5. Experiencias de innovación en política social: la Ciudad de México en el contexto del cambio político (2018-2020)

Araceli Damián González*
Guillermo Jiménez MelgarejEJo**

Resumen

La Ciudad de México ha vivido, entre 2018 y 2020, un dinámico proceso de reestructuración de su política social, impulsado, al menos, por tres fuerzas, a saber, el cambio de gobierno, la nueva pauta de colaboración entre la administración estatal y la federal y la entrada en vigor en 2017 de la Constitución Política de la Ciudad de México. En ese contexto, el nuevo Gobierno de la Ciudad de México recuperó la vocación universalista de las políticas sociales, logró ampliar la cobertura de los programas y fortaleció el apego de las intervenciones al enfoque de derechos. Las transferencias monetarias directas continuaron siendo la forma privilegiada de intervención pública en materia social. Hay que destacar, además, que la nueva administración ha priorizado la atención a la infancia, como grupo social particularmente vulnerable, tal y como muestran los datos de pobreza presentados por el Consejo de Evaluación de la Ciudad de México.

Además de lo anterior, son destacables ciertas mejoras regulatorias e institucionales. En primer lugar, se redujo la histórica dispersión programática de la política social capitalina, mejorando la eficiencia del ejercicio de los recursos públicos y reduciendo el riesgo de duplicidad. En segundo término, ha entrado en funcionamiento la mayor parte del andamiaje constitucional en materia de planeación y evaluación del bienestar con el inicio de actividades del Instituto de Planeación Democrática y Prospectiva y del Consejo de Evaluación de la Ciudad de México, Organismo Autónomo Constitucional. En tercer lugar, se ha logrado fortalecer la transparencia de algunos instrumentos de la política social que anteriormente permanecían en la opacidad.

Sin embargo, persisten importantes retos y tareas pendientes, como se ha referido. Entre otros, destacamos la necesidad de avanzar en la garantía de un ingreso básico universal, en la construcción del sistema público de cuidados, en la ampliación de la cobertura de algunos programas seleccionados y, por último, en el mejoramiento de los resultados de las políticas públicas desarrolladas desde las alcaldías.

Palabras clave: Ciudad de México, transferencias, política social, evaluación.

Introducción

En 2017 se promulgó la Constitución Política de la Ciudad de México, norma que incorpora novedosas instituciones de planeación y evaluación de políticas públicas, además de reconocer un amplio y multidimensional catálogo de derechos sociales. Asimismo, a finales de 2018 se concretó, por primera vez en la historia democrática de la capital de la República, una alternancia en el partido gobernante. Por último, es importante referir que a partir de 2019 —por vez primera también desde 1997— habría un Gobierno en la Ciudad de México del mismo partido político que resultó electo a nivel federal.

Los anteriores elementos configuran el singular contexto en el que la política social del Gobierno de la Ciudad de México hubo de rearticularse, entre 2018 y 2021, entre significativas continuidades y rupturas. A continuación presentamos los principales rasgos de la política social del gobierno capitalino durante el periodo referido, analizando su diseño desde una perspectiva comparativa, contextual y macro institucional.

Una somera aproximación histórica a la tradición de política social en la Ciudad de México

Una vez consolidado el autogobierno y la democracia en la Ciudad de México, a partir del año 2000 se producirá la fundación de algunos de los principales rasgos de la política social de la capital que, con ajustes y modificaciones, perviven hasta la actualidad. El gobierno capitalino de Andrés Manuel López Obrador (2000-2005) establece la convivencia de tres rasgos dominantes en la política social a instrumentar. En primer lugar, se desarrolla una novedosa apuesta por programas de corte universal —entre los que destaca la Pensión Alimentaria para Adultos Mayores— a contracorriente de las tendencias ideológicas dominantes en aquel contexto. En segundo lugar, se implementan mecanismos de focalización territorial que perseguirán priorizar la provisión de programas y servicios en las colonias con mayor grado de rezago social. A la postre, este principio cristalizará, en la Ciudad, como criterio legal de priorización de poblaciones vulnerables. Por último, la estrategia de esta primera administración sexenal se caracteriza por la amplia preferencia por los programas de apoyo directo y transferencias monetarias hacia la población.

La administración de Marcelo Ebrard (2006-2012) en la capital de la república auspiciará la creación de importantes programas educativos focalizados por mérito. Es el caso de Prepa Sí y de Niñas y Niños Talento; estrategias que, con ajustes, permanecerán hasta 2018, como veremos. Estos programas entregaban transferencias monetarias a niños y jóvenes condicionadas al aprovechamiento escolar y a la obtención de determinadas calificaciones. El énfasis discursivo de la política social transitó entonces desde la necesidad de erradicar la pobreza hacia la voluntad de construir capital humano (Damián, 2020).

Por último, durante la administración de Miguel Ángel Mancera (2012-2018) se dio continuidad a los principales programas creados durante administraciones anteriores, tales como el citado Prepa Sí y otros como el Seguro de Desempleo, los Comedores Sociales o el Programa de Mejoramiento Barrial. Los programas de nueva creación —como Médico en Tu Casa, Maestro en Tu Casa o Bebé Seguro— mostraron rasgos de asistencialismo, optando por diseños focalizados en la atención de situaciones de vulnerabilidad. Es importante referir que la cobertura de algunos de los grandes programas universales de la Ciudad de México, tales como la Pensión Alimentaria para Adultos Mayores, creció muy lentamente entre 2006 y 2018, provocando un rezago importante en la cobertura.

Con estos antecedentes, como hemos referido, en 2018 se produce la primera alternancia de gobierno en la Ciudad de México, en un contexto marcado por la entrada en vigor de la nueva constitución capitalina y por la inédita sintonía que se desarrollaría entre la administración estatal y la federal. Como veremos, desde 2019, el nuevo Gobierno de la Ciudad emprendió un dinámico proceso de reorganización y replanteamiento de la política social, que implicó importantes rupturas con las estrategias instrumentadas por la administración anterior al tiempo que se identifican también significativas continuidades.

La política social del gobierno de la Ciudad de México en el contexto del cambio político (2018-2020)

A partir de 2019 la estrategia de recomposición de la política social del Gobierno de la Ciudad de México se caracterizó por asumir varias tendencias interrelacionadas. En primer lugar, se produjo la cancelación de programas con coberturas reducidas, enfoque asistencialista o problemas de diseño. En total se contabilizaron 27 programas sociales, pertenecientes a diversos sectores, que fueron cancelados entre 2018 y 2019, por un equivalente aproximado de más de 613 millones de pesos. En cambio, fueron creados, en 2019, 13 nuevos programas sociales que erogaron ese año un aproximado de 3 400 millones de pesos (Damián et al., 2020).

En ese sentido, en 2018 funcionaron en la Ciudad de México 67 programas; un tercio de ellos, 21, no alcanzaron los 5 millones de pesos. De esa forma:

Se ha señalado insistentemente por la literatura especializada que uno de los problemas de la política social en la Ciudad de México ha sido la proliferación de múltiples, heterogéneos y diversos programas con baja asignación presupuestal, reducidos alcances y limitados impactos y coberturas. Así, como parte de la decisión política de reducir los márgenes de discrecionalidad y posible uso clientelar de programas, en 2019 el Gobierno de la Ciudad reduce el número de programas y se registran 55, en total 12 menos que en 2018, comenzando un proceso de compactación que ha continuado en 2020 (Damián, et al., 2020, p. 103).

Este proceso de reducción de la fragmentación programática tradicional que ha afectado a la Ciudad de México no se tradujo en una disminución del presupuesto total erogado en programas sociales.

Tabla 5.1 Nuevos programas sociales en la Ciudad de México, 2019

#	Programa	Dependencia	Presupuesto
1	“Ponte Pila” deporte comunitario	INDEPORTE	$127 116 000.00
2	Altépetl	SEDEMA	$1 000 000 000.00
3	Ciberescuelas en Pilares	SECTEI	$99 535 000.00
4	Coinversión para la igualdad de la Ciudad de México	SEMUJERES	$7 000 000.00
5	Colectivos culturales comunitarios Ciudad de México 2019	CULTURA	$33 929 000.00
6	Educación para la autonomía económica en Pilares	SECTEI	$56 491 000.00
7	Mejor escuela	FIDEGAR	$282 500 000.00
8	Mi beca para empezar	FIDEGAR	$1 470 200 000.00
9	Mi beca para terminar la prepa en Pilares	SECTEI	$12 039 200.00
10	Programa de fortalecimiento y apoyo a las comunidades indígenas 2019	SEPI	$7 400 000.00
11	Programa especial 2019 de apoyo a personas que perdieron algún familiar en el sismo del 19 de septiembre del 2017	DIF	$5 472 000.00
12	Promotores culturales de la Ciudad de México	CULTURA	$65 680 000.00
13	Red de mujeres por la no violencia de la Ciudad de México	SEMUJERES	$38 400 000.00
14	Servidores de la ciudad	SIBISO	$130 000 000.00
15	Talleres de artes y oficios comunitarios	CULTURA	$106 643 200.00
	Total		$3 442 405 400.00

Fuente: Evaluación Estratégica de la Política Social de la Ciudad de México, Consejo de Evaluación del Desarrollo Social

Lo anterior es expresión de una estrategia de reformulación de la política social de la capital, que recuperó la apuesta por el enfoque universalista y las coberturas masivas. Emblemático de ese proceso fue la transformación del programa Niños y Niñas Talento en Mi Beca para Empezar. Como se observa en la tabla 5.2, Niños Talento contaba con aproximadamente 100 000 beneficiarios, seleccionados con base en su rendimiento académico y a los que se les otorgaba un monto mensual de 330 pesos durante 10 meses y se les ofrecían diversos cursos extraescolares, como deportes, artes, ciencia y otros. Por el contrario, el nuevo programa instrumentado en 2019, Mi Beca para Empezar, logró una cobertura de 1.2 millones de niños y niñas, desde el nivel básico a la secundaria, siendo el único requisito para obtener la transferencia monetaria estar inscrito o inscrita en escuelas públicas de educación básica.

Tabla 5.2 Comparación entre Niñas y Niños Talento y Mi Beca para Empezar

Política de corte focalizado y residual			Política de corte universal
Niñas y Niños Talento (2007-2019)			Mi Beca para Empezar (2019-2020)
Transferencia monetaria y servicios educativos extraescolares (actividades artísticas, científicas y deportivas) a niñas, niños y adolescentes con promedio de 9 o superior.	• Cobertura de 10% de los estudiantes de escuelas públicas de nivel básico. • Condicionamiento para recibir la beca. • Exclusión de quienes requieren el apoyo de manera más urgente.		Transferencia monetaria a todas las niñas, niños y adolescentes de escuelas públicas.	• Acceso no condicionado. • Cobertura del 100% de la población objetivo.
			Aprende y Crea DIFerente (2019-2020)
			Servicios educativos extraescolares a toda niña, niño y adolescente interesado en realizar actividades científicas, artísticas y/o deportivas.	• Acceso no condicionado. • Inclusión de quienes desean realizar las actividades. • Sujeto a la disponibilidad de espacios.

Fuente: Elaboración propia a partir de Reglas de Operación.

Una evaluación realizada al Programa Niñas y Niños Talento en 2019 identificó con claridad que la intervención tiende a reproducir desigualdades y a generar tensión al interior de las escuelas y de las familias (Damián et al., 2020). La lógica meritocrática de asignación de programas y recursos públicos termina generando dinámicas competitivas que son contraproducentes para la cohesión social, máxime en sociedades atravesadas por la fragmentación, la mercantilización de relaciones y el deterioro del tejido social. Además de lo anterior, se observó que el programa Niños y Niñas Talento no mostró efecto alguno en el mejoramiento del aprovechamiento escolar, propósito central de su diseño.

Considerando lo anterior, la transformación de Niños y Niñas Talento en Mi Beca para Empezar se presenta como una opción consistente y apegada al enfoque de derechos. Los cálculos que hemos realizado sobre la nueva intervención muestran que Mi Beca para Empezar se caracteriza por una universalidad de carácter progresivo al beneficiar en mayor medida a los hogares más pobres de la Ciudad de México, que son precisamente los de mayor tamaño y en los que, con mayor probabilidad, hay presencia de niños y niñas.

Tabla 5.3 Población beneficiada y cambio en los ingresos

Deciles	% Población beneficiada	Cambio en la mediana del ingreso en hogares beneficiarios
I	70%	9%
II	64%	6%
III	58%	4%
IV	49%	3%
V	38%	2%

Fuente: Elaboración propia con base en Reglas de Operación y Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares.

En la gráfica 5.1 puede observarse con claridad el viraje de la política social del gobierno de la Ciudad de México hacia un enfoque universalista. Así, en 2020, más de 6 000 millones de pesos fueron erogados a través de programas sociales de corte universal o semiuniversal.

Destaca también el fortalecimiento de la focalización de carácter territorial, que es el criterio consagrado en la Ley de Desarrollo Social para priorizar poblaciones, en ausencia de universalidad. Es importante referir que las administraciones anteriores (2006-2018) privilegiaron criterios de selección de la población basados en la vulnerabilidad o, inclusive, como hemos referido, en el mérito. Frente a ellas la focalización territorial contribuye a reducir brechas de desigualdad urbana y permite construir criterios trasparentes, sencillos y lógicos de asignación de recursos. En el sentido contrario, las estrategias de focalización por vulnerabilidad enfrentan mayores costos administrativos, de comprobación y operativos que involucran la agudización de los denominados errores de exclusión.

Además del mayor hincapié en la perspectiva universalista, la administración correspondiente al periodo 2018-2024 desarrolló una decidida apuesta por las políticas educativas y la atención a la infancia. Ello es consistente con los datos de pobreza publicados por el Consejo de Evaluación de la Ciudad de México (2020), que refieren la mayor presencia de carencias entre el grupo etario infantil.

Entre los programas más emblemáticos de esta administración, como se ha explicado, sobresalen los de naturaleza educativa. Además de Mi Beca para Empezar, destaca el diseño y la instrumentación del Programa Pilares, que busca la creación de más de 300 centros comunitarios en las colonias con mayor rezago social, donde se ofrecen servicios de asesoría educativa, cursos de emprendimiento y actividades culturales y artísticas. Asimismo, se puede destacar la instrumentación del Programa Mejor Escuela, posteriormente replicado a escala federal, que propone un mecanismo participativo entre la comunidad de las escuelas públicas para articular transferencias monetarias que sirvan para el mantenimiento menor de la infraestructura educativa básica (Aramburu, 2020; Arzate, 2020).

El cambio de paradigma observado en materia de política social en la Ciudad de México permitió ampliar la cobertura total agregada de los programas sociales capitalinos, tal y como se observa en la gráfica 5.4.

Esta nueva infraestructura de política pública permitió, en 2020, inyectar recursos adicionales a los hogares capitalinos cuando el momento más crítico de la pandemia por COVID-19 produjo la suspensión de actividades económicas no esenciales, entre abril y mayo de ese año. Lo anterior refuerza la hipótesis de que programas como Mi Beca para Empezar pueden constituirse como la semilla para el desarrollo de estrategias más ambiciosas de provisión pública de un Ingreso Ciudadano Universal, en línea con el mandato constitucional estipulado sobre la garantía incondicional de un mínimo vital plasmado en la Carta Magna del 2017.

Por otro lado, es importante referir que la novedosa sintonía entre el gobierno de la Ciudad de México y el gobierno federal a partir del 2019 animó importantes transformaciones en la política social. Dos de los programas insignia de la capital de la república, como son la Pensión Alimentaria de Adultos Mayores y Prepa Sí, se transfirieron, en un proceso no exento de complejidad técnica, al gobierno nacional para su administración. Ello permitió liberar recursos para atender de forma masiva a otros grupos sociales que, antes del 2019, contaban con reducida atención por parte de las autoridades capitalinas, como es destacadamente el caso de la infancia.

Otro de los cambios significativos en la política social de la Ciudad de México a partir de 2019 se relaciona con el fortalecimiento de los mecanismos de regulación, vigilancia y transparencia. En ese sentido, con las anteriores administraciones capitalinas había emergido, de forma descontrolada y no regulada, la figura de la “acción social”, que operaba como una suerte de programa social de reducido alcance —es decir, de apoyo directo o subsidios mínimos a la población— y que no contaba con ninguna clase de supervisión o normativa reguladora, al contrario de lo que ocurre con los programas sociales. Ello generó el incentivo para que muchas administraciones, particularmente las alcaldías, ejercieran importantes recursos públicos a través de las denominadas acciones sociales, eludiendo de esa forma los mecanismos de control y planeación establecidos para el diseño y la operación de los programas sociales. Baste decir que en la Ciudad de México todos los programas sociales tienen que publicar reglas de operación —que deben ajustarse a los lineamientos emitidos, hasta 2020, por Evalúa Ciudad de México y posteriormente por el Instituto de Planeación— y padrones de beneficiarios, además de realizar anualmente una evaluación interna de su desempeño.

Considerando ese contexto, el Congreso de la Ciudad de México aprobó en agosto del 2019 importantes reformas a las Leyes de Desarrollo Social y de Austeridad, las cuales establecen un nuevo marco jurídico para las referidas acciones sociales. En primer lugar, el Consejo de Evaluación del Desarrollo Social emitió lineamientos para normar la elaboración de los documentos rectores de estos instrumentos. En segundo término, a la misma institución se le otorgaron atribuciones para revisar y, en su caso, aprobar dichas acciones, con anterioridad a su instrumentación. Por último, se establece la obligación de que las acciones se publiquen en la Gaceta Oficial de la Ciudad, estableciendo un mecanismo de transparencia relevante que antes estaba ausente en la Ciudad de México.

Estas disposiciones han favorecido un mayor conocimiento de la actividad de política social de los gobiernos y contribuye a cerrar ventanas de oportunidad de utilización clientelar de los recursos públicos. Asimismo, el instrumento de la acción social —al ser un mecanismo de otorgamiento de apoyos directos a la población más flexible que los programas sociales— permitió en 2020 erogar importantes volúmenes de recursos públicos en instrumentos no previstos, con el propósito de dar una respuesta a los ingentes desafíos generados por el advenimiento de la pandemia.

Otro de los cambios sensibles en la vertiente normativa de la política social es la regulación, por parte de Evalúa Ciudad de México, de la figura de los promotores o facilitadores de servicio. En administraciones capitalinas previas había proliferado la contratación informal de promotores por la vía de su incorporación a programas sociales, sin que hubiera siquiera una diferenciación clara entre promotor y beneficiario. Esto no sólo afectaba la transparencia de la política social, sino inclusive su consistencia y lógica interna. En ese sentido, a partir del 2020, por primera vez en la Ciudad de México, los lineamientos emitidos por Evalúa para normar la implementación de programas sociales elucidan con claridad la diferencia entre beneficiarios directos, facilitadores de servicios y usuarios. Aunque esto no resuelve definitivamente los problemas conceptuales y prácticos que produce la participación de promotores y facilitadores en los programas sociales es en todo caso un avance significativo en materia de transparencia y rendición de cuentas.

No obstante, además de las transformaciones en materia de política social observadas en la Ciudad de México entre 2018 y 2020, es dable también identificar importantes continuidades (Damián et al., 2020). Algunos programas que iniciaron en administraciones anteriores han tenido continuidad e, inclusive, han logrado importantes ampliaciones presupuestales. Es el caso del Programa Alimentos Escolares, que por primera vez logró transitar hacia la dotación de alimentos calientes en algunas escuelas capitalinas, reduciendo los productos ultra procesados que otrora se entregaban. En el mismo sentido, el Programa de Comedores Sociales amplió el número de raciones entregadas e incrementó, entre 2018 y 2019, su presupuesto. En el mismo sentido, el Seguro de Desempleo capitalino, programa único en su tipo a nivel federal, aumentó cobertura y presupuesto. Aun así, la estrategia continúa contando con una cobertura limitada entre su población objetivo, a pesar de que no se incluye a los trabajadores en situación de informalidad laboral, excepto para casos específicos derivados de eventos imprevistos, como ocurrió en la pandemia con algunos trabajadores de este sector (organilleros, vendedores de artesanías pertenecientes a pueblos indígenas, entre otros).

Otro elemento que ha permanecido con un amplio grado de continuidad entre administraciones es el rol de la política y los programas sociales de las delegaciones, hoy constitucionalmente transformadas en alcaldías. Hemos observado que las alcaldías continúan replicando programas que previamente han sido desarrollados desde el gobierno de la Ciudad, pero con menores coberturas, presupuestos y solidez técnica. Ello tiende a perjudicar la sinergia general de la política social entre distintos niveles de gobierno e incrementa los riesgos de duplicidad. Asimismo, la continuidad de los programas sociales de las demarcaciones es habitualmente precaria y —a diferencia de lo que ocurre a nivel central donde la consolidación de algunas intervenciones es claramente transexenal— las estrategias sociales rara vez duran más de 3 años, sometidas a los avatares del ciclo electoral. La posibilidad que estipula la Constitución de que haya reelección de las personas titulares de las alcaldías incorpora una nueva variable cuyos efectos habrán de ser analizados en el futuro.

Asimismo, la nueva Constitución de la Ciudad de México, en vigor desde 2017, contribuyó a la reconfiguración drástica del marco institucional de la política social en la capital de la República a partir de varias transformaciones de envergadura. En primer lugar, la Carta Magna deja obsoleta la Ley de Desarrollo Social para el DF, al modificar definitivamente las instituciones encargadas de coordinar, instrumentar y evaluar las políticas de desarrollo social. Es importante referir que la Ley de Desarrollo Social para el DF del año 2000 fue una norma pionera que consolidó el enfoque de derechos y la vocación universalista de la política social capitalina, en contra de las posiciones hegemónicas en la materia a nivel internacional. No obstante, en su vertiente institucional algunos de los espacios de coordinación y ejecución de la política social creados por la citada norma, tales como el Consejo Delegacional de Desarrollo Social o la Comisión Interinstitucional de Desarrollo Social, en la práctica apenas funcionaron y escasamente cumplieron las tareas para las cuales fueron diseñados.

Posiblemente partiendo de dicha experiencia, el Constituyente conformó un marco institucional diferente para la política social capitalina, en el cual el aspecto central está reservado para la implementación del denominado Sistema General de Bienestar. Este sistema, de contornos poco definidos, deberá configurarse en una nueva Ley, que para diciembre de 2021 aún no había sido aprobada por el Congreso y que habrá de sustituir a la todavía en vigor Ley de Desarrollo Social para el DF, así como a todo su andamiaje.

En segundo lugar, es importante reconocer el mandato vanguardista que la Constitución de la Ciudad de México (2017) estipula al poder ejecutivo en materia de política social. Además de un amplio y multifacético catálogo de derechos sociales, económicos y culturales, la Constitución consagra principios como el de la universalidad que deben erigirse como auténticas guías para el diseño, la instrumentación y la evaluación de políticas públicas. Empero, la significativa fragmentación de derechos y de sujetos de derechos que muestra la Constitución apunta hacia problemas indiscutibles que pueden perjudicar la integralidad de las políticas sociales y la necesaria visión de conjunto requerida para abordar problemas estructurales.

Es relevante apuntar que la Constitución de la Ciudad de México también rediseña, desde bases completamente novedosas, el esquema de planeación y evaluación de la política social vigente. En primer lugar, se produce la fundación del Instituto de Planeación Democrática y Prospectiva, que tiene la relevante tarea de construir un horizonte deseable de ciudad con un marco temporal de 20 años. Este Instituto normará y articulará también el conjunto de la planeación de la Ciudad de México, incluida la asociada a la política social, que contempla programas sectoriales, especiales e institucionales.

Por último, la norma fundamental de la Ciudad de México construye un nuevo Organismo Autónomo Constitucional encargado de la evaluación de políticas, programas, acciones y proyectos de inversión en materia económica, social, medioambiental, urbana, rural y de seguridad. En ese sentido, se amplían los márgenes tradicionales de la evaluación del desarrollo social en la capital de la República hacia prácticamente todos los ámbitos relevantes del quehacer gubernamental. Cabe señalar que el 9 de junio de 2021 el Congreso de la Ciudad aprobó la Ley de Evaluación y el 30 de agosto designó a las y los cinco consejeros académicos responsables del proceso de evaluación. Por otra parte, el otorgamiento de autonomía al órgano de evaluación y su no dependencia jerárquica de la jefatura de gobierno permite avizorar mayor independencia en la emisión de recomendaciones vinculantes de mejora, instrumento inédito a nivel nacional e internacional.

La agenda pendiente de política social de la Ciudad de México

A pesar de los referidos logros, persisten tareas pendientes para continuar fortaleciendo la política social en la Ciudad de México. En primer lugar, consideramos fundamental continuar avanzando de forma progresiva en la construcción de un mínimo vital y de un ingreso ciudadano universal, legalmente blindado y dotado de presupuesto suficiente. Como se ha referido, el Programa Mi Beca para Empezar, por su envergadura e infraestructura creada, puede constituirse como la simiente de una estrategia más amplia de protección mínima y desmercantilización del ingreso familiar. Para ello se requiere avanzar en dos sentidos que ya han sido explorados por el Gobierno de la Ciudad de México, estos son el aumento de la cobertura y el incremento de los montos de la transferencia. La intervención incorporó en 2020 a niños y niñas matriculados en el nivel preescolar y, entre 2019 y 2021, el monto básico de la beca se incrementó de los $330 iniciales a los $435 por niña o niño beneficiario.

En segundo lugar, hemos mostrado que, en la Ciudad de México, el gasto público como porcentaje del pib ha permanecido estancado. Ello muestra que se necesita abrir una discusión pública sobre la pertinencia de realizar una reforma fiscal que permita fortalecer el financiamiento de la política social en la Ciudad de México, de forma tal que esta herramienta contribuya de manera efectiva al cierre de las abismales brechas de desigualdad que persisten en la capital.

Otra de las tareas pendientes es la construcción de un sistema público e integrado de cuidados, que viene mandatado por la Constitución Política de la Ciudad de México, pero en la que apenas se registran avances. Un primer paso al respecto debe darlo el Congreso de la Ciudad de México a través de la aprobación de una Ley del Sistema de Cuidados, como estipula la Constitución. En segundo término, una vez aprobada la norma se debe avanzar en el proceso de planeación del Sistema de Cuidados, con una perspectiva de género y ampliando progresivamente la cobertura de los grupos y sectores beneficiarios. Esto último serviría también para consolidar el enfoque de derechos y transitar desde el paradigma asistencialista hacia la promoción del derecho humano al cuidado.

En la ciudad se han logrado importantes avances legislativos en materia de planeación y evaluación de la política social, como anteriormente se ha referido. Sin embargo, en el aspecto normativo regulatorio la primera legislatura del Congreso no logró aprobar la nueva Ley de Bienestar que está llamada a reemplazar la Ley de Desarrollo Social para el DF, que, a pesar de su carácter pionero y de avanzada, se ha quedado obsoleta como resultado de la entrada en vigor de la nueva Constitución Política de la capital. No son pocos los desafíos al respecto, ya que es importante conservar y ampliar el carácter vanguardista del enfoque de derechos estipulado en la Ley de Desarrollo Social al tiempo que se adapta la estructura institucional de las políticas de bienestar al marco constitucional.

Asimismo, es importante que la nueva norma parta de una reflexión crítica de aquellas instituciones o mecanismos de coordinación que no han funcionado a lo largo de estos más de 20 años de funcionamiento de la ley. Uno de los elementos que consideramos relevante incorporar a modo de blindaje legal es la protección del poder adquisitivo de las transferencias monetarias, que debería actualizarse siempre, como mínimo, al ritmo del crecimiento de la inflación. Al establecerse en una Ley, esto último ya no dependería, como en la actualidad, de la voluntad política del gobernante en turno.

A pesar del avance general de la cobertura de los programas sociales que se observó en los datos presentados, el panorama desagregado por intervención muestra matices. Consideramos que resulta razonable llevar a cabo ampliaciones de la cobertura de aquellos programas que han sido evaluados y cuentan con evidencia favorable en cuanto a sus resultados y apego al enfoque de derechos. En ese ámbito, estrategias como el Seguro de Desempleo, los Comedores Sociales, el Programa de Cosecha de Agua de Lluvia o Mi Beca para Empezar se perfilan como candidatos idóneos para tener incrementos significativos de sus coberturas, y así ampliar los alcances de la política social. En ese sentido, el Consejo de Evaluación del Desarrollo Social de la Ciudad de México ha propuesto avanzar hacia la universalidad plena de Mi Beca para Empezar entre los niños y niñas de 0 a 3 años.

Por último, un área importante de mejora, como se ha referido, se relaciona con la participación de las alcaldías de la Ciudad de México en la política social de la capital. En ese sentido, se observa un reparto de atribuciones poco claro, que parte de ambigüedades y vaguedades plasmadas en la Constitución que no contribuyen a evitar duplicidades y a generar sinergia. Por ello, las alcaldías, como otrora ocurriera con las antiguas delegaciones y salvo excepciones, continúan desarrollando programas que emulan los que se implementan desde el gobierno estatal o federal, con coberturas y presupuesto mucho menores y sin que sean el resultado de una planeación sólida basada en las carencias o necesidades insatisfechas con mayor incidencia en cada demarcación. Asimismo, en este ámbito es importante referir que se han detectado áreas de mejora en cuanto a la progresividad de los criterios que se utilizan para asignar presupuesto público a las alcaldías de la ciudad. Una reforma en este sentido contribuiría a reducir la desigualdad socioterritorial entre demarcaciones que afecta a la capital de la república.

A modo de conclusión

La Ciudad de México ha vivido, entre 2018 y 2020, un dinámico proceso de reestructuración de su política social, impulsado, al menos, por tres fuerzas; a saber, el cambio de gobierno, la nueva pauta de colaboración entre la administración estatal y la federal y la entrada en vigor de la Constitución Política de 2017. En ese contexto, el nuevo Gobierno de la Ciudad de México recuperó la vocación universalista de las políticas sociales, logró ampliar la cobertura de los programas y fortaleció el apego de las intervenciones al enfoque de derechos. Las transferencias monetarias directas continuaron siendo la forma privilegiada de intervención pública en materia social. Hay que destacar, además, que la nueva administración ha priorizado la atención a la infancia, como grupo social particularmente vulnerable, tal y como muestran los datos de pobreza producidos por el Consejo de Evaluación de la Ciudad de México.

Además de lo anterior, son destacables ciertas mejoras regulatorias e institucionales. En primer lugar, se redujo la histórica dispersión programática de la política social capitalina, mejorando la eficiencia del ejercicio de los recursos públicos y reduciendo el riesgo de duplicidad. En segundo término, ha entrado en funcionamiento la mayor parte del andamiaje constitucional en materia de planeación y evaluación del bienestar, con el inicio de actividades del Instituto de Planeación Democrática y Prospectiva y del Consejo de Evaluación de la Ciudad de México, organismo autónomo constitucional. En tercer lugar, se ha logrado fortalecer la transparencia de algunos instrumentos de la política social que anteriormente permanecían en la opacidad.

Sin embargo, persisten importantes retos y tareas pendientes, como se ha referido. Entre otros, destacamos la necesidad de avanzar en la garantía de un ingreso básico universal; en la construcción del sistema público de cuidados; en la ampliación de la cobertura de algunos programas seleccionados y, por último, en el mejoramiento de los resultados de las políticas públicas desarrolladas desde las alcaldías.

La Ciudad de México ha sido históricamente un laboratorio de innovación en materia de política social; algunas de ellas han brindado importantes beneficios para la población y han sido adoptadas por otras administraciones y a nivel federal. Durante los primeros 3 años de la actual administración se han desarrollado instrumentos y procesos de política social que pueden servir de referencia para otros gobiernos. En ese sentido, la apuesta por programas universales de atención a la infancia, el fortalecimiento de la transparencia en la instrumentación de la política social y la consolidación de la evaluación constitucional autónoma del quehacer público son lecciones valiosas que arroja la experiencia reciente de la capital de la República.

Bibliografía

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Arzate J., (2020) Evaluación de diseño y operación del Programa Pilares, Consejo de Evaluación del Desarrollo Social de la Ciudad de México

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