19. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la política social de acceso a la salud de personas migrantes en México durante el COVID-19

Valeria M. Valle*
Karla A. Valenzuela-Moreno**
Michelle Ruiz Valdes***

Resumen

La pandemia por COVID-19 representó un riesgo adicional a la salud de todas las personas. Sin embargo, aquellas en procesos de movilidad internacional se vieron especialmente afectadas debido al cierre de fronteras, confinamientos en centros de detención y acceso restringido a programas sociales. Ante esta situación, son aplicables diversas directrices que buscan proteger a esta población con el apoyo de la cooperación internacional. Este capítulo realiza una revisión de las medidas que el gobierno mexicano puso en práctica para proteger a las personas migrantes y refugiadas en tránsito por su territorio. Especialmente, analiza aquéllas que responden al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods) de la Agenda 2030 referentes a la salud, la reducción de las desigualdades y las alianzas. Se concluye que, si bien se cuenta con un marco normativo adecuado y se implementaron un conjunto de acciones para “no dejar a nadie atrás” en el marco del desarrollo sostenible, aún existe una brecha entre la normatividad y su aplicabilidad eficaz, además de que las respuestas a la pandemia fueron reactivas y poco organizadas. Derivado de este análisis se proponen recomendaciones de política social para “no dejar a nadie atrás” en contextos de emergencia sanitaria.

Palabras clave: Agenda 2030, migración, pandemia, salud, COVID-19, alianzas.

Introducción

La pandemia generada por COVID-19 ha representado un reto para los sistemas de salud alrededor del mundo y sus capacidades en la atención de poblaciones vulnerabilizadas (nlo, 2020). A pesar de que las personas migrantes y refugiadas suelen gozar de mejor salud que las locales (McKay, Macintyre y Ellaway, 2003), las primeras se han visto particularmente afectadas por la pandemia (Høvrig, 2020). Su estatus migratorio y elegibilidad para programas sociales, la imposición de medidas restrictivas para cruzar fronteras, sus determinantes sociales de la salud y la discriminación han sido factores que exacerban sus condiciones de riesgo (Kluge et al., 2020; Okai, 2020; oms, 2020a).

No obstante, diversos países implementaron medidas para evitar la propagación del virus a partir del control de la entrada de personas extranjeras. Las medidas más comunes fueron: restricciones de viaje, controles sanitarios, cuarentenas a la llegada (oms, 2020a) y posponer trámites de visado (ocde, 2020). Si bien estas estrategias pueden ayudar a contener la transmisión del SARS-CoV-2, los porcentajes respecto de sus efectos marginales son muy diversos (Burns et.al., 2021).

El endurecimiento del control fronterizo aduciendo causas de salud pública se puede analizar desde el enfoque de salud pública o de política pública. Con respecto al primero, el control de la movilidad humana obedece a la necesidad de identificar a las personas con necesidad de tratamiento o portadoras del virus. Por otro lado, el enfoque de política pública considera que dicho control es clave para detectar a quienes son personas de “riesgo”, independientemente de lo que esto signifique en términos de la propagación del virus (Guild, 2020). Esta distinción resuelve cómo la pandemia sirvió de justificación para cambiar los regímenes de internamiento y de asilo mediante la imposición de medidas más restrictivas, utilizando como justificación la pandemia (Gilman, 2020). Bajo estas nuevas lógicas resultó más fácil impedir la entrada a personas extranjeras aduciendo motivos de “riesgo” para la salud pública.

Estos nuevos controles también incrementaron el riesgo para las personas migrantes, quienes enfrentaron restricciones de acceso a derechos y programas sociales (Solomos, 2021), pues fueron confinadas en centros de detención y, en algunos casos, fueron retornadas a sus países de origen sin ningún protocolo sanitario (Garrett, 2020). Esta población representó menor riesgo de propagar enfermedades transmisibles, mientras que fueron más propensas a contraerlas por las condiciones de su trayecto migratorio (oms, 2018, 2020).

En México, a mediados de marzo de 2020, el gobierno federal declaró medidas sanitarias para evitar la propagación del COVID-19 (ss, 2020). Con relación a la población migrante, se emitió el Plan operativo de atención a la población migrante ante COVID-19, que tiene como objetivo

[establecer] la coordinación y vinculación efectiva para la atención integral a la salud de la población migrante ante COVID-19, en los estados con movilidad de población migrante, con énfasis en las zonas fronterizas del norte y sur del país. (ss, s. f.)

Respecto de las fronteras, desde 2019 y hasta agosto de 2022, Estados Unidos —en colaboración con el gobierno mexicano— implementó los Protocolos de Protección al Migrante (mpp, por sus siglas en inglés), que estipulaban que toda persona solicitante de protección internacional en Estados Unidos debe esperar en territorio mexicano a que su petición de ingreso sea resuelta por las autoridades de inmigración estadunidenses (Mishori et al., 2021). Esta medida provocó una crisis en la frontera norte del México, en donde las condiciones de hacinamiento y bajos recursos hacen muy complicada la implementación de políticas de control del virus (Reynolds et al., 2021). En lo que respecta a la frontera sur, se aprecian importantes flujos de ingreso y tránsito hacia el norte, tal y como se registró en noviembre de 2021.

Las políticas de Tolerancia cero de Trump también afectaron la gestión de la migración al interior de México. De acuerdo con el colectivo (In)movilidad en las Américas, desde marzo de 2020 los gobiernos de México, Estados Unidos y Centroamérica fortalecieron la seguridad de sus fronteras bajo el argumento de la contención del virus. Para mayo de ese año, las cortes mexicanas exigieron al Instituto Nacional de Migración (inm) la libertad a los migrantes que se encontraban en centros de detención y, para octubre, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (cndh) señaló al inm como responsable de los contagios y defunciones de personas que se encontraban en las estaciones migratorias ((In)movilidad en las Américas, 2020).

Ante esta situación adversa, la Organización Mundial de la Salud (oms) emitió directivas para proteger a la población migrante y refugiada, entre las cuales destacan la accesibilidad de la información sobre cualquier iniciativa nacional, evitar la xenofobia y la discriminación, la no imposición de pruebas y el confinamiento infundados para personas extranjeras y que las medidas de vigilancia y recolección de información en los puntos internacionales de internamiento se apeguen estrictamente a lo necesario para conducir una evaluación de riesgo y rastreo de contactos (oms, 2020a).

De igual manera, la oms emitió en junio de 2020 directrices para ayudar a los países a mantener los servicios sanitarios esenciales durante la pandemia por COVID-19. Si bien en estas directrices se reconoció la capacidad de las autoridades nacionales para la toma de decisiones en cuanto a los servicios a garantizar, se otorgó información sobre aquellos servicios necesarios para un acceso equitativo en tiempos de emergencia. Dentro de estos servicios se destacan

[…] la vacunación sistemática, los servicios de salud reproductiva —incluida la atención durante el embarazo y el parto—, la atención a lactantes de corta edad y adultos mayores, el tratamiento de enfermedades mentales, enfermedades no transmisibles y enfermedades infecciosas como el VIH, el paludismo y la tuberculosis, los tratamientos hospitalarios críticos, el tratamiento de problemas urgentes de salud y servicios auxiliares como el diagnóstico básico por imagen, los servicios de laboratorio y los bancos de sangre. (oms, 2020b)

Este tipo de servicios son indispensables para el logro de los ods, particularmente el objetivo 3 Salud y bienestar.

Cabe mencionar que el ods 3 está estrechamente vinculado con el ods 17 Alianzas para lograr los objetivos, el cual destaca en su meta 18 la necesidad de generar datos que evidencien desigualdades e implementar políticas públicas que contribuyan a mejorar las condiciones de vida de los grupos en situación de riesgo, entre los que destacan las personas migrantes.

Los ods, como uno de los componentes de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (en adelante, Agenda 2030), constituyen una hoja de ruta para hacer converger las dimensiones de paz .Peace), personas .People), prosperidad .Prosperity), alianzas .Partnerships. y planeta .Planet) —las cinco P del desarrollo sostenible—. De manera que este marco de resultados es una herramienta para orientar políticas sociales centradas en las personas con el fin de “no dejar a nadie atrás”. México ha asumido este compromiso internacional desde 2015, año en el que la Agenda 2030 fue aprobada.

A partir del 2015 diversos actores han instrumentado esta agenda bajo lo que se conoce como los procesos de territorialización. Por ejemplo, en México y ante el cambio de gobierno a nivel federal se dio a conocer la nueva Estrategia Nacional para la Implementación de la Agenda 2030 en México en 2019. La visión que México proyecta en dicha estrategia hacia el 2030 es la de un país que ofrece “servicios de salud de calidad, articulados en torno a los principios de atención centrada en la persona, la población, las familias y la comunidad” (Presidencia de la República, 2019, p. 35).

A este compromiso internacional se agrega que México fue uno de los principales promotores —junto con Suiza— del Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular. Este pacto no es un instrumento internacional desarticulado, de hecho, se vincula con la meta 10.7 “facilitar la migración y la movilidad ordenadas, seguras, regulares y responsables” del ods 10 Reducción de las desigualdades (unstats, 2020a, p. 12). Al igual que la Agenda 2030, el Pacto Mundial se sustenta en 23 objetivos, de los cuales uno está dedicado a proporcionar a las personas migrantes servicios básicos (Objetivo 15). Con ello, los Estados se comprometen a “incorporar las necesidades sanitarias de los migrantes en las políticas y los planes de salud nacionales y locales, por ejemplo, reforzando la capacidad de prestar servicios, facilitando el acceso asequible y sin discriminación” (ag, 2019, pp. 25 y 26).

A pesar de los compromisos internacionales que México ha adquirido para garantizar el acceso a la salud de personas en movilidad y del marco legal existente a nivel nacional, este derecho no se ha materializado en la práctica (Valle y Deschak, 2020). Incluso, durante la pandemia existieron graves violaciones al acceso a este derecho (Delgadillo, Moncada y Méndez, 2020), resultando en consecuencias adversas para la salud de las personas extranjeras en el territorio nacional (Reynolds et al., 2021).

Este capítulo analiza la aplicación de los ods en materia de salud y migración por parte del gobierno mexicano. El estudio abarca de marzo de 2020 —cuando la oms decreta la pandemia— a julio de 2021 —cuando México presentó su tercer Informe Nacional Voluntario (inv) ante el Foro Político de Alto Nivel de las Naciones Unidas (fpan) sobre el desarrollo sostenible—. El objetivo es proponer mejoras a las políticas sociales existentes para garantizar el ejercicio del derecho a la salud de esta población. Considerando lo anterior, el presente capítulo se estructura en cuatro apartados. El primero aborda los vínculos entre salud y migración en el marco de la Agenda 2030. El segundo relaciona el COVID-19 con los ods y con la variable “personas en movilidad en México”. Asimismo, se incluye una sección de discusión y, finalmente, se presentan recomendaciones de política social bajo el lema aspiracional de “no dejar a nadie atrás” de la Agenda 2030.

El marco normativo de los ods a nivel internacional: vínculos entre salud y migración

Como se destacó anteriormente, la Agenda 2030 se aprobó en septiembre de 2015 con el fin de dar continuidad a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm) desde una perspectiva universal, en la que se reconoce la exposición de todos los países (independientemente de su nivel de desarrollo) a diversos retos interconectados, entre los que destacan el cambio climático, las desigualdades entre los países y al interior de los mismos, y las epidemias, entre otros.

Esta agenda universal, que ha marcado la ruta del desarrollo hasta 2030, se caracteriza por su visión y principios, su marco de resultados, sus medios de implementación y por su componente de seguimiento y examen, siendo el marco de resultados uno de sus elementos más relevantes y, al mismo tiempo, más criticados, debido a que, por un lado, sus 17 ods y sus 169 metas suponen la implementación de acciones en diferentes niveles (internacional, regional, nacional y local) y, por el otro, estos objetivos se instrumentan de manera voluntaria. Desde el cuerpo de literatura de las relaciones internacionales esta instrumentación se inserta en lo que se denomina “regímenes internacionales blandos” al no generar procesos vinculantes tanto en términos políticos como técnicos u operativos.

En lo que respecta al seguimiento y examen, se identifica que los gobiernos son los principales responsables en rendir cuentas de manera voluntaria ante el fpan, ya que este foro desempeña un papel central en la supervisión de los procesos de territorialización de la Agenda 2030 a nivel mundial, y en él los Estados presentan periódicamente sus inv (ag, 2015). Esta relevancia estadocéntrica no significa que a nivel nacional no participen otros actores en la sistematización de información e identificación de buenas prácticas, retos y avances.

Si bien su naturaleza no vinculante constituye una crítica, se distingue que los ods son pertinentes para el contexto de la pandemia por COVID-19, ya que sus metas reconocen la interconexión de dimensiones entre lo social, lo ambiental, lo económico, la paz y las alianzas. Mientras que en la dimensión social se destacan los temas de salud con el ods 3 Salud y bienestar, en la económica se resalta el ods 10 Reducción de las desigualdades. En este último objetivo se menciona explícitamente la facilitación de una migración segura, ordenada, regular y responsable (meta 10.7). Cabe destacar que los temas sobre migración en el marco de la Agenda 2030 no están concentrados en un solo ods en específico, sino que están implícitamente presentes en varios de los objetivos. Por lo tanto, se puede afirmar que el tema migratorio es transversal a toda la Agenda 2030.

De acuerdo con el documento La migración en la Agenda 2030 de la Organización Internacional para las Migraciones (oim) y de la Agencia Suiza para el Desarrollo (2018) los vínculos intersectoriales dependen del contexto de los países. Sin embargo, en dicho documento se identifican relaciones no exhaustivas en al menos 11 objetivos, incluyendo el ods 17 Alianzas para lograr los objetivos, tal y como se representa en la figura siguiente (oim y la Agencia Suiza para el Desarrollo, 2018).

Como se distingue en la figura anterior, se presentan vínculos intersectoriales (en mayor medida) entre la migración y las dimensiones económica y social. Igualmente, se destacan como ejes transversales las alianzas, la paz y el planeta. Estos ejes forman parte de las cinco P del desarrollo sostenible que se incluyen en el preámbulo de la Resolución A/RES/70/1 de la Asamblea General (ag) de la Organización de las Nacions Unidas (onu), mejor conocida como Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Para el caso mexicano también se han llevado a cabo estudios que reconocen la relación de la migración con el ods 2 Hambre cero (Deschack, 2020). Para este estudio la atención se centra en el ods 3, ya que, como se verá más adelante, la atención médica es una necesidad prioritaria para las personas migrantes.

La Agenda 2030 en materia de salud y migración implica que los países adopten políticas públicas progresivas que favorezcan la inclusión de las personas migrantes (independientemente de su situación jurídica) en la cobertura universal de salud, y garanticen servicios de calidad y equitativos, así como vacunas y medicamentos esenciales, inocuos, eficaces y asequibles (meta 3.8) para asegurar el lema aspiracional de “no dejar a nadie atrás”. De igual manera, los Estados deberán reforzar su capacidad para prevenir y controlar enfermedades (meta 3.d). Cabe resaltar que la adopción de medidas sanitarias para la gestión de enfermedades se relaciona con la meta 3.3. poner fin a las epidemias (SIDA, tuberculosis, malaria y enfermedades tropicales desatendidas), combatir la hepatitis, las enfermedades transmitidas por el agua y otras enfermedades transmisibles, como el COVID-19.

Asimismo, se ha hecho referencia a la necesidad de formular acciones conjuntas a través de alianzas público-privadas (meta 17.17) no sólo para garantizar la inclusión progresiva de las personas migrantes en los sistemas de salud, sino también, como ya se ha señalado, para generar datos oportunos, fiables y de gran calidad desglosados por ingresos, sexo, edad, raza, origen étnico, estatus migratorio, discapacidad, ubicación geográfica y otras características pertinentes en los contextos nacionales (meta 17.18). Al contar con datos desagregados, se pueden tomar decisiones basadas en la evidencia y desde enfoques interculturales, multisectoriales y multiactorales (Van der Laat, s. f.). La disponibilidad de información forma parte de los principios del Marco de Gobernanza Migratoria (MiGOF, por sus siglas en inglés) y es uno de los elementos esenciales para facilitar la migración y la movilidad humana de manera ordenada, segura, regular y responsable (meta 10.7).

Tabla 19.1. Elementos constitutivos del MiGOF

Principios	Objetivos
Adherirse a las normas internacionales y respetar los derechos de las personas migrantes.	Fomentar el bienestar socioeconómico de las personas migrantes y de la sociedad.
Formular políticas basadas en datos y aplicar un enfoque integral de gobierno.	Abordar eficazmente los aspectos relativos a la movilidad en situaciones de crisis.
Forjar asociaciones para encarar la migración y las cuestiones conexas.	Asegurar una migración segura, ordenada y digna.

Fuente: Elaboración propia con base en oim (2021a, p. 11).

El MiGOF constituye un marco institucional y normativo propuesto por la oim, el cual sugiere que si se cumple un conjunto de principios y objetivos tanto a nivel nacional como local se beneficia a las personas migrantes, en lo particular, y a las comunidades de origen, tránsito y destino, en lo general. Tanto los principios como los objetivos apoyan el monitoreo de la meta 10.7 y favorecen la identificación de buenas prácticas y áreas de oportunidad en materia de políticas públicas (oim, 2021a).

Con respecto a la adhesión de normas internacionales, se identifica que la Agenda 2030 no es solamente una hoja de ruta, sino que también es una agenda de derechos humanos al estar cada uno de sus objetivos vinculados a instrumentos en la materia. Las metas destacadas del ods 3 se sustentan en el Pacto internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 12.2.c: tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas; artículo 12.2.d: crear condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad), la Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 24.2.b: asegurar la prestación de asistencia médica y la atención sanitaria), la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo XI: toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias), el Protocolo de San Salvador (artículo 10.1: toda persona tiene derecho a un bienestar físico, mental y social; artículo 10.2.f: la satisfacción de las necesidades de salud de los grupos de más alto riesgo y que por sus condiciones de pobreza sean más vulnerables).¹

Por su parte, la meta 10.7 se vincula con instrumentos de la Organización Internacional del Trabajo (oit), entre los que destacan el Convenio sobre los Trabajadores Migrantes (núm. 97), el cual incluye disposiciones sobre servicios médicos. Mientras que en materia de datos (ods 17), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce en sus artículos 2.1 y 2.2 el compromiso de los Estados a adoptar arreglos constitucionales y disposiciones legislativas para hacer valer el ejercicio efectivo de derechos sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. Igualmente, los datos cobran importancia en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, sobre todo en lo que respecta al artículo 3.1.1, en el cual los Estados Partes se comprometen a recopilar información adecuada, incluidos datos estadísticos y de investigación, que les permitan formular y aplicar políticas.

Bajo un enfoque de gobierno integrado es obligación de los Estados recabar, analizar y utilizar datos e información sobre la movilidad humana para reflejar las realidades en leyes y políticas humanitarias, así como en materia de salud, educación y trabajo. Como se ha destacado anteriormente, en esta comprensión de realidades las alianzas cumplen un papel relevante y son transversales a las agendas de desarrollo.

Llama la atención que dentro de los objetivos del MiGOF el tercero está relacionado directamente con las cualidades de una migración segura, ordenada y digna. Estas cualidades ante todo buscan el control de actividades ilícitas que mitiguen los riesgos a los cuales están expuestas las personas migrantes, tales como la trata de personas, el trabajo forzado y las desapariciones, entre otros. Cabe mencionar que el control no se limita a temas de seguridad, sino también a cuestiones sanitarias, ya que también en este marco normativo se hace hincapié en la adopción de medidas para prevenir la propagación de enfermedades (oim, s. f.).

Tomando en cuenta lo anterior, la migración en el marco de la Agenda 2030 es un fenómeno que normativamente contribuye al desarrollo holístico de los países, ya que se vincula con lo económico y lo social, y transversalmente con lo ambiental y las alianzas. Los resultados de las vinculaciones dependen del contexto de cada uno de los países y de las políticas multisectoriales y multiactorales que se adopten de manera voluntaria para prevenir la propagación de enfermedades y garantizar el acceso a servicios de salud desde un enfoque basado en las personas y en la reducción de riesgos. En el apartado siguiente se contextualizan avances para el caso mexicano tomando en cuenta las metas resaltadas. Asimismo, se identifican obstáculos en el contexto de la pandemia por COVID-19.

Escenarios frente a la pandemia por COVID-19 y la movilidad humana: avances y obstáculos en México

De acuerdo con el Informe de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2020, la mayor proporción de países con normativas para favorecer una movilidad humana segura, ordenada, regular y responsable se encuentra en Asia central y meridional con 80%, así como en América Latina y el Caribe con 79% (UNStats, 2020b). En este escenario global, México cuenta con un valor de “1” según la División Estadística de la onu. Esto significa que aún se requieren mayores esfuerzos para el logro de la meta 10.7 (UNStats, 2021).

Esta posición tiene sus orígenes en los retos transversales y sistémicos que ha identificado el Sistema de Naciones Unidas (snu) en México en lo que respecta a los ejes de personas y prosperidad, en lo general, y a la garantía de los derechos de las personas migrantes y refugiadas antes y durante la pandemia, en lo particular. De hecho, en el Reporte de Resultados 2020 de México se destaca la “falta de acceso a servicios de salud en temas no relacionados con el COVID-19” (snu, 2021, p. 21).

Consecuentemente, en la versión latinoamericana del Migrant Integration Policy Index (MIPEX, por sus siglas en inglés) —un índice que utiliza indicadores para evaluar y comparar políticas de integración para personas migrantes— México muestra los peores indicadores en materia de salud de los países evaluados,² sólo por arriba de Brasil. Si bien los cuatro países garantizan la igualdad de condiciones entre personas extranjeras y nacionales, sus sistemas de salud presentan deficiencias importantes que impiden el acceso a este derecho para la población en general, independientemente de si son locales o personas extranjeras (Pasetti et.al., 2021).

Estas limitaciones se ven reflejadas en las realidades de la población migrante, sobre todo de las mujeres, tal y como lo ha referido el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres), al destacar que “la atención médica, el asilo y la alimentación son las necesidades prioritarias de atención y protección a niñas y mujeres en situación de migración” (Inmujeres, 2021, p. 35). En el caso de las mujeres se ha mencionado la falta de atención durante el embarazo y la salud de recién nacidos (Velázquez Grunstein, 2016, p. 87).

Por otra parte, Migrante Cero, en un estudio publicado en 2016 por el Instituto de Estudios sobre Migración y Divulgación. A. C. (Inedim), el cual sugirió que la política migratoria en México debería tener un enfoque basado en la seguridad de las personas migrantes y sus familias y señaló que, para lograrlo, la salud era un eje fundamental. Los hallazgos sobre este derecho demostraron la necesidad de reducir los riesgos de violencia física y sexual para evitar el deterioro de la salud física y psicológica de las personas migrantes. Asimismo, el reporte señala que las personas migrantes no quieren utilizar servicios de salud debido a su estatus irregular (Velázquez Grunstein, 2016, p. 88).

Si bien persisten retos en la materia, cabe mencionar que también se han reportado buenas prácticas en el ámbito de los ods. En lo que respecta a la meta 10.7 se identifica el Compendio General con los Programas, acciones y buenas prácticas de las Dependencias de la Administración Pública Federal, Órganos Desconcentrados y Organismos Autónomos del Gobierno de México, alineadas a los Objetivos del Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular de la Secretaría de Gobernación (Segob).

Dentro de las medidas en materia de salud destacan las ferias interculturales de salud (actividades de detección como toma de presión y de glucosa, identificación de defectos posturales, baciloscopias, papanicolaou, mastografías, pruebas rápidas para VIH y cáncer de próstata, agudeza visual y auditiva), la validación de albergues como promotores de la salud y los talleres comunitarios para la población migrante. En estos últimos, los temas que han sido abordados se relacionan con el saneamiento básico e higiene (Enfermedades Transmitidas por Vector —etv—, cólera, lavado de manos), COVID-19, infecciones de transmisión sexual (its) y VIH-SIDA, cuidados en el embarazo, prevención del embarazo adolescente, planificación familiar y vasectomía, salud mental, violencia y adicciones, prevención de accidentes, salud bucal, alimentación y activación física (Segob, 2020).

Llama la atención que en estas medidas se han adoptado enfoques indispensables para “no dejar a nadie atrás”, particularmente en el programa de ferias. Lo anterior se evidencia en el eje intercultural que rige al programa y que, de acuerdo al snu México, esta aproximación permite “[reconocer] la diversidad, combatir la discriminación y favorecer la inclusión, integración y equidad en el acceso a las oportunidades de los pueblos y las comunidades indígenas, la población afromexicana y las personas migrantes y refugiadas” (snu, 2021, p. 24). Si bien se destacan estas acciones como buenas prácticas, también en el compendio se identifican retos vinculados con la elaboración de materiales informativos que contemplen diferentes idiomas y culturas, así como la disponibilidad de equipo e instalaciones adecuadas, la participación de diferentes sectores y actores (incluyendo a las personas migrantes) y el seguimiento a los temas de salud de la población (Segob, 2020).

En lo que respecta al principio 1 del MiGOF, México es uno de los países que ha construido un marco jurídico que garantiza el acceso a la salud de las personas migrantes y que está alineado a instrumentos en materia de derechos humanos. Un reflejo de ello se encuentra en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley General de Salud y la Ley de Migración (Manchinelly, 2021). No obstante, existe una brecha entre el marco jurídico y la realidad, ya que el derecho a la salud no se ha materializado (Valle y Deschak, 2020). A lo anterior se agrega como una limitante el hecho de que no se cuenta con datos para cuantificar el acceso a la salud de la población migrante, sobre todo irregular. Velázquez Grunstein (2016) señala que un problema del derecho a la salud es

[…] la no generación y disponibilidad de información en relación con la salud sexual y reproductiva, mortalidad infantil, condiciones del entorno natural y ocupacional, prevención, tratamiento y control de enfermedades, accesibilidad a centros de salud y medicamentos esenciales y a una vida libre de violencia. (p. 87)

“Por tal motivo una de las fuentes principales de información son las investigaciones cualitativas de campamentos, estaciones migratorias y zonas fronterizas” (Manchinelly, 2021, p. 15). Es evidente que los datos desagregados son imperativos.

Bajo esta óptica de disponibilidad de información también se detectan áreas de oportunidad en la generación de estadísticas oportunas para identificar “la cantidad de personas migrantes con alguna discapacidad en México” (Coordinación de Política Migratoria, 2021, p. 6). Para la oms, las discapacidades son “un problema mundial de salud pública, una cuestión de derechos humanos y un problema social” (Coordinación de Política Migratoria, 2021, p. 4). En instituciones académicas mexicanas se han llevado a cabo investigaciones que impulsan los enfoques psicosociales para atender este tipo de problemáticas vinculadas con la migración (Acosta, 2018). Cabe destacar que, en el contexto de la pandemia, las personas con alguna discapacidad han sido identificadas por la oim como uno de los grupos que enfrentan mayores vulnerabilidades (Manzi, 2020).

Por todo lo expuesto anteriormente, el acceso a datos es un desafío tanto antes de la pandemia como durante la misma para personas migrantes y para otros grupos poblacionales, tal y como se indica en el Informe Nacional Voluntario 2021 de la Agenda 2030 en México. Este informe resalta que

[…] aún no se tiene información suficiente del impacto que la pandemia por COVID-19 ha tenido en muchas de las personas que pertenecen a poblaciones históricamente vulneradas, como lo son las personas migrantes y refugiadas, así como las personas afrodescendientes y comunidades indígenas. (se, 2021, p. 129)

Más allá de lo que se ha realizado a nivel nacional, cabe mencionar que en el ámbito subnacional se han registrado estrategias entre diversos actores para generar información del MiGOF. En este sentido, la oim, en colaboración con el Western Hemisphere Program, la Segob, la Coordinación Nacional de Oficinas de Atención al Migrante (Conofam), El Colegio de la Frontera Norte, entre otros actores, llevó a cabo perfiles locales para generar evidencia de los Indicadores de Gobernanza de la Migración para los casos de Chihuahua y Oaxaca (oim, 2021b y 2021c). Para el caso de Chihuahua se reconoció que

[…] no [hubo] un plan de contingencia formal para gestionar grandes movilizaciones de población en casos de crisis. Por ejemplo, las acciones que se [llevaron] a cabo para atender la contingencia por la pandemia de COVID-19 se [dieron] de forma emergente. (oim, 2021b, p. 28)

Por su parte, para Oaxaca se identificaron mecanismos ad hoc de coordinación que se catalizan en situaciones de emergencia “[…] para brindar asistencia humanitaria y algunos servicios, como salud, alojamiento provisional y ciertos productos alimentarios” (oim, 2021c, p. 25).

Otra de las colaboraciones que de igual manera ha promovido la gobernanza migratoria es la “Estrategia Intégrate”. De acuerdo con el Informe Nacional Voluntario 2021 de la Agenda 2030 en México esta iniciativa “fomenta la colaboración entre gobiernos locales, sociedad civil y sector privado” (se, 2021, p. 96). Esta estrategia consiste en una plataforma virtual en español (https://estrategiaintegrate.org/) que ofrece información sobre los derechos en materia de empleo, educación, vivienda fija o transitoria, salud y asesoría jurídica para las personas en movilidad humana (origen, tránsito, destino y retorno).

A nivel subnacional, de igual manera, en la Ciudad de México se aprobó la Ley de Interculturalidad, Atención a Migrantes y Movilidad en 2011. Esta ley es considerada muy progresista en el país, pues es la única que contempla acciones gubernamentales para la hospitalidad en toda la República. El ordenamiento prevé el derecho a “[…] contar con una calidad de vida adecuada que [le] asegure la salud. […]” (C.IV, III). Este ordenamiento señala la necesidad de contar con una Comisión de Interculturalidad y Movilidad Humana, integrada por la Secretaría de Salud, entre otras (art. 33). En materia de salud, se consideraron diversos convenios con la Secretaría de Salud para mejorar el acceso a este derecho. No obstante, uno de los problemas para implementarlos es que no se consideraron prioritarios dentro de los Programas Sectoriales 2013-2018, por lo que no contaron con los recursos económicos para llevarse a cabo (Calderón Chelius, González Cornejo y González Camacho, 2019).

Actualmente, la Secretaría de Inclusión y Bienestar Social (Sibiso) cuenta con una subdirección de migrantes y con el Padrón de Huéspedes y Migrantes de Retorno, cuyo objetivo es promover el ejercicio de los derechos básicos contenidos en la Ley de Interculturalidad (Sibiso, s. f.). Derivado de la pandemia, se aprobó el Apoyo emergente para personas migrantes, refugiadas y/o desplazadas internas que, por los efectos de la emergencia sanitaria provocada por el virus SARS-COV2 (COVID-19), requirieron apoyos para la obtención de documentos de identidad, de salud y empleo. Se señala que esta acción tiene un carácter temporal y que consiste en brindar servicios para facilitar la inserción al mercado laboral y obtener documentos de valoración y cuidado de salud. De esta manera, se evaluaron las condiciones de salud y empleabilidad a partir de un cuestionario. La acción prevé valoración del estado de salud, tratamientos urgentes e intensivos de enfermedades graves o crónicas. Asimismo, también se hicieron acreedores a un apoyo económico (Gobierno de la Ciudad de México, 2021).

Discusión

La pandemia por COVID-19 incrementó la vulnerabilidad de diversos grupos sociales, entre ellos de personas migrantes y refugiadas (Høvrig,2020). Ante esta situación, diversos países tomaron medidas restrictivas que agravaron aún más la situación de las personas en movilidad (Garrett, 2020). Durante el periodo de estudio México se caracterizó por una estrategia laxa al mantener su espacio aéreo abierto (González, 2021).

Frente a una crisis de salud mundial como esta se requirieron medidas globales para “no dejar a nadie atrás” en la provisión de la salud, tales como las contenidas en los ods de la Agenda 2030, ratificada por México. Si bien no existen ods en materia de salud específicos para personas migrantes y refugiadas, el ods 3 Salud y Bienestar, el ods 10 Reducción de desigualdades y el ods 17 Alianzas para lograr los objetivos se vinculan con temas sobre migración y salud.

Con respecto a los avances logrados por el gobierno mexicano, destaca la rápida respuesta para la elaboración del Plan operativo de atención a la población migrante ante COVID-19, que conjunta esfuerzos de distintas secretarías de estado y dependencias públicas. No obstante, no se cuenta con herramientas suficientes para analizar la eficacia del Plan. Asimismo, se observó una cooperación por parte del gobierno con los albergues y casas de migrantes, sobre todo en campañas de vacunación y realización de pruebas. Se reconocen también las necesidades diferenciadas de las comunidades con culturas distintas y el combate a la discriminación y, como respuesta parcial, cabe señalar que se llevaron a cabo ferias de interculturalidad de salud.

En lo que respecta a las entidades subnacionales, pocas de ellas ofrecen información para ser evaluadas. De los datos existentes se desprende que las respuestas sobre salud suelen ser reactivas, salvo por el caso de la cdmx, que tiene legislación al respecto y, sin embargo, hace falta más investigación para verificar que dicha legislación se cumpla. La provisión de salud a nivel local es un reto pendiente, pues la integración usualmente se genera en los espacios locales, por lo que es indispensable contar con buenos servicios en los lugares donde reside población extranjera y adaptarlos a sus necesidades específicas (De Graauw, 2016; Boese y Pillips, 2017). En relación con otros desafíos que enfrenta el país, destaca la falta de equipo e instalaciones de salud adecuadas, la participación insuficiente de diferentes sectores y de las propias personas migrantes y refugiadas, así como el seguimiento a los temas de salud de la población y la elaboración de material informativo en distintos lenguajes (Segob, 2020).

Otro gran problema, sobre todo para la formulación de política social, es la falta de información y datos desagregados para individuos en movilidad, específicamente en salud sexual y reproductiva, mortalidad infantil, condiciones del entorno natural y ocupacional, prevención, tratamiento y control de enfermedades, accesibilidad a centros de salud y medicamentos esenciales (Velázquez Grunstein, 2016, p. 87). En México, si bien existe una regulación que favorece el acceso a la salud para personas en movilidad, en la práctica no se verifica (Pasetti et al., 2021) por distintas circunstancias que escapan a los resultados de este trabajo, pero que van desde el desconocimiento por parte de los servidores públicos hasta la exigencia de documentos de identificación, lo cual impide que las personas se acerquen a recibir dicho servicio (Velázquez Grunstein, 2016, p. 87). En cualquier caso, el reto mayor no está en la legislación, sino en cómo lograr que ésta se aplique para garantizar el derecho a la salud de personas migrantes y refugiadas y así cumplir con los ods de la Agenda 2030.

Recomendaciones de política social para “no dejar a nadie atrás” en contextos de emergencia sanitaria

A manera de conclusión se presentan las siguientes recomendaciones para fortalecer la política social de atención a las personas migrantes y refugiadas en materia de salud, alineadas con los ods 3, 10 y 17. En primer lugar, y para posteriores pandemias, se recomienda tener protocolos más eficaces sobre el control de la propagación de virus en centros de detención. Lo anterior se vincula con la recomendación de la oms de no imponer confinamientos infundados (oms, 2020a) que expongan a las personas a un riesgo mayor de contagio. En todo caso, si se justifica el confinamiento en centros migratorios, éste debe darse con las políticas de salubridad conforme a los protocolos de cada país.

Dado que uno de los ejes rectores de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible son las alianzas, es fundamental que se fomenten acciones conjuntas entre el gobierno, la academia y la sociedad civil para generar datos homologados que permitan cuantificar el acceso a la salud de la población migrante, así como estadísticas de las personas con alguna discapacidad, ya que, de acuerdo con la oim, constituyen uno de los grupos que enfrenta mayores vulnerabilidades en el contexto de COVID-19. Contar con datos desagregados contribuirá con la visión de México hacia el 2030 de “no dejar a nadie atrás”. Lo anterior se desprende del ods 17.18 y de la Estrategia Nacional para la Implementación de la Agenda 2030 a nivel nacional, en la cual se reconoce la importancia de contar con datos desagregados para la implementación de políticas públicas focalizadas.

Para “no dejar a nadie atrás” desde un enfoque intercultural es necesario que los materiales y las plataformas orientadas a la difusión de información sobre los derechos inherentes de las personas contemplen diferentes idiomas y culturas. Asimismo, los servicios de salud deben ser culturalmente sensibles, por lo que se requiere contar con profesionales capacitados en habilidades interculturales. En futuras investigaciones valdría la pena explorar cómo la “Estrategia Intégrate” incorpora efectivamente el enfoque intercultural y cuál ha sido la experiencia de las personas en movilidad en relación con el manejo de esta plataforma virtual en español y la garantía de sus derechos en materia de salud.

Desde un enfoque de gobierno integrado es indispensable fomentar la coherencia de acciones, de manera que a nivel gubernamental exista una alineación real y operativa tanto con los ods en materia de salud como con el Objetivo 15 del Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular, el cual busca atender las necesidades sanitarias de las personas migrantes en las políticas y los planes de salud nacionales y locales, por ejemplo, reforzando la capacidad de prestar servicios, facilitando el acceso asequible y sin discriminación. Para ello es necesario que diversos actores colaboren con el gobierno para rendir cuentas sobre el cumplimiento de estos compromisos y se evidencien los avances y retos en el acceso a servicios de salud de las personas migrantes en los inv que México presenta ante el fpan.

Dado que la salud es un indicador de la integración de poblaciones extranjeras y este proceso es eminentemente local, se requieren clínicas de salud en las comunidades con mayor asentamiento de población migrante, que cuenten con instalaciones dignas, personal capacitado y equipo suficiente y ofrezcan servicios de salud preventiva, salud sexual y reproductiva, medicamentos esenciales, atención durante el embarazo y al recién nacido. Ha quedado en evidencia aquí que la Agenda 2030 constituye un marco de referencia para analizar temas relacionados con migración y salud. En el lema “no dejar a nadie atrás” ciertamente uno de los grupos que más se debería proteger es el de las personas migrantes. En la letra de los pactos y leyes los derechos se garantizan, pero en la realidad no siempre resulta así. Aún queda un largo camino por recorrer para vigilar el acceso a derechos, en particular a la salud, lo cual es imperativo en tiempos de futuras pandemias.

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