7. Programas de inclusión productiva como mecanismo de superación de la pobreza (2014-2018). Retos y perspectivas para la política social mexicana a partir de la experiencia de América Latina

César Francisco Manzano Rodríguez*
Sara María Ochoa León**

Resumen

El presente trabajo analiza los programas de inclusión productiva implementados en México durante el periodo 2014-2018 y hace una reflexión sobre los cambios observados en la administración federal actual (2018-2024) en este tipo de estrategias. Para ello se revisa la experiencia de programas similares implementados en América Latina y, a partir del análisis de sus características de diseño, se propone una tipología de clasificación en tres grupos: programas articulares de oferta pública, programas de acompañamiento y programas integrales. Asimismo, utilizando el método de análisis cualitativo comparativo se identifican aquellas características de diseño de los programas de inclusión productiva asociadas a un impacto positivo en términos de aumento de los ingresos y reducción de la pobreza. Al respecto, se encuentra que la capacitación personalizada y la asistencia técnica en este tipo de programas son características fundamentales para alcanzar resultados positivos. La experiencia latinoamericana en la implementación de programas de inclusión productiva genera evidencia que contribuye a la discusión sobre la necesidad de explorar este tipo de herramientas como mecanismos de superación de la pobreza en México, particularmente en el marco de la nueva administración.

Palabras clave: inclusión productiva, transferencias monetarias condicionadas, sistemas de protección social.

Introducción

Con el cambio de modelo económico en la década de 1980 y el giro de la política social hacia la focalización dirigida a la población en situación de pobreza, los programas de transferencias monetarias condicionadas (ptmc) se convirtieron en el principal instrumento de política social en América Latina y el Caribe (alc) Este tipo de programas tienen dos grandes objetivos: (a) en el corto plazo se busca fomentar el consumo básico a través de transferencias monetarias a cambio de que los participantes realicen ciertas actividades orientadas al fortalecimiento del capital humano, particularmente de los niños y niñas integrantes del hogar; (b) en el largo plazo se busca romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza bajo el supuesto fundamental de que dicho capital humano permitirá tener mejores condiciones de inserción en el mercado laboral (Cecchini y Martínez, 2011).

A pesar de los avances logrados en los rubros de nutrición, salud y educación, las condiciones económicas de la región han dificultado la inserción laboral, particularmente en la última década (cepal, 2014). Por tanto, a más de 20 años de la primera experiencia de este tipo de programas en alc se ha puesto de manifiesto la necesidad de transitar hacia una política social que vincule a la población beneficiaria de los ptmc con mecanismos de inclusión laboral y productiva, con el objetivo de aprovechar el capital humano generado y canalizarlo hacia la generación propia de ingresos en los mercados. Evidentemente, lo anterior deberá implementarse en el marco de una política económica que genere crecimiento económico y creación de empleos, además de políticas de desarrollo social en las localidades.

Durante la administración de Enrique Peña Nieto (2012-2018) se implementó un conjunto de programas piloto de inclusión productiva que estaban vinculados al programa Prospera Programa de Inclusión Social¹ (en adelante Prospera), representando un esfuerzo por facilitar el acceso de la población en situación de pobreza a programas que les permitieran iniciar actividades productivas. Esta vinculación es relevante dado que, generalmente, se piensa que esta población no cuenta con las capacidades necesarias para tener emprendimientos exitosos y, por tanto, los programas de corte productivo más amplios no están dirigidos a ella o no son aprovechados por esta población. Precisamente, los programas de vinculación buscan incidir de forma positiva en el aumento de estas capacidades.

La presente administración federal (2018-2024) ha planteado la necesidad de implementar un modelo de política social basado en un enfoque de derechos “[…] donde el Estado garantice de manera progresiva el acceso efectivo a los derechos sociales para toda la población” (dof, 26 de junio de 2020, p. 5). Para ello, se instrumentó una estrategia de política social centrada en 17 programas prioritarios (Coneval, 2020). En este contexto, el objetivo del presente trabajo es analizar los programas de inclusión productiva implementados en México durante el periodo 2014-2018, a partir de la creación del Componente de Vinculación de Prospera. Para esto, se revisan las experiencias de estos programas en América Latina. Con base en lo anterior se hace una reflexión sobre los cambios observados hasta el momento en la nueva administración federal (2018-2024) en materia de programas de inclusión productiva, particularmente con el programa Sembrando Vida, debido a que muestra mayores similitudes con los programas analizados.

El trabajo se divide en siete apartados, incluyendo esta sección introductoria. En el segundo de ellos se explica brevemente el concepto de programas de inclusión laboral y productiva (pilyp) y se presenta la evolución de estos programas en América Latina y el Caribe. Posteriormente, en los apartados tres y cuatro se presenta una revisión de los pilyp dirigidos a la población en situación de pobreza en alc, se propone una tipología y se estiman cuáles son las características de los programas que se asocian con un resultado favorable en términos de aumento de los ingresos y de reducción de la pobreza. Esto se hace a través del método de análisis cualitativo comparativo, con base en las evaluaciones disponibles de los programas. En el quinto apartado se revisa el caso de los programas de inclusión productiva implementados en México en el periodo 2014-2017, particularmente los programas De la Mano con Prospera (dmp) y el Programa Piloto Territorios Productivos (pptp). En el sexto apartado se revisan brevemente los programas sociales prioritarios que el gobierno actual ha implementado en esta materia. Por último, se presenta una sección de reflexiones finales. Debido a la escasa disponibilidad de información, el análisis realizado constituye un acercamiento general a este tipo de programas, el cual deberá ser complementado con nueva evidencia para dar cuenta de su potencial como una estrategia exitosa para la superación de la pobreza.

Programas de inclusión laboral y productiva

La transición hacia el modelo económico neoliberal entre 1980 y principios de 1990 trajo consigo cambios importantes en la política social en América Latina y el Caribe.² La implementación de reformas estructurales —emanadas a partir del Consenso de Washington— para hacer frente a la crisis de la deuda también provocó una reconfiguración del papel del Estado en términos de protección social. El nuevo modelo de política social se caracteriza por la implementación de programas sociales con un alto grado de focalización hacia la población en situación de pobreza y pobreza extrema, aumento de la mercantilización en la provisión de servicios sociales y marcadas diferencias en la calidad de los servicios provistos por el Estado (Martínez-Franzoni, 2008; Barba, 2021; Barba y Valencia, 2013).³

En este contexto, los programas de transferencias monetarias condicionadas se han convertido en el principal instrumento de política social en América Latina. A partir de distintas evidencias, se ha demostrado que estos programas tienen resultados favorables, particularmente en términos del aumento del nivel de consumo de la población beneficiaria y variables relacionadas con la nutrición, salud y educación. Sin embargo, se reconoce que en su objetivo a largo plazo —romper con la pobreza intergeneracional— no han tenido el impacto esperado (cepal, 2014, p. 14). Específicamente, en términos de inserción laboral se han enfrentado al bajo dinamismo económico y al aumento en el proceso de desregulación y flexibilización de los mercados laborales.

Dada esta situación, distintos países de América Latina optaron por implementar programas de inclusión laboral y productiva, los cuales tienen como objetivo incentivar el acceso al mercado laboral y fomentar emprendimientos productivos entre la población en pobreza, principalmente entre la población beneficiaria de los programas de tmc. Estos programas

[…] se orientan a jóvenes y adultos en edad de trabajar que viven en condiciones de pobreza o vulnerabilidad a la pobreza, ofrecen capacitación y formación laboral, nivelación de estudios, generación directa e indirecta de empleo, apoyo a microemprendimientos y servicios de intermediación laboral. (Abramo, Cecchini y Morales, 2019, p. 20)

Durante los últimos años, los pilyp han tenido un auge en alc; mientras que en el 2010 se tenían registrados un total de 40 programas de este tipo, en 2020 había 74 programas en operación (cepal, 2020) (véase la gráfica 7.1). Dentro de esta amplia gama se puede identificar un subconjunto dirigido a población en situación de pobreza, quiénes a su vez son beneficiarios de un programa o estrategia de superación de la pobreza más amplio. De acuerdo con Barrientos (2013), estos programas se denominan programas de transferencias integradas contra la pobreza, los cuales combinan transferencias monetarias condicionadas con otro tipo de acciones tales como capacitación para la implementación de proyectos productivos o para la inserción en el mercado laboral.

Estos programas presentan características particulares, tanto en su diseño como en su funcionamiento. En primer lugar, destaca que la población a la que están dirigidos se encuentra en situación de pobreza o pobreza extrema, lo cual representa un reto particular en términos de inserción laboral y/o desarrollo de proyectos productivos propios. Asimismo, una buena parte están vinculados con los programas de transferencias condicionadas, lo que permite potenciar los beneficios del mayor capital humano. En este sentido, se presentan como un complemento necesario para alcanzar los objetivos planteados inicialmente por los ptmc, particularmente aquel relacionado con la interrupción de la transmisión intergeneracional de la pobreza en el largo plazo.

Análisis de los Programas de Inclusión Laboral y Productiva

Dada la relación entre los programas de tmc y los pilyp es pertinente revisar cuáles son los resultados que han tenido hasta el momento y preguntarse si estos programas pueden ser entendidos como el siguiente paso de las tmc. La estructura metodológica se divide en dos etapas: (a) primero se realiza la identificación del conjunto de programas de inclusión laboral y productiva vinculados con un programa o estrategia de superación de la pobreza más amplia; (b) posteriormente, se estiman las características de los programas seleccionados que se asocian con un aumento de los ingresos de la población participante, a través del método de análisis cualitativo comparado.

Para la selección de los pilyp se revisó la base de datos de programas de protección social no contributiva de la cepal (2020) y se analizaron los 50 programas de transferencias condicionadas, así como los 86 programas de inclusión laboral y productiva en América Latina.⁴

A partir de dicha revisión se sistematizaron las experiencias que cumplían con el siguiente criterio de selección: programas de inclusión laboral y productiva dirigidos a población que formara parte de un programa o estrategia de superación de la pobreza más amplia. Al respecto, se identificaron un total de 16 programas.

Posteriormente, con base en la revisión de los estudios teóricos y empíricos se proponen 10 criterios agrupados en cuatro categorías que pueden estar relacionados con el éxito o fracaso de los programas: ingreso básico, capacitación para la inserción laboral y productiva, acceso a servicios sociales básicos y coordinación institucional (véase la tabla 7.1). Una vez realizada la sistematización de las características de los programas con base en estos criterios, se propone una tipología de los mismos. Dado el reducido número de programas y la poca información disponible sobre ellos, la tipología propuesta se basa en la revisión de la presencia o ausencia de estos criterios, sin abundar en sus características o funcionamiento.

A partir de la sistematización de los pilyp que cumplían con el criterio de selección, se realizó una tipología analítica para clasificar a estos programas —de acuerdo con sus características— en tres grupos: (a) programas articuladores de oferta pública, (b) programas de acompañamiento y (c) programas integrales (véase la tabla 7.2).

Tabla 7.1 Categorías y criterios de clasificación

Dimensión	Variable	Abreviatura	Descripción
Ingreso básico	Vinculación con un PTMC	PTMC	Que el programa se vincule con un programa de transferencias monetarias condicionadas más amplio o que el programa otorgue la transferencia por sí mismo.
Capacitación y acompañamiento	Asesoría técnica	AT	Se ofrece capacitación para el desarrollo de habilidades técnicas relacionadas con la implementación de un proyecto productivo o en materia de inserción laboral.
	Acompañamiento psicosocial	AP	Se ofrece acompañamiento para el desarrollo de habilidades relacionadas con el trabajo en equipo, mejora del autoestima y empoderamiento.
	Capacitación personalizada	CP	Si el programa brinda atención de forma individualizada a través de trabajadores sociales.
Acceso a servicios	Acceso a servicios básicos	OSP	Se vincula a la población con acceso a servicios de educación y salud.
	Otras transferencias gubernamentales	OTG	Se vincula a la población para el acceso a otros servicios como infraestructura pública, mejoramiento de vivienda u otras transferencias de ingresos.
Coordinación institucional	Coordinación a nivel federal	CI	Si el programa establece acuerdos de coordinación con otras dependencias a nivel federal.
	Coordinación a nivel estatal	CE	Si el programa establece acuerdos de coordinación con otros órdenes de gobierno, ya sea a nivel estatal y/o municipal.
	Coordinación con empresas u organizaciones no gubernamentales	CEMP	Si el programa establece acuerdos de coordinación con otros actores como empresas y/u ONG.

Fuente: Elaboración propia.

Tabla 7.2 Programas de Inclusión laboral y productiva dirigidos a población en situación de pobreza en América Latina y el Caribe

Programa	País	Tipo de programa	Programa	País	Tipo de programa
Brasil sin Miseria	Brasil	Articulador	Emprendiendo una vida mejor	Honduras	Acompañamiento
Ingreso Ético Familiar	Chile	Integral	Steps to work	Jamaica	Acompañamiento
Produciendo por mi futuro	Colombia	Acompañamiento	Tenondera	Paraguay	Acompañamiento
RED Unidos	Colombia	Integral	Sembrando Oportunidades	Paraguay	Articulador
Transformando mi futuro	Colombia	Acompañamiento	S. O.Familia por familia	Paraguay	Acompañamiento
Ruta para la superación de la pobreza	Colombia	Articulador	Haku Wiñay	Perú	Articulador
Puente al Desarrollo	Costa Rica	Articulador	Progresando con solidaridad	República Dominicana	Integral
Centros de Inclusión Económica	Ecuador	Acompañamiento	Targeted Conditional Cash Transfer Programme	Trinidad y Tobago	Acompañamiento

Fuente: Elaboración propia con base en cepal, 2020.

Los programas articuladores de oferta pública son aquellos que priorizan la vinculación entre la población objetivo y la oferta de diferentes servicios y programas públicos para fomentar la inclusión productiva. Estos programas ofrecen un ingreso básico a la población beneficiaria por medio de otros ya existentes, particularmente a partir de su vinculación con ptmc. Además, se enfocan en ofrecer capacitación técnica dirigida a proyectos agrícolas. Dentro de este grupo se encuentran Puente al Desarrollo (Costa Rica), Haku Wiñay (Perú) y Brasil sin Miseria (Brasil).

Por su parte, los programas de acompañamiento priorizan la asistencia técnica y el seguimiento personalizado a las familias participantes. Entre éstos se identifican dos subtipos: aquellos basados en el modelo de graduación desarrollado por la organización no gubernamental (ong) BRAC, de Bangladesh y, por otro lado, aquellos cuya asistencia suele estar limitada únicamente al desarrollo de habilidades y capacidades técnicas (acompañamiento técnico).

Los programas basados en el modelo de graduación buscan otorgar las condiciones adecuadas para que la población en situación de pobreza extrema genere sus propios ingresos por medio de intervenciones con distintos componentes, tales como: ofrecer un ingreso mínimo para garantizar el consumo básico, dar asistencia y capacitación técnica, realizar una transferencia de capital inicial para impulsar el desarrollo de una actividad económica, capacitación financiera y fomento del ahorro, y un fuerte componente de apoyo psicosocial para mejorar la autoestima de la población participante (Hashemi, 2016). Entre los programas basados en el modelo de graduación BRAC se encuentran Transformando mi Futuro y Produciendo por mi Futuro (Colombia), Emprendiendo una Vida Mejor (Honduras), Tendondera (Paraguay) y De la Mano con Prospera (México).

Por último, los programas integrales son aquellos que llevan a cabo acciones tanto de acompañamiento y capacitación como de articulación de oferta pública, por lo cual pueden considerarse más una estrategia que un programa. A pesar de tener mayor cobertura, utilizan criterios bien definidos de focalización. Asimismo, se prioriza la coordinación, tanto al interior del gobierno federal como entre los distintos niveles de gobierno (estatal y municipal). Entre éstos se encuentran programas como el Ingreso Ético Familiar (Chile), Progresando con Solidaridad (República Dominica) y Red Unidos (Colombia).

Análisis de resultados de los programas de inclusión productiva en América Latina y el Caribe

En este apartado se busca identificar las características de los programas estudiados que están relacionados con una incidencia positiva en el aumento de los ingresos. En cuanto a las fuentes de información, se recurre a distintas evaluaciones, particularmente de impacto, de los programas analizados.⁵ En este sentido, se sistematizaron 12 evaluaciones para nueve programas de inclusión laboral y productiva.⁶

Dado el reducido número de casos de estudio y la poca información disponible sobre ellos, se utiliza el análisis cualitativo comparativo (qca, por sus siglas en inglés), el cual fue propuesto por Ragin en 1987. Entre los usos más comunes de esta técnica destaca la “posibilidad de analizar sistemáticamente el conjunto de condiciones causales que subyacen a un hecho social” (Ariza y Gandini, 2012, p. 498). Es decir, a través del qca se hace una estimación de la combinación de factores que inciden en la obtención de un resultado esperado, en este caso, el aumento de los ingresos en la población participante de las estrategias de inclusión productiva. Así, dicha estrategia es recomendada para hacer comparaciones con una muestra (N) pequeña, pero con un cierto nivel de complejidad. Se elige el análisis dicotómico, dado que el tipo de información disponible dificulta la construcción de una continuidad de las variables.⁷

De esta manera, se tienen variables independientes asociadas a una variable dependiente o de resultado con el objetivo de determinar cuáles variables independientes son factores asociados a la obtención de este resultado en particular. Para ello, es necesario construir la Tabla de Verdad, la cual ordenará los casos de acuerdo con las combinaciones posibles en las variables independientes, de tal manera que cada combinación lógica posible de los valores independientes representa una fila de la Tabla de Verdad (Escott, 2018).⁸

Resultados de los programas de inclusión laboral y productiva en ALC

De acuerdo con las evaluaciones consultadas, los programas articuladores han contribuido al incremento de los ingresos de la población beneficiaria. Tal es el caso de Brasil Sin Miseria, en donde, entre las 3.8 millones de familias analizadas, se registró un aumento en la renta media de 85.8 a 118.7 reales brasileños en el periodo 2011-2015 , lo cual representa un aumento de 38% (Mello, 2018, p. 206). En el caso del programa Puente al Desarrollo (Costa Rica), se observa que el ingreso promedio mensual per cápita de las familias analizadas pasó de 29 551 a 53 585 colones, de 2015 a 2017, lo cual representa un aumento de casi el doble de los ingresos en el periodo analizado (Sánchez, 2018, p. 48). Por su parte, Escobal et al. (2016, p. 76) encuentran que las familias beneficiarias del Haku Wiñay (Perú) tuvieron un incremento de 7.8%. De acuerdo con sus evaluaciones, en los programas Puente al Desarrollo y Haku Wiñay, los resultados son atribuibles al programa, mientras que en el caso de Brasil sin Miseria se reconoce que las variables analizadas son capaces de explicar únicamente 27% de los resultados en términos de aumento en el ingreso, mientras que el restante 73% se debe a otros factores.

Asimismo, los programas articuladores tuvieron resultados positivos en otras dimensiones de análisis, como la reducción de la pobreza, que puede ser atribuible al programa. En el caso de Brasil sin Miseria se documenta que 78.3% de las familias encuestadas para este estudio se encontraban en una situación de pobreza extrema en 2011, mientras que para 2015 este porcentaje se redujo a 62.2% (Mello, 2018, p. 140). De manera similar, en el programa Puente al Desarrollo se estimó que, en 2015, 90.9% de la población que participó se encontraba en situación de pobreza extrema,⁹ mientras que para 2017 esta proporción se redujo a 46.1% (Sánchez, 2018, p. 47).

En el caso de los programas de acompañamiento, Transformando mi Futuro (Colombia) reporta un aumento de 16% de los ingresos totales de los hogares. En el caso de S.O Familia por Familia (Paraguay) se reporta un incremento de los ingresos agrícolas de 3.4%, así como una reducción de 9% de las familias participantes que se encontraban por debajo de la línea de pobreza de Paraguay. Adicionalmente, existe evidencia de que este tipo de programas presentan resultados favorables en términos de inserción laboral, en particular en la implementación de proyectos productivos por cuenta propia.¹⁰

Una situación similar se presenta en los programas integrales en términos de la generación de ingresos; el programa Ingreso Ético Familiar (Chile), reportó un incremento de 21.2% en los ingresos totales de los participantes entre 2013 y 2016 (González, 2018, p. 152). En la evaluación de Progresando con Solidaridad (República Dominicana) no se consideró esta variable de análisis, mientras que en Red Unidos (Colombia) no se encontró un impacto significativo (anspe, 2012). Asimismo, estos programas han tenido un impacto positivo en cuanto a la inserción laboral.¹¹

Estimación de los factores asociados al aumento de los ingresos

Como se mencionó anteriormente, para determinar qué factores influyen en los resultados obtenidos por los programas de inclusión laboral y productiva se utilizará el método qca en su variante dicotómica. El modelo busca estimar las posibles combinaciones de factores que hacen que estos programas tengan un efecto en el aumento de los ingresos de la población participante. Para ello, la formulación del modelo es la siguiente:

Aumento de los ingresos = f (ptmc, at, ap, cp, osp, otg, ci, ce, cemp).

La descripción de las variables se presenta en la tabla 7.1. Posteriormente, se calcula la Tabla de Verdad, la cual representa todas las posibles combinaciones de factores existentes.¹² Las combinaciones arrojadas por la Tabla de Verdad se pueden clasificar en cuatro tipos, de acuerdo con el coeficiente de consistencia:

1. Éxitos: hace referencia a que una combinación de factores está asociada con la presencia de la variable dependiente, en este caso, aumento de ingresos. Su coeficiente de consistencia es 1.
2. Contradictoria: en este caso significa que a dicha combinación no es posible asignarle presencia o ausencia de la variable dependiente. Su coeficiente de consistencia es 0.67.
3. Empíricamente inexistentes: estas combinaciones se refieren a aquellas que son posibles teóricamente, pero que no es posible identificar a partir de los resultados empíricos. No tienen coeficiente de consistencia.
4. Fracasos: Por último, las combinaciones catalogadas como fracasos son aquellas que están asociadas con la ausencia de la variable dependiente. Su coeficiente de consistencia es 0.

El modelo con solución compleja nos arroja cinco posibles combinaciones de factores que llevan a que las políticas de inclusión laboral y productiva generen un aumento en los ingresos de la población participante.¹³ En cuanto a las combinaciones se observa que aquellos pilyp que se vinculan con un programa de ptmc y que ofrecen asistencia técnica (at), acompañamiento psicosocial (ap) y capacitación personalizada (cp) explican 42.85% de los casos de éxito en el modelo (combinación 1), es decir, explican el aumento de los ingresos de la población participante (véase la tabla 7.3). Cabe señalar que, por el tipo de variables presentes, se asemeja a los programas clasificados como de acompañamiento. El resto de los casos de éxito (57.1%) se explica por cuatro combinaciones posibles; las combinaciones 2, 3 y 4 se asemejan más a programas articuladores (42.84%). La combinación 5 tiene características de programas integrales (14.28%).

Tabla 7.3. Solución compleja de la combinación de factores asociados al aumento de los ingresos

Combinaciones de factores asociadas al aumento de los ingresos	Porcentaje de éxito explicado
1) PTMC + AT + AP + CP	42.85
2) PTMC + AT + CP + OSP + OTG + CI + CE	14.28
3) CP + OSP + OTG + CI	14.28
4) AT + CP + OTG + CE	14.28
5) AT + AP + CP + OSP + CI	14.28

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados del software fs/qca 3.0.

En cuanto a las variables individuales, el factor de cp se encuentra presente en todas las combinaciones asociadas al aumento de los ingresos y, por tanto, en 00% de los casos de éxito; la at está presente en cuatro de las cinco combinaciones, que representan 85.72% de los casos de éxito; la presencia de las tmc está presente en dos combinaciones, que representan 57.13% de los casos.

Estimación de los factores asociados a la reducción de la pobreza

A partir de las variables utilizadas en el modelo anterior también es posible estimar las combinaciones de factores asociadas a la disminución de la pobreza. Para ello, la formulación del modelo es la siguiente:

Disminución de la pobreza = f (ptmc, at, ap, cp, osp, otg, ci, ce, cemp).

En este caso, el modelo con solución compleja nos arroja cuatro posibles combinaciones de factores que tienen un impacto positivo en la reducción de la pobreza.¹⁴ Respecto a las combinaciones de factores asociadas a un impacto positivo de los pilyp en la reducción de la pobreza, 40% de los casos de éxito se explica por aquellos programas que se vinculan con un ptmc, ofrecen asistencia técnica, apoyo psicosocial y capacitación personalizada, esto es, se asemejan a un programa de acompañamiento. El restante 60% de los casos de éxito se explica por tres combinaciones de factores (véase la tabla 7.4). Las combinaciones 2 y 3 se asemejan a un programa articulador (40%), mientras que la combinación 4 apunta hacia un programa integral (20%).

Tabla 7.4 Solución compleja de la combinación de factores asociados
a la reducción de la pobreza

Combinaciones de factores asociadas a la reducción de la pobreza	Porcentaje de éxito explicado
1) PTMC + AT + AP + CP	40
2) PTMC + AT + CP + OSP + OTG + CI + CE	20
3) CP + OSP + OTG + CI	20
4) AT + AP + CP + OSP +CI	20

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados del software fs/qca 3.0

En este modelo, destaca nuevamente que el factor de capacitación personalizada se encuentra presente en todas las combinaciones posibles que explican el impacto positivo en la reducción de la pobreza, la asistencia técnica se encuentra presente en tres de las cuatro combinaciones asociadas al éxito (80%), mientras que las tmc están presentes en dos combinaciones (60%).

Inclusión Productiva en México: el caso de los programas vinculados a Prospera

Durante las últimas décadas en México se han implementado distintos programas que, por sus características de diseño, se pueden clasificar como pilyp.¹⁵ De acuerdo con la cepal (2020), el primer programa de este tipo que se instrumentó fue el Programa de Apoyo al Empleo (pae) en 1998, particularmente el subprograma de autoempleo.¹⁶ Asimismo, se han implementado otros programas como el Programa de Empleo Temporal (pet) y el Programa de Fomento a la Economía Social (pfes).¹⁷ Sin embargo, ninguno de estos programas logró vincularse directamente con un programa de superación de la pobreza más amplio.

Un antecedente importante dentro de los programas de inclusión productiva dirigidos a la población en situación de pobreza fue el componente Jóvenes con Oportunidades (JO), el cual se instrumentó en 2003. Este componente brindaba una transferencia monetaria a jóvenes que concluyeran sus estudios de bachillerato antes de cumplir los 22 años, y tenía como objetivo vincularlos con algún proyecto productivo¹⁸. Sin embargo, no se implementaron mecanismos para garantizar que los recursos se utilizaran como capital inicial para emprender un proyecto productivo; tampoco se ofreció ninguna capacitación particular relacionada con dichos proyectos.

En 2014, se crea Prospera Programa de Inclusión Social. Uno de los principales cambios, respecto a sus antecesores, fue la incorporación de un nuevo componente, conocido como Componente de Vinculación, el cual tenía como objetivo el fomento productivo, laboral y financiero a través de coordinar acciones entre Prospera y otras dependencias del gobierno federal en la búsqueda de una política de atención integral de combate a la pobreza. Para ello se implementaron cuatro tipos de inclusión: laboral, productiva, financiera y social (Prospera, 2016).

Como parte de la inclusión productiva se llevaron a cabo tres programas piloto con características de diseño distintas, priorizando aquellas localidades en situación de pobreza: De la Mano con Prospera (dmp), Programa Piloto Territorios Productivos (pptp) y Programa de Inclusión Productiva Rural (Proinpro). Adicionalmente, se implementó una cuarta estrategia de inclusión productiva que se denominó Componente Tradicional, el cual consistía en dar asesorías sobre la oferta existente de programas para el desarrollo de proyectos productivos a aquellos beneficiarios de Prospera interesados en la implementación de algún negocio propio. A continuación, se analizarán los dos primeros programas piloto (dmp y pptp), debido a que Proinpro fue cancelado antes de concluir el periodo de intervención, por lo que no es posible documentar hallazgos relevantes al respecto, mientras que los servicios del Componente Tradicional se limitaban a proporcionar información sobre los programas.

De la Mano con Prospera

dmpa fue una estrategia de inclusión productiva basada en el modelo de graduación BRAC. Para el caso de México, en 2015 Fundación Capital¹⁹ propuso aplicar esta metodología de graduación a la población beneficiaria de Prospera, en el marco de la creación del Componente de Vinculación, a través de “acciones de inclusión productiva, fortalecidas con contenidos básicos de inclusión financiera e inclusión social” (ciss, 2017, p. 4).

dmp tuvo un carácter de programa piloto e inició operaciones en septiembre de 2016 en los municipios de Amealco de Bonfil, Querétaro y Coyuca de Benítez en el estado de Guerrero. Esta estrategia tuvo una duración de 24 meses, concluyendo actividades en julio de 2018. El programa se implementó en seis localidades (tres por cada municipio), con una población atendida de un total de 400 familias beneficiarias pertenecientes a Prospera. Es importante destacar que 99% de los beneficiarios son mujeres, lo cual se debe a que el programa va dirigido al miembro de la familia que funge como titular en Prospera. La población atendida fue de 400 personas, definida con base en la disponibilidad presupuestaria, de acuerdo con Teurel, Morales y Peters (2017). Por su parte, la focalización se realizó de manera conjunta por la Coordinación Nacional de Prospera y la Fundación Capital. Se consideraron dos aspectos: focalización geográfica y focalización de participantes.

dmp contó con seis componentes secuenciales: apoyo al consumo básico, acompañamiento y capacitación, transferencias de activos monetarios, promoción del ahorro, mejoramiento de vivienda y capital social. El componente de acompañamiento y capacitación se puede dividir en dos tipos: (a) capacitación individual a cada beneficiaria a través de una tableta electrónica, y (b) asistencia técnica para la implementación de la actividad productiva por parte de la Universidad Autónoma de Chapingo y el Instituto Tecnológico de Monterrey campus Querétaro (Teruel, Morales y Peters, 2017, p. 45). En cuanto a la capacitación individual, se observa que uno de los elementos distintivos de esta estrategia es el hecho de que las beneficiarias recibieron visitas a su hogar cada 15 días con una duración aproximada de 30 minutos (Teruel, Morales y Peters, 2017, p. 46) por parte de gestores locales, los cuales dieron asesoría a las familias en el desarrollo de un plan de negocios para la implementación de un proyecto productivo.

Programa Piloto Territorios Productivos

El pptp fue elaborado conceptualmente por Rimisp Centro Latinoamericano para el Desarrollo Social (en adelante Rimisp) e implementado por la Coordinación Nacional de Prospera (cnp) de 2015 a 2017. El pptp tenía como fin “[…] contribuir a reducir la población rural en condición de pobreza extrema, por la vía de aumentar su productividad, producción e ingresos autónomos” (Berdegué et al., 2015, p. 10). Asimismo, se hacía hincapié en el aprovechamiento de la oferta de programas públicos dirigidos a pequeños productores del sector rural.

Esta estrategia estuvo basada en cinco grandes acciones: (a) el uso de las transferencias monetarias de Prospera como un piso base para que los beneficiarios emprendan nuevas actividades productivas; (b) invertir en la creación y el fortalecimiento de organizaciones sociales orientadas a actividades económicas en diferentes niveles de agregación; (c) invertir en la producción de bienes públicos que contribuyan a disminuir las restricciones que enfrentan las organizaciones productivas; (d) articular un conjunto de servicios públicos de apoyo al desarrollo productivo, particularmente aquellos que están orientados a impulsar las capacidades individuales y colectivas en temas tecnológicos, comerciales, organizacionales, de liderazgo e innovación social, y (e) articular territorialmente a los beneficiarios de tal manera que se invierta en la vinculación de localidades rurales con centros urbanos (Hernández, Yaschine y Dávila, 2016, p. 12).²⁰

Sin embargo, de acuerdo con los aprendizajes documentados por parte de Rimisp, a un año de la implementación del pptp se reconoció que hasta 2016 “[…] el programa no formuló los proyectos territoriales integrales que estaban considerados en el diseño, ni tampoco realizó acciones significativas de desarrollo organizacional como estaba presupuestado” (Berdegué, et al., 2016, p. 9). Los autores atribuyen este resultado a la falta de coordinación interinstitucional que propició que los programas de fomento productivo de otras dependencias del gobierno federal no destinaran recursos exclusivos para esta estrategia.

Balance de resultados

A partir de lo anterior, ambas estrategias de inclusión productiva —dmp y pptp— se pueden clasificar como pilyp. El último de ellos presenta características de un programa articulador toda vez que, desde la definición del problema, se planteaba la necesidad de articular la demanda con la oferta de servicios públicos. Asimismo, el programa buscó la coordinación con distintos programas de fomento productivo ofrecidos con diferentes dependencias a nivel federal. Por último, en cuanto a la dimensión de capacitación y acompañamiento, destaca el papel de los promotores sociales en la atención personalizada a la población participante. Sin embargo, la estrategia no contó con acompañamiento psicosocial.

dmp presenta elementos suficientes para ser considerado dentro de los programas de acompañamiento basados en el modelo de graduación BRAC. Esto debido a que hace hincapié en el ap, la at y la cp, mientras que se vincula con Prospera para garantizar la transferencia de ingresos a la población participante.

Para su evaluación, en dmp se levantó una línea base al inicio del programa que se compara con la situación al término de la intervención. Respecto a los resultados presentados, en términos de incremento de los ingresos se observa un aumento del ingreso mensual promedio per cápita de 64%, al pasar de 107.76 USD paridad del poder adquisitivo (ppa) a 177.14 USD ppa. Por su parte, el ingreso promedio mensual pasó de 448.3 USD ppa a 693.5 USD ppa, lo que representó un aumento de 55% (Teruel, Morales y Peters, 2019).²¹

Estos resultados son congruentes con la estimación de factores asociados al incremento de los ingresos en la población participante, presentada en el apartado anterior. En dicho modelo se encontró que la presencia de un programa de tmc, acompañamiento personalizado, atención técnica y apoyo psicosocial explicaba el 42.85% de los casos éxito en aumento de ingresos y 40% en reducción de la pobreza. En contraste, no fue posible observar los resultados del pptp, debido a que este programa no estableció en su diseño los mecanismos adecuados para dar seguimiento a las acciones implementadas.²²

Cambios y continuidades de los programas de inclusión productiva en México

Las elecciones presidenciales de México en 2018 dieron lugar a una alternancia política a partir del triunfo de Andrés Manuel López Obrador, lo cual representó, al menos en la narrativa del propio gobierno, una ruptura con el modelo neoliberal instaurado desde mediados de la década de 1980. Este hecho también trajo consigo cambios importantes en materia de política social, tanto en la concepción de la misma, como en la eliminación de programas existentes y en la creación de nuevos programas. De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo (pnd) (2019-2024) la política social actual está basada en un enfoque de derechos (Presidencia de la República, 2019, p. 36).

En 2019 se eliminó Prospera, dando fin al ptmc más importante de las últimas dos décadas. Como consecuencia, los programas de inclusión productiva analizados en el apartado anterior —dmp y pptp— no tuvieron continuidad en esta administración. En cambio, se crearon nuevos programas sociales, entre ellos el Programa Sembrando Vida (psv), que se puede considerar como programa de inclusión productiva.²³

Sembrando Vida

El psv es uno de los programas prioritarios del actual gobierno federal y está dirigido a la población rural en situación de pobreza que sea propietaria o poseedora de 2.5 hectáreas de tierra cultivable para proyectos agroforestales. Este programa busca “[…] contribuir al bienestar social mediante ingresos suficientes, impulsar la autosuficiencia alimentaria, la reconstrucción del tejido social y generar la inclusión productiva de los campesinos en localidades rurales” (dof, 28 de diciembre de 2020, p. 3).

Para ello, el psv otorga transferencias monetarias por un valor de $5 000 a los sujetos agrarios que participan en el programa; además, se otorgan apoyos en especie para la producción agroforestal y se da acompañamiento social y técnico para la implementación del programa a través de las Comunidades de Aprendizaje Campesino (cac)²⁴ (dof, 28 de diciembre de 2020).

El programa tiene cobertura en 20 entidades federativas²⁵ y está focalizado a sujetos agrarios que, de preferencia, habiten en municipios catalogados de grado medio a muy alto de rezago social o que se encuentren por debajo de la línea de pobreza por ingreso rural. Asimismo, se da prioridad a “jóvenes en edad productiva, a mujeres campesinas, personas de pueblos originarios y afromexicanas y a sujetos agrarios que no participen en otro programa federal con fines similares” (dof, 28 de diciembre de 2020, p. 5).

psv guarda similitud con los programas de inclusión productiva definidos como programas de acompañamiento de acuerdo con la tipología presentada en los apartados anteriores debido a que, en primer lugar, otorga una transferencia monetaria para garantizar un ingreso básico a la población participante; en segundo lugar, se da una transferencia de un activo productivo (en especie); y, por último, se ofrecen capacitaciones técnicas y acompañamiento para emprender el proyecto agroforestal. No obstante, este programa está dirigido a la implementación de proyectos agroforestales, limitando la posibilidad de participación a otro tipo de actividades económicas, no necesariamente vinculadas con el sector primario.

Como parte de las evaluaciones realizadas al programa se encontró que el componente de capacitación a través de las cac es un elemento positivo para el funcionamiento del programa (Coneval, 2020a), lo cual es congruente con los resultados del modelo presentado en este trabajo. Adicionalmente, se reconoce como una fortaleza que el psv esté basado en experiencias de programas similares a nivel internacional, particularmente de los modelos de graduación BRAC. Por último, es importante destacar que, dado el corto periodo de implementación del programa (a partir de 2019), todavía no se cuenta con información suficiente para observar sus resultados, particularmente en términos de aumento del ingreso de la población participante.²⁶

Conclusiones

Después de varias décadas de funcionamiento de las tmc, y ante las señales de la insuficiencia de este enfoque para reducir la pobreza, debido a restricciones estructurales de la dinámica económica y de creación de empleos, la política social ha buscado crear sus propios instrumentos para incentivar el vínculo entre la población beneficiaria de programas de superación de pobreza y programas destinados a generar opciones de ingreso y de empleo.

En América Latina, a partir de la década de la década de 1990, y de forma más acelerada a partir del 2000, puede identificarse la creación de un buen número de programas de este tipo, algunos de los cuales se implementaron a una escala amplia en sus países. A pesar de esta expansión, la disponibilidad de evaluaciones rigurosas es limitada. No obstante, la evidencia apunta a que estos programas, aunque con su variabilidad, han tenido resultados positivos sobre el ingreso de los hogares. Esto ha hecho que estos programas de transferencias integradas se conciban como un paso adelante en la política social y que distintos países, entre ellos México, hayan intentado su implementación.

Tomando en cuenta los criterios señalados en la bibliografía, se identificaron tres tipos de programas de inclusión productiva. Los programas articuladores buscan vincular a la población en situación de pobreza con la oferta de programas existentes. Los programas de acompañamiento hacen hincapié en la necesidad de brindar capacitación a estas personas, tanto técnica como psicosocial. Los programas integrales reconocen la necesidad de combinar las acciones de los dos tipos anteriores.

Mediante métodos cualitativos se exploraron las variables asociadas con el éxito de los programas en términos del aumento de ingreso de los hogares y la disminución de la pobreza. Se encuentra que la capacitación personalizada, la asistencia técnica y la vinculación con un ptmc son factores fundamentales en el éxito de los programas. Lo anterior arroja evidencia sobre la necesidad de generar las habilidades apropiadas entre esta población en situación de pobreza para potencializar el aprovechamiento de las oportunidades brindadas para iniciar microemprendimientos.

Durante el periodo 2014-2018 en México se intentó generar la vinculación entre el principal ptmc y alternativas de actividades productivas, generación de empleo e ingreso, mediante lo que se conoció como el Componente de Vinculación. Estas experiencias tomaron la forma de programas piloto, que constituían un paso preliminar para avanzar hacia programas integrados de superación de pobreza. Su condición de programas piloto y las restricciones de presupuesto llevaron a que la cobertura fuera limitada. Además, los mecanismos de evaluación diseñados para generar evidencia de su funcionamiento fueron insuficientes o inexistentes. No obstante, la evidencia disponible en México, al igual que en América Latina, apuntan a la posibilidad de estos programas de incidir positivamente en el aumento de ingresos y en la reducción de la pobreza.

Con la llegada de la nueva administración 2018-2024, la eliminación de Prospera y, por tanto, de los programas de inclusión productiva asociados, se cancela la posibilidad de generar evidencia sobre el potencial de estos pilyp en la reducción de la pobreza. Entre los nuevos programas relacionados con la inclusión productiva puede identificarse el psv, orientado a productores agroforestales que se encuentran por debajo de la línea de pobreza. Este programa tiene características de un programa de acompañamiento, que incluye una transferencia monetaria. Respecto al programa, pueden hacerse algunas observaciones: en primer lugar, la población a la que está dirigida, aunque en situación de pobreza, no necesariamente tuvo el beneficio de estar vinculada a un ptmc que le permitiera aumentar su nivel de capital humano y usarlo provechosamente. Este elemento fue identificado como una variable que contribuye al éxito de los programas. En segundo lugar, los habitantes del sector rural que realizan otro tipo de actividades productivas y que también requieren este tipo de apoyo no están incluidos en el programa. Sin embargo, será necesario observar los resultados de las evaluaciones que se realicen en un futuro cercano.

Una política universalista que busque fomentar las actividades productivas entre la población requiere el reconocimiento de que quienes recurren a estos programas se encuentran en condiciones heterogéneas para generar un emprendimiento exitoso. En particular, se ha mostrado que la población en situación de pobreza necesita de una capacitación previa para generar las bases adecuadas, así como de un acompañamiento cercano durante el proceso. Finalmente, se requiere garantizar que estas personas cuenten con los medios de vida necesarios para la subsistencia durante el tiempo que tarda en dar frutos un emprendimiento productivo. Un sistema de protección social integral requiere de una combinación de políticas universales y de políticas orientadas a atender las condiciones de desventaja de ciertos grupos de población, como la población en situación de pobreza.

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