reto de contar con las fuentes de información pertinentes y con indicadores confiables. Para efectos de este texto nos concentraremos en un aspecto de la desigualdad vertical: ingresos dentro del país.
A esta dimensión vertical de la desigualdad faltaría agregar la concentración de la riqueza. Este tema ha sido ampliamente tratado por la academia y la sociedad civil.3 Sin embargo, la medición de la concentración de la riqueza requiere de fuentes de información, entre otras, información fiscal, la cual no es de acceso público en muchos países (incluido México). De ahí que analizar la desigualdad de ingresos permite mostrar por medio de una sola dimensión el largo trecho que aún tenemos que recorrer para aspirar a una sociedad más justa. Es enfocar la mirada a un aspecto que permite inferir sobre otros elementos que obstaculizan el acceso efectivo a los derechos sociales.
Una de las primeras críticas a los indicadores del ods 10 fue que no medían per se desigualdad de ingreso. El indicador utilizado, tasas de crecimiento del ingreso del 40% más pobre comparadas con la media de la distribución, no es una medida de la distribución del ingreso o de la riqueza; es sólo un parámetro sobre un medio para conseguir una mejor distribución de ingresos y un argumento sobre porqué políticas públicas pro-pobre deben ser implementadas (Fukuda-Parr, 2019, p. 65). Se puede mostrar cómo la disparidad entre los extremos de la distribución puede aumentar incluso si la tasa de crecimiento de 10% de la población más pobre (primer decil) crece por arriba del promedio nacional.
La inclusión de indicadores que mejor muestren la dispersión dentro de toda la distribución de ingresos tiene elementos técnicos y elementos de orden político. Desde una visión política, se enfrenta una postura donde se asume a la desigualdad como motor de la innovación y el progreso con una postura que argumenta que la desigualdad de ingresos es un síntoma de concentraciones de oportunidades y poder en unos cuantos. Subsumir el tema de la desigualdad a pobreza desvía la atención a la creciente concentración de ingresos y riqueza entre y dentro de países. Igualmente se hace a un lado la discusión sobre cómo está relacionada la concentración de ingresos con la concentración de poder político. Si bien existe cada día un mayor consenso sobre el efecto negativo de la desigualdad de ingresos en el crecimiento económico, aún está abierta la discusión sobre cuánta desigualdad de ingresos es lo tolerable para una sociedad.
Ante el reto metodológico de encontrar indicadores de desigualdad de ingreso que puedan ser relevantes, comparables y replicables para dimensionar el reto que enfrenta México en sólo una de las dimensiones del ods 10 se utiliza la información de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (enigh)4 levantada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (inegi). Con esta información se presentarán cálculos de dos índices de dispersión: índice de Gini e índice de Palma, además de mostrar los ingresos por deciles de hogares per cápita.
Cabe hacer las siguientes precisiones sobre esta fuente de información que ayudarán a contextualizar los cálculos que se presentarán en la siguiente sección. En primer lugar, los ingresos que mide la encuesta son ingresos después de impuestos. Es decir, se acerca más a una medición del ingreso disponible que tienen los hogares para su consumo. El no contar con información de los ingresos antes de impuestos sesga las estimaciones sobre la capacidad de redistribución, vía fiscal, en México.5
En segundo lugar, se debe considerar que, como en toda encuesta que pretenda medir ingresos, existen sesgos que deben ser explicitados y medidos. Se ha mostrado en diferentes trabajos que la encuesta trunca (no mide) los ingresos de los extremos (los más pobres y los más ricos), y que los ingresos reportados están subestimados. Estos sesgos, en este caso, hacen que los cálculos sobre desigualdad estén subestimados. La desigualdad es mayor que la que podemos medir con nuestra fuente de información. Hacer explícitos los límites de la fuente de información a utilizar es parte del quehacer de la investigación académica. Permite tener mayores elementos para analizar la información presentada y contextualizar los resultados encontrados.
Desigualdad de ingreso en México
América Latina es una de las regiones con mayor desigualdad de ingreso a nivel mundial. Dentro de la región, México es uno de los países con los índices más elevados de desigualdad de ingreso. Si bien se ha observado que tanto para la región como para México ha habido una disminución de la desigualdad a partir del inicio del nuevo milenio, aún no existe un consenso en la academia sobre si estamos ante un episodio cíclico o una nueva tendencia, especialmente en contextos nacionales de poco crecimiento económico, baja recaudación fiscal y una mayor polarización de los mercados de trabajo.
Tabla 17.2. Deciles y último centil de hogares, ingreso corriente total per cápita, pesos: México 2018
| Deciles de hogares ordenados según ingreso monetario per cápita | Mínimo | Máximo | Mediana |
Razón C100/Dx |
| I | 0 | 1 061 | 764 | 45.7 |
| II | 1 061 | 1 509 | 1 291 | 27.1 |
| III | 1 509 | 1 913 | 1 716 | 20.4 |
| IV | 1 913 | 2 324 | 2 113 | 16.5 |
| V | 2 324 | 2 795 | 2 547 | 13.7 |
| VI | 2 795 | 3 381 | 3 069 | 11.4 |
| VII | 3 381 | 4 162 | 3 739 | 9.3 |
| VIII | 4 162 | 5 446 | 4 733 | 7.4 |
| IX | 5 446 | 8 139 | 6 534 | 5.3 |
| X | 8 140 | 750 305 | 11 707 | 3.0 |
| … | … | … | … | … |
| Centil 100 | 24 752 | 750 305 | 34 933 | 1.0 |
Nota: enigh 2018 nueva serie no ajustada. C100 representa el último 1% de la distribución
Para dimensionar qué tan desiguales son los ingresos en México se muestran en la tabla 17.2 los ingresos por decil mínimos, máximos y su mediana de los ingresos corrientes6 totales per cápita. Los deciles pueden interpretarse como la ordenación en 10 grupos iguales (10% cada uno) de la población de menor a mayor. Así, el primer decil mide al 10% con menores ingresos reportados en la encuesta. El décimo decil representa al grupo poblacional con mayores ingresos. Si dividimos la población en 100 grupos (1%) entonces el último grupo (centil) representará el 1% con mayores ingresos. Se ha hablado sobre la concentración del ingreso y la riqueza en el 1% de la población (Hardoon et al., 2006; Esquivel, 2005). De ahí que esta tabla incluya la relación entre cada decil con el último centil. Con esto se responde a la pregunta sobre cuántas veces tendría que multiplicarse el ingreso de un decil para llegar a lo que reporta el 1% con mayores recursos.
La enigh 2018 mide el rango del primer decil entre $0 y $1 061 por persona al mes. Un ingreso que claramente está muy por debajo de las líneas de pobreza utilizadas en México. Es necesario multiplicar todos los ingresos de este decil por 45 para alcanzar los ingresos que reporta el 1% con mayores recursos (centil 100). Nótese que es hasta el quinto decil que el ingreso medio per cápita se aproxima al umbral de la pobreza en México. El valor de la línea de pobreza rural fue de $1 916.69 y la línea urbana en agosto de 2018 fue de $3 001.17 mensuales por persona (Coneval, 2019). Esto da cuenta de dos procesos sociales que padece la población mexicana. Una concentración de ingresos en unos pocos y una incidencia de pobreza que alcanza a casi la mitad de la población.
A manera de contextualizar el indicador de la Organización Mundial de la Salud (oms) 10.1 para México, obsérvese todo el largo trecho que debería de crecer el ingreso en los primeros cuatro deciles para obtener cambios significativos en la distribución de ingreso total. Es evidente que, con tal concentración de población por debajo de la línea de pobreza, el fenómeno de la desigualdad de ingreso se vuelve una prioridad a atender. En términos de salarios mínimos mensuales (smm) de 2018, 80% de los hogares en México (deciles 1 al 8) perciben un poco menos de dos smm por persona. Es condición necesaria que crezcan los ingresos de los que menos tienen por arriba del promedio nacional para disminuir la desigualdad —y la pobreza—. Lo que resta como sociedad es preguntarse cuánto tiempo estamos dispuestos a tomar para disminuir la desigualdad y cuánta desigualdad de ingresos es tolerable.
Utilizar los deciles de ingreso da un panorama más ilustrativo de la situación en la que se encuentra el país. No obstante, para poder hacer comparaciones entre y dentro del país, además de poder hacer comparaciones en el tiempo es necesario recurrir a índices para medir la desigualdad de ingreso.
El índice más utilizado para medir la desigualdad dentro y entre países es el índice de Gini. En los extremos toma los valores 1 cuando existe concentración perfecta y el valor 0 cuando lo que se distribuye, en este caso el ingreso, es igual para todos. Este índice es descomponible, es decir, se puede evaluar el aporte de diferentes fuentes de ingreso en su cálculo.
Como todo índice, éste es susceptible a la fuente de información utilizada y al concepto de ingreso que se quiera medir. Por ejemplo, en la gráfica 17.1 se puede observar el comportamiento histórico del índice de Gini para México de 1950 a 2016 a partir de la superposición de series según diferentes estudios. En la década de 1980 se calculaba el índice de Gini con datos agregados publicados por el gobierno y a partir de la década de 1990 se comenzó a contar con los microdatos y con mayor acceso y capacidad de cómputo para analizar los datos.
Gráfica 17.1. México Índice de Gini 1950-2016, varios autores
Para tener en perspectiva que se considerará un índice de Gini bajo y un índice de Gini alto, según los cálculos del Banco Mundial (bm)en los extremos Sudáfrica presenta un índice de Gini de 0.63 para el año 2014, mientras que Eslovenia tiene un índice de Gini de 0.25 para el año 2018. Que el índice de Gini para México en la gráfica 17.1 fluctúe entre 0.58 y 0.42 lo coloca entre los países con mayor desigualdad de ingreso. No deben sorprender que existan diferencias en la magnitud del Gini según estudios. Estas diferencias pueden deberse al concepto de ingreso utilizado, la fuente de información y cómo se procesó. Lo importante en la academia es hacer explícitas las decisiones metodológicas de los investigadores.
En general, en los últimos 50 años se pueden identificar dos tendencias que se relacionan con el modelo económico del país. Durante los años donde el modelo económico se basó en la industrialización por sustitución de importaciones, la desigualdad de ingreso tuvo una tendencia a la disminución. Es a partir del inicio de la década de 1980, con el fin del modelo de crecimiento hacia dentro, la crisis de la deuda externa y la implantación de un nuevo modelo económico volcado a la liberación de los mercados, que se aprecia un periodo de aumento de la desigualdad de ingresos medida a partir del índice de Gini (Banegas y Cortés, 2019).
En los últimos 20 años varios estudios han mostrado que la desigualdad ha tendido a disminuir en México como en otros países de América Latina. Sin embargo, aún no existe un consenso sobre las razones de esta disminución. Además de que se ha mostrado que las mediciones subestiman la desigualdad, aún no se cuenta con suficiente información para afirmar que el país presentará una tendencia continua a la baja en desigualdad. Sin bien es algo que se debe seguir investigando, no debe perderse de vista que las disminuciones observadas todavía colocan al país entre los más desiguales del mundo.
Un tercer paso en este análisis de la desigualdad de ingreso lleva a utilizar el índice de Palma.7 Este índice utiliza la información del ingreso de los primeros cuatro deciles y del decil con más recursos para hacer un cociente. Nótese que se asemeja mucho a la meta 10.1 de los ods. Sin embargo, en lugar de plantear una meta de crecimiento sostenido de los primeros cuatro deciles y compararlo con el promedio nacional, en el índice de Palma se compara cuántas veces cabría el ingreso del 40% más pobre en el ingreso del 10% con mayores recursos.
Haber contado con un indicador como el índice de Palma en los ods hubiera permitido comparar entre países el nivel de desigualdad y contar con un rasero uniforme como meta para 2030. En las discusiones sobre las metas de los ods, Doyle y Stiglitz (2014) propusieron una meta de un índice de Palma igual a 1. Esto equivale a decir que el ingreso de los primeros cuatro deciles más pobres es igual a los ingresos del decil más adinerado. No obstante, como se ha señalado en varios trabajos que analizan las discusiones sobre los ods, a pesar de la presión de académicos, sociedad civil e incluso el bm, el índice de Palma no fue incluido (Fukuda-Parr, 2019, p. 66).
El índice de Palma es muy intuitivo para su interpretación. Al comparar los extremos de la distribución se puede plantear el grado de flexibilidad que existe en una sociedad para aplicar políticas redistributivas. A manera ilustrativa, los países con el menor índice de Palma rondan en el orden de 1 a 2.5. Los países de América Latina presentan un índice de Palma de entre 2.5 a 5. Esta dispersión entre países en el índice de Palma muestra cómo sí es posible que una sociedad tenga una distribución más equitativa de los ingresos de los hogares y que existe, como se verá más adelante, oportunidades para una redistribución de los ingresos.
Cuadro 3. Índice de Palma, México y relación entre el décimo y primer decil de ingreso corriente per cápita, 2008-2018
| 2008 | 2010 | 2012 | 2014 | 2016 | 2018 | |
| Nacional | 3.4 | 3.3 | 3.1 | 3.2 | 3.2 | 2.7 |
| Decil 10 / Decil 1 | 31.5 | 30.8 | 27.2 | 26.7 | 25.7 | 21.8 |
La tabla 17.3 muestra el índice de Palma para México de 2008 a 2018, además del cociente entre el primer y el décimo decil. El índice de Palma para este periodo de 10 años pasa de 3.4 en 2008 a 2.7 en 2018. Si afinamos el análisis al extremo de la distribución encontramos que en 2008 el décimo decil contaba con 31.47 veces más ingreso que el primer decil, esto baja a 21.8 para 2008. Esta tendencia a la baja en el indicador puede corroborarse en otras investigaciones sobre distribución del ingreso.
En particular, la implementación de políticas sociales de transferencias a los hogares más pobres ha aumentado la participación del ingreso de los primeros cuatro deciles. Sin embargo, como se observó anteriormente, a pesar de que ha aumentado la participación del ingreso de estos hogares, los ingresos per cápita que perciben están por debajo de la línea de pobreza.
¿Qué tanto podemos disminuir la desigualdad de ingreso?
A partir del panorama presentado en la sección anterior queda la pregunta sobre qué papel tiene el Estado para reducir las inequidades de ingreso que padece la sociedad. Reducir las desigualdades de ingreso significa renovar el contrato social que nos lleva a aspirar por una sociedad más justa y solidaria. En una sociedad con los niveles de pobreza como los de la sociedad mexicana, reducir la desigualdad significa procurar un piso básico donde todos puedan tener acceso efectivo a sus derechos humanos. De igual manera, elimina frenos al crecimiento económico al activar el consumo y la inversión.
Hablar de redistribución debe entenderse como el margen de maniobra que tiene un Estado para asegurar que todos los individuos puedan elegir su trayectoria de vida en libertad y acceder a las mismas oportunidades. La redistribución vía la recaudación fiscal sirve para contar con los recursos para invertir en educación y salud de calidad y como medio para la inversión en infraestructura básica (agua, drenaje) en las zonas más rezagadas. Esto sólo es posible si todos los actores (empresas y sociedad) aportan por medio de sus impuestos para construir una sociedad más equitativa.
Qué tanto debe aportar cada miembro de la sociedad es una pregunta que debe resolverse a partir de los mecanismos democráticos que llevan a los ciudadanos a las urnas. Las sociedades democráticas deciden con su voto cuánta desigualdad están dispuestas a tolerar. De ahí la importancia de que cuando se habla de desigualdad de ingreso, no debe perderse de vista que ésta es producto de la interacción con otras desigualdades, como la concentración de poder político y económico. Baste mencionar el poder que tienen las grandes empresas para negociar o influir en su contribución al fisco.
La segunda herramienta con que cuenta el Estado son las políticas sociales. Estas políticas tienen diferentes márgenes de acción, población objetivo y beneficios a entregar. En los últimos 25 años las políticas de transferencias monetarias a los hogares o individuos han desplazado las políticas públicas de transferencias en especie.
Se argumenta que entregar una transferencia monetaria permite evitar el clientelismo, llegar a la población que más lo necesita, y dotar de agencia al receptor para decidir qué hacer con el apoyo. Como se observó anteriormente, es evidente que hoy en día en el país es necesario contar con acciones que abatan la pobreza presente, como la transmisión intergeneracional de la misma. Estas políticas sociales de transferencias monetarias son entonces un mecanismo para redistribuir recursos y disminuir la desigualdad de ingresos. Incluso la discusión sobre pertinencia de las políticas sociales de transferencias monetarias ha llevado a propuestas de implementación de un ingreso ciudadano universal8 para asegurar un piso mínimo donde se cubran las necesidades básicas de toda la población. Esto implica que, a la par, se implemente un esquema de seguridad social universal que no perpetúe las desigualdades de acceso y calidad.
Una forma de analizar el posible efecto redistributivo de las transferencias gubernamentales es medir la contribución de cada fuente de ingreso del hogar al índice de Gini. Ante un escenario de alta desigualdad y pobreza, ¿qué tanto contribuirían los programas sociales de transferencias a solucionar este problema?
De ahí que se puede categorizar el ingreso de los hogares en tres categorías que están mediadas por el mercado, el Estado y la familia. El ingreso mediado por el mercado son los ingresos laborales, sean ingresos por salario o cuenta propia. Los ingresos mediados por la familia son las remesas (nacionales e internacionales) que reciben los hogares. Por último, los ingresos mediados por el Estado incluyen los ingresos por jubilaciones o pensiones, becas o donativos y los ingresos monetarios provenientes de programas sociales.
En la tabla 17.4 se presenta una descomposición del índice de Gini para cuatro años: 1994, 1998, 2006 y 2014. En la primera columna se enlistan los ingresos que componen el ingreso monetario de los hogares. La tabla muestra la contribución absoluta y relativa de cada rubro de ingreso en el índice de Gini. De esta manera se puede identificar la magnitud y el sentido del efecto, redistributivo o no, de cada fuente.
4.
Tabla 17.4. Coeficiente de Gini y su descomposición según fuentes de ingreso
| Ingreso monetario, México, 1994, 1998, 2006, 2014. Desagregación ingresos no laborales | ||||||||
| 1994 | 1998 | 2006 | 2014 | |||||
| Aporte | % | Aporte | % | Aporte | % | Aporte | % | |
| Ingresos laborales | 0.5 | 0.95 | 0.47 | 0.9 | 0.42 | 0.86 | 0.44 | 0.88 |
| Otros ingresos | 0.01 | 0.02 | 0.02 | 0.03 | 0.03 | 0.06 | 0.01 | 0.02 |
| Jubilaciones y/o pensiones | 0.01 | 0.02 | 0.03 | 0.05 | 0.03 | 0.06 | 0.05 | 0.09 |
| Becas y/o donativos | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Programas sociales | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | –0.01 | –0.01 |
| Remesas | 0.01 | 0.01 | 0.01 | 0.02 | 0.01 | 0.02 | 0.01 | 0.02 |
| Coeficiente de Gini | 0.53 | 100 | 0.52 | 100 | 0.49 | 100 | 0.5 | 100 |
La elección de los años para realizar la descomposición del índice de Gini responde a poder observar el posible efecto que el programa de transferencias monetarias condicionadas Progresa9 tuvo en disminuir el índice de Gini. Se esperaría encontrar que un programa que para 2014 tenía una cobertura de más de 7 millones de hogares, pertenecientes principalmente a los primeros cuatro deciles, tuviera un efecto redistributivo.
Sin embargo, al analizar el efecto de los ingresos donde media el Estado vemos que su contribución a disminuir el índice de Gini es poca (programas sociales) o incluso regresiva (aumenta el indicador) para jubilaciones o pensiones. Si se compara 1994, inicio del programa Oportunidades, con 2014 se puede apreciar en la tabla 17.3 que el rubro de programas sociales si contribuye a disminuir la desigualdad, pero solamente en un punto porcentual. Al evaluar el rubro de jubilaciones o pensiones vemos un comportamiento distinto. Este rubro de ingresos aporta en 9 puntos porcentuales a aumentar el índice de Gini. Esto último es reflejo de un sistema estratificado y desigual de seguridad social donde las jubilaciones están ligadas al trabajo asalariado formal y mejor remunerado, y a diferentes esquemas de jubilación según inserción laboral. En el caso de las remesas el efecto de dos puntos porcentuales en el índice de Gini se debe al hecho de que esta fuente de ingresos se distribuye mayoritariamente en deciles con mayores ingresos.
A partir de este análisis de los ingresos que están mediados por el Estado, se puede concluir que, dada la alta incidencia de pobreza y los niveles de informalidad laboral, las políticas de transferencias monetarias a los hogares ayudan más a hacer a los hogares a un piso mínimo, pero su poder redistributivo es poco. Existe un mayor margen de maniobra para disminuir tanto la desigualdad de ingreso como la pobreza en los ingresos laborales. Nótese como en los 20 años analizados los ingresos laborales aportan 90% del índice de Gini. Lo anterior es resultado tanto de la alta participación de esta fuente en el ingreso del hogar como la distribución desigual de la misma. Esto último lleva a resaltar la necesidad de contar con una política laboral inclusiva que garantice los derechos laborales de todos los trabajadores, con salarios dignos.
Tal vez una de las herramientas más efectivas para lograr una mejor redistribución de los recursos dentro de un país sea la recaudación fiscal. Qué deba contener esta reforma fiscal dependerá tanto del punto de partida de cada país como de los consensos políticos que se alcancen. Lo importante es aspirar a un concepto de justicia fiscal que aporte a la construcción de un país con crecimiento sostenible y equitativo. La gráfica 17.2 hace una estimación del índice de Gini, antes y después de impuestos y transferencias para un grupo de 44 países. Los países están ordenados de menor desigualdad, después de impuestos y transferencias, a mayor desigualdad. México entre los países que reporta de las desigualdades más altas. Sin embargo, lo más ilustrativo de este gráfico es que 19 países de esta lista presentan un índice de Gini mayor al de México antes de impuestos y transferencias. Es decir, es a través de herramientas fiscales y transferencias que países como Bélgica, Francia, Finlandia, entre otros, logran disminuir su concentración de ingresos.
Gráfica 17.2. Índice Gini antes y después de transferencias e impuestos, varios países
(2018, excepto donde se indica)
La recaudación tributaria como porcentaje del pib de México está por debajo del promedio de América Latina y se encuentra a la mitad del promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (ocde). Más aún, son los impuestos al valor agregado, de carácter regresivo, los que tienen una mayor participación en recaudación fiscal. Mientras que los impuestos a la riqueza o la renta empresarial tienden a disminuir de la carga fiscal (Oxfam, 2021). De ahí que la distancia entre los índices de Gini antes y después de impuestos en este ejercicio de estimación sea de una centésima (de 0.47 a 0.46). Nótese cómo Brasil tiene una concentración de ingresos mucho mayor que la de México, pero logra por medio de la recaudación fiscal bajar considerablemente su índice de Gini (de 0.58 a 0.47).
¿Qué tanto es posible reducir el índice de Gini con tributación y transferencias? En la gráfica 17.3 se ordenan las reducciones porcentuales del Gini de los 44 países estudiados. En esta gráfica sólo la India reporta una reducción menor a la de México. De toda la muestra, México reporta una reducción del índice de Gini de tan sólo 3%; 11 países logran reducir su índice de Gini en más de 40%. Si México lograra reducir su índice de Gini en 29% (promedio de la muestra) se lograría pasar de 0.47 a 0.33. Lo anterior pondría al país a la par de Australia, España, Italia y Japón.
Gráfica 17.3. Reducción porcentual del índice de Gini después de impuestos y transferencias, 2018 (excepto donde se indica)
Reflexiones finales
Para poder cumplir con la promesa de “no dejar nadie atrás” se requiere del reconocimiento de que la Agenda 2030 es el punto de partida para continuar con un diálogo plural y constructivo sobre cómo lograr un desarrollo inclusivo y sostenible para todos. A problemas sociales perenes se suman nuevos retos socioambientales que requieren la revisión de los objetivos, metas e indicadores que se plantearon en los ods. Las metas e indicadores de los ods permiten tener un entendimiento compartido sobre cuáles son las prioridades que se deben atender. Siempre serán mejorables y se requiere que entendamos sus alcances y limitaciones para poder proponer nuevas formas de entender y atender los desafíos futuros.
Haber incorporado el tema de las desigualdades en la Agenda 2030 marca un cambio importante en la forma en la que se conceptualizará el desarrollo en el futuro. Permite evidenciar los límites del crecimiento económico como condición suficiente para el desarrollo y poner en la mesa de discusión la concentración de poder y riqueza. Igualmente se abre un espacio para evidenciar la matriz de desigualdades que padecen grupos poblacionales y que llevan a la exclusión social. Sin embargo, como se mostró en el texto, existe un largo trecho entre la incorporación de un tema en la Agenda 2030 y la forma en que fueron consensuadas las metas a partir del poder ejercido por los diferentes actores involucrados en el proceso. Así, hicimos notar cómo las metas propuestas tienen claras limitaciones metodológicas y no permiten evidenciar la clara y creciente concentración de ingresos y riqueza.
Por ello es importante que para entender mejor el problema de la desigualdad en México se parta de un diagnóstico que permita dimensionar el reto a superar. La desigualdad económica que se vive en el país está ligada a inequidades regionales, una alta incidencia de pobreza y a una segmentación del mercado laboral.
Existe todavía un margen de maniobra importante para poder disminuir la desigualad de ingresos en México. Además de fortalecer las instituciones para lograr acuerdos democráticos, se requiere una reforma fiscal que lleve a una recaudación mayor y más equitativa.
Si bien las transferencias monetarias como elemento de política pública son indispensables en un entorno de alta incidencia de pobreza, su efecto redistributivo en México es pequeño. A la par de estas políticas, se deben plantear las reformas de un sistema de seguridad social que sea universal y de calidad.
Debe hacerse hincapié en que mostrar la dimensión de la desigualdad de ingresos en México es sólo una dimensión de lo que la Agenda 2030 y en particular el ods 10 comprenden. Que exista una desigualdad de ingresos tal en el país da a pie a argumentar que su carácter perenne se relaciona con asimetrías en la concentración de poder político y económico. La matriz de desigualdades que deben transitar grupos poblacionales es muestra de los obstáculos a la movilidad social para grupos sociales. No es posible que en un contexto de extrema pobreza y desigualdad social —como la que se padece en México— se pueda hablar de una inclusión social y del disfrute de los derechos humanos de todos.
Atender los factores que inciden en perpetuar las desigualdades sociales es asegurar el disfrute pleno de los derechos humanos de todos los individuos en el territorio nacional. Esto en la medida en que en un país más equitativo, con acceso efectivo a servicios básicos, se garantiza la igualdad de oportunidades para todos.
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