18. La nueva política social en el marco de la Agenda 2030

Myriam Cardozo Brum*

Resumen

La sostenibilidad impulsada a nivel mundial por la Agenda 2030 requiere de un desarrollo armónico de los pilares social, económico y ambiental para mejorar las condiciones de bienestar actual, sin poner en riesgo la situación futura. México la ha asumido sin profundizar suficientemente en su impulso.

Las políticas y programas públicos requieren de continuos ajustes que rescaten las acciones efectivas y modifiquen los desempeños no satisfactorios. En materia ambiental, los programas del sexenio pasado mostraron un deterioro considerable en el estado de los ecosistemas, la degradación de recursos naturales como el agua y un incremento en el número de conflictos ambientales. También hubo un descuido importante de la articulación de lo ambiental con la calidad de vida de los grupos sociales relacionados con los ecosistemas y ninguno de estos programas cuenta con evaluaciones de impacto que muestren su nivel de efectividad. En lo social, la falta de reducción de la pobreza, la permanencia de muy altos niveles de desigualdad, la persistencia de carencias en la alimentación y el limitado cumplimiento de los derechos sociales al final del pasado sexenio justificaron los profundos cambios propuestos por el gobierno actual.

En consecuencia, este artículo hace una revisión documental para analizar la relación que existe entre los programas que componen la nueva política social del sexenio actual y su distribución institucional con la Agenda 2030. Adicionalmente, se analiza el caso del programa Sembrando Vida, que debería recuperar los tres pilares de la sostenibilidad.

Se concluye que los nuevos programas se han concentrado principalmente en tres secretarías (Secretaría de Bienestar [Sebien], Secretaría de Educación Pública [sep] y Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural [Sader]), mientras la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) no participa en ninguno, ni siquiera en Sembrando vida, a pesar de ser responsable del pilar ambiental de la Agenda 2030.

Palabras clave: nueva política social, dependencias responsables, Agenda 2030, medio ambiente.

Introducción

En 2015, la Organización de las Naciones Unidas (onu) aprobó la Agenda 2030 en sustitución de la estrategia previa los Objetivos del Milenio, con la intención de enfrentar los graves problemas mundiales en torno a 17 grandes temas que, a su vez, generaron 17 Objetivos del Desarrollo Sostenible (ods) (presentados en la tabla18.1). Los mismos pueden agruparse en los tres grandes ejes del desarrollo formulados por el informe Brundtland: económico, social y ambiental (onu, 1987). Adicionalmente, los dos últimos se refieren a temas gubernamentales e institucionales.

Pero los ods mencionados no son independientes entre sí, por lo que no hay que descuidar el estudio de sus interrelaciones, a veces sinergéticas (por ej. salud y educación), pero otras antagónicas (por ej. economía y medio ambiente o economía y salud). La última agudizó su visibilidad a raíz de la pandemia por COVID-19 en 2020-2021, donde la consigna de “Quédate en casa” para proteger la salud resultó claramente antagónica con el objetivo económico de salir a trabajar para contar con un mínimo de ingresos para cubrir el presupuesto familiar.

Esto tiene que ver también con la forma en que los problemas se distribuyen entre las secretarías de Estado mexicanas y su histórico problema de falta de coordinación intersecretarial, que se trató de corregir en 2018 mediante la modificación de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (loapf), que introdujo la implementación conjunta de los programas prioritarios a través de la Coordinación General de Programas para el Desarrollo y la Secretaría de Bienestar (Sebien), apoyadas a nivel territorial por las Delegaciones de Programas para el Desarrollo (dof, 2021).

El objetivo de este trabajo es analizar la relación que existe entre los programas que componen la nueva política social del sexenio actual y su distribución institucional con el conjunto interrelacionado de los 17 ods de la Agenda 2030. Adicionalmente, se analiza el caso del programa Sembrando Vida, que debería recuperar los tres ejes de la sostenibilidad.

La metodología utilizada incluyó el análisis de contenido de los documentos institucionales que se mencionan en el texto y la elaboración de cuadros que facilitan visualizar el cruce entre programas nuevos y su inserción institucional con los ods y su distribución por ejes.

Situación al inicio del sexenio

En el ámbito socioeconómico el diagnóstico inicial mostraba la permanencia de la pobreza y muy altos niveles de desigualdad, así como la persistencia de carencias en la alimentación y el limitado cumplimiento de los derechos sociales alcanzados mediante la aplicación de la política social del gobierno de Enrique Peña Nieto. Esto, junto con la intención manifiesta de Andrés Manuel López Obrador de guiarse por su eslogan “Primero los pobres”, justificaría los profundos cambios propuestos por el gobierno entrante en lo económico y social.

En materia ambiental los programas del sexenio pasado también mostraban un deterioro considerable en el estado de los ecosistemas, la degradación de recursos naturales como el agua y el incremento en el número de conflictos ambientales, entre otros (Sotelo y Cardozo, 2020). Sin embargo, no hubo una reacción a esta situación; incluso el nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 incluye tres capítulos (Política y Gobierno, Política Social y Economía) que no lo consideran, y apenas si se dedica media cuartilla al Desarrollo Sostenible dentro del apartado de Política Social, mencionando un mandato ambiental como parte del mismo y la consideración de impactos ecológicos (dof, 2019, p. 37). Además, había habido un descuido importante de la articulación de lo ambiental, por ejemplo, con la calidad de vida de los grupos sociales relacionados con los ecosistemas. Por último, ninguno de los programas aplicados contaba con evaluaciones de impacto que valoraran su nivel de efectividad.

Nuevos programas, su relación con los ods y su distribución institucional

El nuevo gobierno eliminó algunos programas sociales de larga data como Prospera (antes Oportunidades, Progresa y Pronasol, vigentes desde 1988 con cambios menores), y también el Seguro Popular en salud, las Estancias Infantiles, Comedores Comunitarios y Refugios para Mujeres Víctimas de Violencia, entre otros. El argumento fue que se les sustituiría por otros de transferencias monetarias directas para evitar intermediaciones y corrupción. La población reaccionó cuestionando algunas decisiones, especialmente en el caso de las guarderías y demás reivindicaciones feministas.

En paralelo, se crearon nuevos programas como Jóvenes Construyendo el Futuro, Sembrando Vida, Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente, se amplió el dirigido a Personas Adultas Mayores, se creó el Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi), entre otros. En particular, las personas con discapacidad han insistido en señalar que no basta con realizar transferencias monetarias, sino que requieren acciones de inserción laboral y capacitación, así como servicios de educación y salud que no se están considerando (Sotelo y Cardozo, 2020).

Con la intención de analizar el nuevo conjunto de programas sociales vigentes y su posible relación con los ods se elaboró la tabla 18.1. Es posible ver una relativa concentración de programas en torno de los ods 1, 2 y 10, relativos a temas sociales como el fin de la pobreza, del hambre y la reducción de las desigualdades, acorde con las promesas de campaña de López Obrador, y también en el económico, como el ods 8 de trabajo decente y crecimiento. Le siguen en importancia los ods 4 y 3, de salud y educación, respectivamente. En el extremo opuesto aparece igualdad de género (ods 5) con una sola posible vinculación a un programa y seis ods más (6, 7, 12, 13, 14 y 17) sin ninguna mención.

Tabla 18.1. Relación entre ods y programas emblemáticos actuales

No.	ods	Programas sociales que pueden contribuir
1	Fin de la pobreza	Apoyo para el bienestar de las niñas y niños hijos de madres trabajadoras Pensión para el bienestar de las personas con discapacidad permanente Nacional de Reconstrucción Microcréditos para el bienestar
2	Hambre cero	Precios de garantía a productos alimenticios básicos Producción para el bienestar Microcréditos para el bienestar
3	Salud y bienestar	Apoyo para el bienestar de las niñas y niños hijos de madres trabajadoras Pensión para el bienestar de las personas con discapacidad permanente Microcréditos para el bienestar Sembrando vida
4	Educación de calidad	Universidad para el bienestar Benito Juárez Beca universal para estudiantes de educación media superior Benito Juárez Becas de educación básica para el bienestar Benito Juárez Jóvenes escribiendo el futuro
5	Igualdad de género	Apoyo para el bienestar de las niñas y niños hijos de madres trabajadoras
6	Agua limpia y saneamiento
7	Energía asequible y no contaminante
8	Trabajo decente y crecimiento económico	Apoyo para el bienestar de las niñas y niños hijos de madres trabajadoras Sembrando vida Precios de garantía a productos alimenticios básicos Crédito ganadero a la palabra Fertilizantes Producción para el bienestar Agromercados sociales y sustentables Nacional de reconstrucción Jóvenes construyendo el futuro
9	Industria, innovación e infraestructura	Nacional de reconstrucción
10	Reducción de las desigualdades	Apoyo para el bienestar de las niñas y niños hijos de madres trabajadoras Pensión para el bienestar de las personas con discapacidad permanente Precios de garantía a productos alimenticios básicos Crédito ganadero a la palabra Producción para el bienestar Microcréditos para el bienestar
11	Ciudades y comunidades sostenibles	Agromercados sociales y sustentables Mejoramiento urbano
12	Producción y consumo responsable
13	Acción por el clima
14	Vida submarina
15	Vida en ecosistemas terrestres	Sembrando vida
16	Paz, justicia e instituciones sólidas	Cultura comunitaria
17	Alianzas para lograr los objetivos

Fuente: Elaboración propia.

Por otra parte, quedan claramente al descubierto los ods relativos al medio ambiente como Agua limpia y saneamiento (6), Energía asequible y no contaminante (7), Acción por el clima (13) y Vida submarina (14), de los que no se localizó correlato alguno entre los nuevos programas. En menor grado encontramos una relación en el caso de Vida de ecosistemas terrestres (15) y dos en torno a Ciudades y comunidades sostenibles (11). Si el eje medioambiental está casi excluido del conjunto, el cumplimiento de la Agenda 2030 deja muchas insuficiencias, como acabamos de ver, y a esto se agrega el desconocimiento de las interrelaciones que deben considerarse entre dicho eje y los de carácter económico y social.

En cuanto a la distribución institucional de los programas entre las diferentes secretarías de Estado, ésta puede visualizarse en la tabla 18.2. Los programas se concentran claramente en tres secretarías: Sebien, sep y Sader. A cargo de un menor número de programas se encuentran la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu), Secretaría del Trabajo y Previsión Social (stps), la Secretaría de Cultura y la Secretaría de Economía. Las demás no parecen participar en los programas seleccionados de esta gestión, especialmente se vuelve a repetir la ausencia total de la Semarnat. A pesar de que no se les menciona como corresponsables, identificamos dos programas con un componente ambiental: Sembrando Vida y Agromercados Sociales y Sustentables (amsys); este último desaparecido en 2020. Ante esta situación, y con la intención de profundizar en un programa que relacionara los tres ejes del desarrollo sostenible, quedó claro que Sembrando Vida era la única opción disponible.

El programa Sembrando Vida y su evaluación 2020

Sembrando Vida (programa presupuestario U010) dio inicio en 2019 en 19 entidades del país: Campeche, Chiapas, Chihuahua, Colima, Durango, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Yucatán. En 2020 se agregó Nayarit. Menciona que está dirigido a los campesinos de localidades rurales que cuentan con ingresos insuficientes para hacer productiva la tierra. Pero su objetivo recupera problemas más amplios, a los cuales busca enfrentar, como son: contribuir al bienestar social de las y los sujetos agrarios en sus localidades rurales e impulsar su participación efectiva en el desarrollo rural integral.

Tabla 18.2. Dependencia y contenido de los programas emblemáticos actuales

No.	Dependencia	Programa 2019-2020	Socio-económico	Ambiental	Otro	ods
1	Sebien	Apoyo para el bienestar de las niñas y niños hijos de madres trabajadoras	×			1, 2, 10
2		Sembrando Vida	×	×		8, 10, 15
3		Pensión para el bienestar de las personas con discapacidad permanente	×			1, 2, 3, 10
4	Sader	Precios de garantía a productos alimentarios básicos	×		×	12
5		Crédito Ganadero a la Palabra			×	8, 12
6		Fertilizantes			×	12
7		Producción para el bienestar	×		×	2, 8,12
8		Agromercados Sociales y Sustentables	×	×		2, 12
9	sep	Programa Universidades para el Bienestar Benito Juárez García	×			4
10		Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez	×			4
11		Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez	×			4
12		Jóvenes Escribiendo el Futuro	×			4
13	Sedatu	Nacional de Reconstrucción			×	9
14		Vertiente de Planeación Urbana, Metropolitana y Ordenamiento Territorial del Programa de Mejoramiento Urbano			×	11
15	stps	Jóvenes Construyendo el Futuro	×			8
16	Secretaría de Cultura	Cultura Comunitaria	×			4
17	Secretaría de Economía	Microcréditos para el Bienestar	×			9
	TOTAL			13	2	6

Fuente: Elaboración propia.

Se plantea que la biodiversidad mexicana coincide con las regiones de mayor pobreza y rezago, por lo que se busca impulsar las zonas rurales, incrementando su productividad bajo un enfoque de sustentabilidad, igualdad y con una visión de desarrollo regional a largo plazo que contribuya a reducir la vulnerabilidad de su población. De esta forma se busca contribuir a la generación de empleos, incentivar la autosuficiencia alimentaria, mejorar los ingresos de las y los pobladores y recuperar la cobertura forestal de un millón de hectáreas en el país. Queda claro, entonces, que su diversidad de objetivos involucra lo económico, lo social y lo ambiental, encarnando los tres ejes del desarrollo sostenible.

Otorga apoyos diversos, los de carácter económico apoyan con $5 000 mensuales a los propietarios o poseedores de 2.5 hectáreas disponibles para ser trabajadas en un proyecto agroforestal, que tengan un ingreso inferior a la línea de bienestar rural. A partir de las ROP 2020 (reglas de operación)se agregó que los posibles beneficiarios deben habitar zonas de rezago social. El apoyo se entrega mediante tarjetas de pago emitidas por el Banco de Ahorro Nacional y Servicios Financieros (Bansefi), cuando hay sucursales disponibles. Además del apoyo económico, la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) colaboró con la entrega de 100 millones de plantas a través de 12 viveros.

Su población potencial fue estimada en 2 687 589 personas en las 32 entidades federativas. En 2019 la Sebien informaba que se contaba con un padrón de 229 091 sembradores y 500 000 hectáreas sembradas. En 2020 las Reglas de Operación del programa aumentaron la población objetivo a 400 000 campesinos y un millón de hectáreas reforestadas, alcanzando apenas a cubrir 15% de la población potencial.

Sembrando Vida es uno de los 17 programas emblemáticos de la nueva política social que el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (Coneval) seleccionó para ser evaluados en 2019-2020. Fue identificada como una Evaluación de Diseño con Trabajo de Campo (Coneval, 2020a), aunque en realidad este último se refiere a los procesos de implementación inicial del programa y fue aplicado en los estados de Campeche, Chiapas y Veracruz. Entre los resultados encontrados seleccionamos los siguientes por su relación con el tema de nuestro interés (Coneval, 2020b):

En relación con la Agenda 2030, el programa se vincula directamente con el ods 1 Fin de la Pobreza, el ods 2 Hambre Cero y con el ods 10 Reducción de las Desigualdades, como habíamos señalado para el conjunto de programas en la tabla 18.1. Asimismo, se señala que contribuye indirectamente al logro del ods 5 Igualdad de Género, el ods 8 Trabajo Decente y Crecimiento Económico, el ods 11 Ciudades y Comunidades Sostenibles, y el ods 12 Producción y Consumo Responsables. No se hace referencia al ods 15 relativo al aspecto ambiental de los ecosistemas terrestres, que debería vincularse a las tareas de reforestación, a la sustentabilidad y a la defensa de la biodiversidad. Tampoco la Matriz de Indicadores para Resultados contenida en las ROP 2020 incluye indicadores para calcular la posible contribución del programa al desarrollo sostenible (véase la tabla 18.3).

Tabla 18.3. Relación entre ods y el programa Sembrando Vida

No.	ods	Tipo de relación del Programa con el ods
		Directa	Indirecta	Ninguna especificada
1	Fin de la pobreza	×
2	Hambre cero	×
3	Salud y bienestar			×
4	Educación de calidad			×
5	Igualdad de género		×
6	Agua limpia y saneamiento			×
7	Energía asequible y no contaminante			×
8	Trabajo decente y crecimiento económico		×
9	Industria, innovación e infraestructura			×
10	Reducción de las desigualdades	×
11	Ciudades y comunidades sostenibles		×
12	Producción y consumo responsable		×
13	Acción por el clima			×
14	Vida submarina			×
15	Vida en ecosistemas terrestres			×
16	Paz, justicia e instituciones sólidas			×
17	Alianzas para lograr los objetivos			×

Fuente: Elaboración propia con base en Coneval (2020b).

Por otra parte, la evaluación informa que la planeación del programa fue desarrollada primordialmente por la Subsecretaría de Planeación y Evaluación y Desarrollo Regional de la Sebien. A nivel regional y territorial no se identificó la participación de los funcionarios y operadores del programa en su diseño ni en la construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados (mir).

De manera complementaria se revisó el documento de consideraciones para el proceso presupuestario (Coneval, 2021), en el que se menciona al programa Sembrando Vida como fuertemente relevante en materia de bienestar económico, medianamente relevante en acceso a la alimentación nutritiva, no discriminación e ingreso y, de nuevo, no aparece mencionado en relación con el derecho al medio ambiente sano. Además, estima su desempeño ajustado por calidad en 75% que, si bien es insuficiente, es cercano al nivel aceptable de 80%. Finalmente, prevé una evaluación interna sobre el logro de los objetivos sociales, pero no se mencionan otras posibles evaluaciones, por lo que se continúa sin avances hacia las imprescindibles evaluaciones de impacto.

Conclusiones

Actualmente están vigentes 15 de los 17 programas económico-sociales prioritarios que la Coneval seleccionó para evaluar en 2020, concentrados principalmente en tres secretarías: Sebien, sep y Sader. Semarnat no es responsable de ninguno ni se coordina con otras secretarías. El único programa prioritario que mantiene un objetivo de sustentabilidad, aunque a menudo olvidado, es Sembrando Vida que, según la evaluación realizada, se vincula directamente con los ods relacionados con pobreza, hambre y desigualdades, y con varios más en forma indirecta, pero no menciona el relativo a medio ambiente (15 de la Agenda 2030), uno de los pilares de los ods. Además, su planeación estratégica es realizada exclusivamente por la Sebien, sin coordinarse con la Sader ni con la Semarnat.

Al analizar la cobertura que estos nuevos programas hacen de los ods vuelven a sobresalir justificadamente los vinculados con finalidades sociales y económicas, mientras seis de ellos no presentan relación alguna: 6 Agua limpia y saneamiento, 7 Energía asequible y no contaminante, 12 Producción y consumo responsable, 13 Acción por el clima, 14 Vida submarina y 17 Alianzas para lograr los objetivos. Nuevamente se destaca el descuido de temáticas especialmente ambientales que, junto con las reducciones de presupuesto sufridas por el sector, son indicativas de la poca importancia que se les está atribuyendo, a pesar de la gravedad de los problemas acumulados en décadas, a los que se viene agregando, más recientemente, el cambio climático.

En menor grado aparece el ods 17, respecto de las alianzas, referidas al nivel internacional, a los distintos ámbitos de gobierno nacional y a la coordinación entre dependencias de gobierno, imprescindible para impulsar programas vinculados a diferentes ods interrelacionados, a veces incluso con comportamientos antagónicos.

En síntesis, la nueva política pública no se concibe como un sistema complejo y la política social prácticamente no analiza sus interrelaciones con el medio ambiente ni ha tratado de coordinarse con las secretarías que deberían estar involucradas. En consecuencia, sólo se inscribe parcialmente en el marco de la Agenda 2030 y no cumple con el mecanismo de coordinación introducido en 2018 en la loapf.

Bibliografía

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Coneval (2020b), Evaluación de diseño con trabajo de campo del programa Sembrando Vida 2019-2020, www.coneval.org.mx/Evaluacion/IEPsm/Paginas/Evaluaciones_Diseno_Desarrollo_Social.aspx

Coneval (2021), Consideraciones para el proceso presupuestario 2022, www.coneval.org.mx/Evaluacion/IEPsm/Paginas/Consideraciones2022.aspx

dof (2018), Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. www.diputados.gob.mx%2FLeyesBiblio%2Fref%2Floapf%2FLOAPF_ref61_30nov18.

----------Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5565599&fecha=12/07/2019.

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onu (2015). Agenda 2030 para el desarrollo sostenible. www.un.org/sustainabledevelopment/es/wp-content/uploads/sites/3/2015/01/S-SDG-Poster_-Letter.jpg.

Sotelo, Esthela y Myriam Cardozo (2020). “Bienestar económico-social y ambiental en la Cuarta Transformación”, en Mónica Cejas, Liliana López Levi y Angélica Rosas (Coords.), Logros, retos y contradicciones de la 4T, uam-X, México, pp. 31-50.